ECLI:CZ:NSS:2013:9.AS.19.2012:44
sp. zn. 9 As 19/2012 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň Mgr. Daniely Zemanové a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobce: Mgr. J. P.,
zastoupeného Mgr. Kateřinou Švajcrovou, advokátkou se sídlem Korunní 35, Praha 2, proti
žalovanému: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 5, Jihlava, proti
rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 11. 2009, č. j. 02348-14/2009-ERU, o uložení
pořádkové pokuty, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 15. 9. 2011, č. j. 62 A 1/2010 - 93,
takto:
I. Kasační stížnost směřující do výroku II. rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne
15. 9. 2011, č. j. 62 A 1/2010 – 93, se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá p r áv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Průběh řízení
Rozhodnutím Energetického regulačního úřadu ze dne 13. 8. 2009, č. j. 02348-
7/2009-ERU, byla žalobci (dále jen „stěžovatel“) uložena pořádková pokuta ve výši 50 000 Kč
podle §19 odst. 1 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o státní kontrole“), neboť žalobce jako ředitel způsobil, že kontrolovaná
společnost LENOXA a. s. nesplnila povinnost poskytnout součinnost pracovníkům žalovaného
při provádění cenové kontroly. Předseda Energetického regulačního úřadu následný
rozklad stěžovatele proti tomuto rozhodnutí rozhodnutím ze dne 9. 11. 2009, č. j. 02348-
14/2009-ERU, zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
Citované rozhodnutí, jakož i další dvě rozhodnutí předsedy Energetického regulačního
úřadu, stěžovatel napadl žalobou podanou u Krajského soudu v Brně. Ten ji rozsudkem ze dne
15. 9. 2011, č. j. 62 A 1/2010 - 93, dílem odmítl pro opožděnost, dílem zamítl pro nedůvodnost.
Proti zamítavému výroku tohoto rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta žaloba proti
shora uvedenému rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 11. 2009, nyní stěžovatel brojí
kasační stížností.
II. Obsah kasační stížnosti
Stěžovatel napadl rozsudek krajského soudu včas podanou kasační stížností, neboť
nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaný má pravomoc k provedení státní kontroly
a udělení případných sankcí v oblasti záloh na cenu dodávaného tepla. Rozsudek je navíc dle jeho
názoru nepřezkoumatelný.
Dle stěžovatele cena za kontrolované období vzniká podle pravidel uvedených v platném
cenovém rozhodnutí až po ukončení tohoto období a nelze proto kontrolovat cenu již před jeho
uplynutím. Pojem „předběžná cena“ právní úprava nezná a krajský soud pochybil, pokud tento
pojem vykládal v jeho běžném smyslu, nikoliv ve smyslu právním. Předběžná cena
je ve skutečnosti zálohou; není peněžním ekvivalentem dodaného zboží, ale dílčí úhradou
sjednaného ročního objemu tepla (tedy „způsobem zaplacení ceny“). Teplo bylo dodáváno
na základě systému záloh na cenu, k jejichž kontrole není žalovaný oprávněn, neboť pojmy cena
a záloha mají jiný význam. Žalovaný je oprávněn kontrolovat cenu pouze po uplynutí
kalendářního roku a předmětem kontroly tak může být toliko cena výsledná, tedy cena ve smyslu
příslušné právní úpravy. Protože v oblasti záloh nemá žalovaný pravomoc kontrolní, nemůže mít
v téže oblasti ani pravomoc sankční.
Úvahy krajského soudu o tom, že bez pravomoci ke kontrole výše a způsobu tvorby
záloh by byli spotřebitelé vystaveni možné libovůli dodavatele až do konce příslušného
kalendářního období, nejsou v souladu s právem. To proto, že přisuzují stěžovateli zlý úmysl,
který nemá oporu ve skutkovém stavu, tedy ho trestá za něco, co neudělal.
Doplněním ze dne 29. 8. 2012 stěžovatel rozšířil důvody kasační stížnosti o vylíčení další
nezákonnosti postupu žalovaného, která spočívá v tom, že pro předložení kontrolovaných
dokladů stanovil nepřiměřeně krátkou, šikanozní lhůtu. Navíc byla k předložení dokladů vyzvána
společnost LENOXA a. s., nikoli stěžovatel. Ten ostatně nebyl před začátkem a v průběhu
kontroly poučen o všech jejích zákonných důsledcích, tj. i možnosti udělení pořádkové pokuty.
Dále stěžovatel nemohl poskytnout požadovanou součinnost kontrolním orgánům,
neboť ta by v tak krátké době vyžadovala jeho plnou angažovanost. Důsledkem toho by bylo
neplnění jeho povinností odpovědného zástupce s hrozbou možného trestního stíhání. Konečně,
žalovaný v celém řízení nedokázal, že mu požadované doklady nebyly předloženy a že je neměl
k dispozici.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu
v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
Ve vztahu k původnímu rozsahu kasační stížnosti žalovaný odkázal na své vyjádření
v řízení před krajským soudem, v němž uvedl, že udělení pořádkové pokuty bylo důsledkem
protiprávního jednání stěžovatele v průběhu řádně zahájené a vedené kontroly dle zákona o státní
kontrole. K rozšíření kasační stížnosti ze dne 29 . 8. 2012 žalovaný uvedl, že dle jeho názoru byla
stížnost předložena po příslušné lhůtě podle §106 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a je v rozsahu rozšíření nepřípustná.
Pokud by přece jen byla tato část stížnosti shledána přípustnou, k jejím námitkám uvedl,
že stěžovatel byl ředitelem společnosti LENOXA a. s. pověřeným za ni jednat s kontrolními
orgány. To ostatně plyne i z toho, že na výzvu k předložení dokladů za společnost reagoval právě
stěžovatel s tím, že předloženy nebudou. K ostatním námitkám žalovaný uvedl, že mu zákon
o státní kontrole neukládá žádnou ze stěžovatelem požadovaných povinností. Stěžovatel
v průběhu kontroly a následném řízení o uložení pokuty nenamítal, že doklady doložil,
a nenamítal ani to, že by je měl žalovaný k dispozici. Z těchto důvodů žalovaný navrhl kasační
stížnost zamítnout.
IV. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
Ještě než Nejvyšší správní soud přikročil k vlastnímu přezkumu napadeného rozsudku,
musel i s ohledem na námitku žalovaného určit, k jakým právním důvodům stížnosti přihlédne.
Protože řízení o kasační stížnosti je mimořádným opravným prostředkem, ustanovení §104
odst. 4 s. ř. s. brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné právní důvody, než
které uplatnil v řízení před krajským soudem. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 9. 2008, č. j. 8 Afs 48/2006 - 155, publ. pod č. 1743/2009 Sb. NSS, lze po účastnících
předcházejícího žalobního řízení „spravedlivě žádat, aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré
důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní,
že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším stupni ponesou případné nepř íznivé následky s tím
spojené.“
Důvody kasační stížnosti doplněné podáním ze dne 29. 8. 2012 stěžovatel v řízení před
krajským soudem neuplatnil, a to ani v jejich základních rysech, přestože tak učinit mohl. Nejvyšší
správní soud k nim proto při rozhodování ve věci nemohl přihlédnout. Nadto je třeba přisvědčit
žalovanému, který poukázal na koncentraci řízení v §106 odst. 3 s. ř. s. Stěžovatel byl usnesením
Krajského soudu v Brně ze dne 19. 10. 2011, č. j. 62 A 1/2010 - 109, vyzván k doplnění své
blanketní kasační stížnosti ve lhůtě jednoho měsíce. Jen v této lhůtě je podle §106 odst. 3 s. ř. s.
možné stížnost rozšířit o nové právní důvody. Pokud by tedy přihlédnutí k novým stížnostním
důvodům nebránil již §104 odst. 4 s. ř. s., Nejvyšší správní soud by k nim nemohl přihlédnout
právě pro nedodržení lhůty podle §106 odst. 3 s. ř. s.
Důvodnost přípustné části kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích
jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami,
k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
Kasační stížnost není důvodná.
Námitkou nepřezkoumatelnosti se Nejvyšší správní soud z povahy věci zabýval
přednostně, neboť nepřezkoumatelnost rozhodnutí vylučuje jeho věcný přezkum. Napadený
rozsudek srozumitelně a v přiměřeném rozsahu zdůvodnil, proč a jak naložil se žalobními
tvrzeními stěžovatele. Ten ostatně blíže neurčil, v čem nepřezkoumatelnost shledává, navíc
se vůči jednotlivým bodům odůvodnění v kasační stížnosti podrobně a věcně vymezuje. Nejvyšší
správní soud tak nepovažuje napadený rozsudek za ne přezkoumatelný.
Stěžovatel dále namítl nezákonnost napadeného rozsudku krajského soudu, který měl
nesprávně posoudit oprávnění žalovaného provést cenovou kontrolu podle zákona o cenách
a sankcionovat jednání stěžovatele pořádkovou pokutou. Stěžejní stížn ostní námitka se týká toho,
že žalovaný nebyl oprávněn ve vztahu k „předběžné ceně“ kontrolu vůbec provádět. Tomu
Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit. Předmětem úpravy zákona č. 526/1990 Sb., o cenách ,
ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o cenách“), je regulace a kontrola cen
zboží pro tuzemský trh, včetně cen zboží z dovozu a cen zboží určeného pro vývoz (§1 odst. 1
cit. zákona). Jedním ze způsobů regulace cen je usměrňování vývoje cen v návaznosti na věcné
podmínky, tedy tzv. „věcné usměrňování cen“ [§4 odst. 1 písm. b) cit. zákona]. Podle §6 zákona
o cenách platí, že
„(1) věcné usměrňování cen spočívá ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání cen. Tyto
podmínky jsou
a) maximální rozsah možného zvýšení ceny zboží ve vymezeném období, nebo
b) maximální podíl, v němž je možné promítnout do ceny zvýšení cen určených vstupů ve vymezeném
období, nebo
c) závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci .
(2) Tento způsob regulace cen platí pro všechny prodávající a kup ující určeného druhu zboží.“
Podle §14 odst. 1 zákona o cenách platí, že cenová kontrola spočívá mimo jiné
i „ve zjišťování, zda prodávající nebo kupující neporušují ustanovení tohoto zákona a cenové předpisy.“ Podle
úpravy účinné v době, kdy došlo ke kontrole ze strany žalovaného, se o porušení cenových
předpisů podle §15 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, jedná tehdy, jestliže prodávající
„nerespektuje cenovými orgány stanovený maximální rozsah možného zvýšení cen, maximální podíl promítnutí
změny cen určených vstupů nebo závazný postup při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci podle §6, nejde-li o prodej
ve lhůtě uvedené v §7 odst. 1“.
Podle §2c zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve
znění pozdějších předpisů, vykonává Energetický regulační úřad působnost při uplatňování,
regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky [písm. a) cit. ustanovení]. K naplnění
tohoto úkolu vydává právní předpisy pro regulaci, sjednávání a kontrolu cen v oblasti energetiky
[písm. b) cit. ustanovení]. Na základě této úpravy vydal žalovaný cenové rozhodnutí č. 7/2008,
ze dne 2. září 2008, k cenám tepelné energie (dále jen „rozhodnutí č. 7/2008“), jehož obsahem
je vymezení podmínek pro sjednání cen tepelné energie. Výslovně se zde odlišuje předběžná cena
tepelné energie, která vychází z předběžné kalkulace (bod 2.6), a výsledná cena tepelné energie
vycházející z výsledné kalkulace (bod 2.7). Obě tyto kalkulace mají stejné členění ekonomicky
oprávněných nákladů. V bodu 1.1 je přitom výslovně stanoveno, že do ceny tepelné energie lze
v kalendářním roce promítnout pouze ekonomicky oprávněné náklady, které souvisejí s výrobou
anebo rozvodem tepelné energie.
Ze shora uvedené právní úpravy vyplývá, že stanovení předběžné ceny podléhá režimu
zákona o cenách. Rovněž stanovení předběžné ceny spadá pod věcné usměrňování cen ve smyslu
ustanovení §6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, neboť se jedná o „závazný postup při tvorbě ceny
nebo při její kalkulaci.“ Stěžovatel se proto mýlí, pokud tvrdí, že cena za kontrolované období
vzniká až po ukončení tohoto období. Jak totiž výslovně plyne z citovaného rozhodnutí
č. 7/2008, na základě předběžné kalkulace se stanovuje předběžná cena, a to podle stejného
členění ekonomicky oprávněných nákladů. Ke stejnému závěru ostatně Nejvyšší správní soud
dospěl již dříve v rozsudku ze dne 16. 1. 2012, č. j. 2 Afs 50/2011 - 169 (citovaná rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Pokud krajský soud tuto pravomoc zdůvodnil ještě teleologickým výkladem, tedy úvahou,
že nelze připustit, aby tvorba „předběžné ceny“ byla ponechána na možné libovůli dodavatele
a ke kontrole došlo až na konci příslušného kalendářního období, nejde o trestání stěžovatele
za něco, co neudělal. Krajský soud pouze vyložil smysl a účel zákonné regulace cen. Nejvyšší
správní soud se tedy i zde podrží svého názoru vyjádřeného v citovaném rozsudku
č. j. 2 Afs 50/2011 - 169, neboť i nedůvodné a neoprávněné vybrání přeplatku je možné
považovat za poškození odběratele, a to bez ohledu na to, zda tento přeplatek byl následně
vrácen, neboť až do vrácení přeplatku nemůže s danou peněžní částkou disponovat.
S námitkou, že předběžná cena zboží není z ekonomického hlediska cenou, ale zálohou
na výslednou cenu, Nejvyšší správní soud souhlasí. To však ještě neznamená, že se nejedná
o cenu z pohledu zákona a že z tohoto důvodu cenové orgány nejsou oprávněny kontrolovat její
tvorbu. Rozhodující totiž je, že předběžná cena odpovídá legální definici ceny obsažené
§1 písm. a) zákona o cenách, podle níž je cenou „peněžní částka sjednaná při nákupu a prodeji
zboží podle §2 až 13“. Ve větších podrobnostech lze odkázat na citované rozhodnutí
č. j. 2 Afs 50/2011 - 169, neboť Nejvyšší správní soud v dané věci nenašel důvod, proč
by se od tehdy vyjádřeného právního názoru měl odchýlit.
Stěžovatel zpochybnil nejen možnost kontroly předběžných cen, ale i pravomoc
žalovaného k provedení cenové kontroly a jeho pravomoc k ukládání případných sankcí. Jak bylo
uvedeno výše, žalovaný vykonává působnost při kontrole cen v oblasti energetiky podle §2c
zákona o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen. Podle §14 odst. 2 zákona o cenách
jsou pracovníci cenových kontrolních orgánů „oprávněni v souvislosti s výkonem kontrolní činnosti
a) vstupovat do všech prostorů kontrolovaných subjektů, b) nahlížet do účetních a jiných podkladů, c) požadovat
od kontrolovaných subjektů vytvoření podmínek nezbytných pro výkon cenové kontroly.“ Způsob provádění
kontroly je upraven zákonem o státní kontrole, včetně určení práv a povinností kontrolních
orgánů a kontrolovaných subjektů. Podle §19 odst. 1 a 2 zákona o státní kontrole může kontrolní
orgán ukládat pořádkovou pokutu fyzické osobě, která způsobila, že kontrolovaná osoba
nesplnila povinnost podle §14 tohoto zákona (mimo jiné povinnost vytvořit základní podmínky
k provedení kontroly, zejména pak poskytnutí součinnosti). Stěžovateli byla po řádková pokuta
uložena právě za to, že způsobil nesplnění povinnosti společnosti LENOXA a. s., kterou měla
vůči pracovníkům žalovaného jako cenového kontrolního orgánu. Je tedy zřejmé, že žalovaný
pravomoc k uložení pořádkové pokuty stěžovateli měl, neboť mu je zákonem výslovně přiznána.
Lze tak uzavřít, že krajský soud posoudil věc správně. Předběžná cena je cenou ve smyslu
zákona o cenách a žalovaný měl pravomoc k její kontrole. Provedení cenové kontroly bylo zcela
souladné se smyslem i zněním zákonné úpravy a žalovaný měl také pravomoc uložit stěžovateli
pořádkovou pokutu.
V. Závěr
Nejvyšší správní soud proto ze všech výše uvedených důvodů kasační stížnost podle
§110 odst. 1, poslední věty, s. ř. s. zamítl jako nedůvodnou.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením §60
odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobce neměl ve věci úspěch a nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení; žalovanému v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad
rámec jeho úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. února 2013
JUDr. Radan Malík
předseda senátu