ECLI:CZ:NSS:2015:9.AS.221.2014:43
sp. zn. 9 As 221/2014 - 43
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně:
To & Mi Vdf. spol. s r.o., se sídlem Pražská 2591, Varnsdorf, zast. JUDr. Tomášem Sokolem,
advokátem se sídlem Sokolská 1788/60, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy,
se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 2. 2012, č. j. 53/2011-510-RK/3, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Autoklub
Bohemia Assistance, a.s., se sídlem Na Strži 9, Praha 4 a II) VIA CAPRI s.r.o., se sídlem
Lochotínská 18, Plzeň, zast. JUDr. Václavem Koreckým, advokátem se sídlem Bedřicha
Smetany 167/2, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 23. 7. 2014, č. j. 10 A 68/2012 – 87,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků ne m á p ráv o na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n emaj í práv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla dle
§78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „ s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti shora označenému rozhodnutí žalovaného. Tímto
rozhodnutím byl zamítnut rozklad proti rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 10. 6. 2011,
č. j. 27/2011-910-IPK/14, kterým byla k žádosti Ředitelství silnic a dálnic České republiky
(dále také „ŘSD“) podle §127 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním
řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), povolena změna
v užívání stavby „dálniční hraniční přechod Rozvadov – Waidhaus“ na pozemcích v k.ú. Střeble,
uvedených ve výroku tohoto rozhodnutí, v úseku km 149,6 až 150,7 dálnice D5. Účel užívání byl
změněn z dálničního hraničního přechodu na dálniční odpočívku.
I. Vymezení věci
[2] Předmětem sporu je přezkoumatelnost prvoinstančního rozhodnutí, které dle
stěžovatelky nebylo odůvodněno způsobem, který stanoví §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb.,
správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Rozhodnutí postrádá
důvody souladu změny v užívání stavby s cíli a zájmy územního plánování. Aprobací takového
odůvodnění se žalovaný dopustil obcházení zákona. Stěžovatelka dále rozporuje možnost změny
účelu užívání dálničního hraničního přechodu na dálniční odpočívku, neboť sporný úsek není
dálnicí. Za částečně nepřezkoumatelný považuje i rozsudek městského soudu.
[3] Městský soud zdůraznil, že prvoinstanční správní rozhodnutí spolu s rozhodnutím
o rozkladu tvoří jeden celek. Druhoinstanční orgán může nedostatečné odůvodnění některých
otázek doplnit.
[4] Stěžovatelka v průběhu prvoinstančního řízení otázku souladu navrhované změny
v užívání stavby s územním plánem nerozporovala. Ministerstvo dopravy proto nemělo žádný
důvod se k této otázce podrobněji ve svém rozhodnutí vyjadřovat. V rozkladu pouze obecně
namítla, že ve vztahu k souladu navrhovaného záměru s územním plánem je rozhodnutí
nepřezkoumatelné.
[5] Ministr dopravy poukázal na to, že obecný stavební úřad ve svém stanovisku ze dne
28. 3. 2011 k zahájenému správnímu řízení uvedl, že navrhovaná změna v užívání stavby
je v souladu s územním plánem obce Rozvadov. Ze stanoviska pak doslovně ocitoval pasáž,
podle níž jsou pozemky dálničního hraničního přechodu Rozvadov (z hlediska jejich funkčního
využití) určeny komplexním urbanistickým návrhem územního plánu sídelního útvaru Rozvadov
jako území sloužící pro dopravu.
[6] Tento způsob vypořádání otázky souladu navrhované změny v užívání stavby s cíli
územního plánování je zcela dostatečný. Údaj o tom, že celý areál se nachází v území,
které má podle územního plánu být územím sloužícím pro dopravu, považuje soud
za vyčerpávající informaci pro posouzení souladu navrhovaného nového účelu užívání s cíli
územního plánování. Dálniční odpočívka, která má být – jak v dalších částech žaloby sama
stěžovatelka uvedla – součástí dálnice, je nepochybně v souladu s takovým určením a žádné
podrobnější odůvodnění tu není třeba.
[7] Stěžovatelka sice vyčítá žalovanému nepřezkoumatelnost žalobou napadeného
rozhodnutí v tomto směru, ale ani v průběhu řízení správního ani v průběhu řízení před soudem
vůbec netvrdí, že by snad navrhovaná změna v užívání stavby byla s cíli územního plánování
v rozporu. Pokud v tomto směru v rozkladu (a ostatně ani v žalobě) nic konkrétního nenamítala,
nemohl se žalovaný (a rovněž tak nyní správní soud) vyjádřit k této otázce podrobněji,
než jak to již učinil ministr dopravy v rozhodnutí o rozkladu.
[8] Soud se ztotožnil s žalovaným, že rozhodnutím Ministerstva dopravy a spojů ČR
(dále jen „ministerstvo dopravy“) ze dne 30. 3. 1999 byla do dálniční sítě zařazena i část
dálnice D5 nacházející se na katastrálním území Střeble. Výrokem tohoto rozhodnutí byla
do dálniční sítě zařazena na katastrálním území Líně, Uherce, Nýřany, Blatnice, Přehýšov,
Hněvnice, Vlkýš (okres Plzeň-sever), Ostrov u Stříbra, Pozorka, Kladruby, Láz, Benešovice,
Lom u Stříbra, Holostřevy, Málkovice, Lobzy, Kurojedy, Čečkovice, Ostrov u Tachova, Doly,
Mchov, Lužná, Mlýnec, Újezd pod Přimdou, Přimda, Svatá Kateřina, Rozvadov (okres Tachov)
nová komunikace délky 62,565 km, vybudovaná v kategorii D26,5, která začíná
před mimoúrovňovou křižovatkou se silnicí I/26 u Sulkova a končí na státní hranici se SRN
u Rozvadova, do tahu dálnice D5 jako její koncový úsek. Z této délky se nachází na území okresu
Plzeň-sever 17,832 km, na území okresu Tachov 44,733 km. Na začátku zařazovaného úseku
má dálnice D5 staničení 88,424 km, na hranici okresů Plzeň-sever a Tachov 106,256 km a končí
na státní hranici se SRN kilometrem 150,989. Zároveň se zařazují větve mimoúrovňových
křižovatek dálnice D5 se silnicemi a ostatními komunikacemi. Tyto větve budou evidovány
u dálnice D5. V závěru výroku tohoto rozhodnutí je uvedeno, že situace (plánky) přiložené
k rozhodnutí tvoří jeho nedílnou součást.
[9] Žalobní tvrzení, že sporný úsek dálnice není v tomto rozhodnutí „jakkoli zmíněn“,
neodpovídá skutečnému stavu věci. V textu tohoto rozhodnutí je totiž výslovně uvedeno,
že nově zařazovaný úsek končí „na státní hranici se SRN“ a odpovídá tomu i kilometráž úseku.
Vyplývá to jednoznačně i z plánků, kterou jsou nedílnou součástí rozhodnutí.
[10] Výčet katastrálních území, jimiž nově zařazovaný úsek dálnice D5 prochází, nelze brát
jako spolehlivé vymezení zařazovaného úseku, je-li v rozporu s dalšími údaji v tomto rozhodnutí.
V rozhodnutí zmiňované katastrální území Blatnice se nachází v okrese Třebíč a dálnice
ve skutečnosti prochází katastrálním územím Blatnice u Nýřan, v rozhodnutí uvedené katastrální
území Láz se nachází v okrese Příbram a dálnice prochází ve skutečnosti katastrálním územím
Láz u Kladrub a v rozhodnutí uvedené katastrální území Mlýnec se nachází v okrese Klatovy
a dálnice ve skutečnosti prochází katastrálním územím Mlýnec pod Přimdou. Podobně by bylo
možno pokračovat ještě u několika dalších katastrálních území. I z toho je zřejmé, že výčet
katastrálních území uvedený ve výroku rozhodnutí lze skutečně brát jen jako orientační údaj.
[11] Z absence katastrálního území Střeble v tomto rozhodnutí nelze dovozovat závěr,
že dálnice ve skutečnosti nekončí na státní hranici se SRN, jak je v dalším textu výslovně
uvedeno, ale na rozhraní katastrálního území Rozvadov a katastrálního území Střeble, nebo
že délka nově zařazovaného úseku dálnice ve skutečnosti není 62,565 km, ale o něco méně.
[12] Za zcela nerozhodné považoval soud, zda zařazení uvedeného úseku komunikace
do dálniční sítě bylo učiněno v souladu s tehdy účinnými právními předpisy. Je zřejmé, že tvrzená
vada tohoto rozhodnutí není natolik silná, aby způsobila jeho nicotnost. Bez ohledu na jeho
věcnou správnost jde o rozhodnutí pravomocné a nelze od něj odhlížet.
[13] Uvedenému závěru není na překážku ani §14 odst. 2 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o pozemních komunikacích“), podle kterého nemůže být celniště součástí dálnice. Jak správně
poznamenal žalovaný, v daném místě bylo celniště z hlediska celního zákona zrušeno již v roce
2010. Z hlediska stavebního zákona přestává být příslušný areál hraničním přechodem právní
mocí žalobou napadeného rozhodnutí, které z areálu činí dálniční odpočívku.
[14] Nerozhodný je i fakt, že pro komunikaci bylo vydáno stavební povolení obecným
stavebním úřadem jako pro komunikaci v celništi a takto byla i následně zkolaudována. Podstatný
je totiž fakt, že komunikace byla následně zařazena do dálniční sítě (lhostejno, zda se tak stalo
v souladu s právními předpisy) a překážka v podobě existence celniště později odpadla,
a to jak fakticky, tak i po stránce formálně právní. Nerozhodné je rovněž stanovisko obecného
stavebního úřadu. Správní soud, který je primárně povolán k přezkumu rozhodovací činnosti
správních orgánů, pochopitelně nemůže být vázán právním posouzením, které učinil správní
orgán, a je oprávněn spornou právní otázku posoudit sám. Ze stejného důvodu také soud zamítl
návrh na provedení důkazu dotazem na Městský úřad v Boru, jak navrhovala stěžovatelka
při ústním jednání před soudem.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[15] Stěžovatelka brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností, jejíž důvody
podřazuje pod §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[16] Stěžovatelka namítá, že se soud nevypořádal s jejím žalobním tvrzením, že rozhodnutí
správních orgánů postrádají odůvodnění ve vztahu k §126 odst. 3 stavebního zákona. Uvedené
ustanovení výslovně stanoví, že změny v užívání stavby musí být v souladu se záměry územního
plánování, s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem a se zvláštními právními předpisy. Soud
se zabýval její námitkou pouze ve vztahu souladu změny v užívání stavby se záměry územního
plánování. Jeho závěry považuje za nesprávné. Správní orgán se nemůže s naplněním §126
odst. 3 stavebního zákona vypořádat pouze formálně a obecnými frázemi, aniž by se podrobně
zabýval jeho podstatou. Správní orgán musí uvést konkrétní důvody, pro které má za to,
že požadovaná změna v užívání stavby je v souladu s veřejnými zájmy chráněnými stavebním
zákonem či zvláštními předpisy. Stěžovatelka odkazuje a cituje z judikatury Nejvyššího správního
soudu a Ústavního soudu, dle které má nevypořádání řádně uplatněné žalobní námitky
za následek nepřezkoumatelnost rozsudku.
[17] Účastník řízení má právo vědět nejen to, jak správní orgán rozhodl, ale též proč
tak rozhodl. V daném případě nelze zjistit, jak správní orgán ke svému závěru dospěl
a na podkladě čeho. Ministerstvo dopravy se dopustilo obcházení zákona, neboť postup,
jak správní orgán rozhodl, a úvahy, kterými byl při svém rozhodování veden, jsou shrnuty
v zásadě pouze v posledním odstavci na straně 6 jeho rozhodnutí. Jde navíc pouze o neúplnou
citaci ustanovení stavebního zákona, když není zmíněn soulad se záměry územního plánování.
Tímto postupem byly porušeny nejen zákonné požadavky na obsah rozhodnutí, ale i právo
na spravedlivé řízení ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
(srov. rozsudek Evropského soud pro lidská práva ve věci Delcourt proti Belgii, ze dne
17. 1. 1970, č. stížnosti 2689/65 či rozsudek Nejvyššího správního soud ze dne 20. 1. 2010,
č. j. 1 Ao 2/2009 - 86).
[18] Absenci odůvodnění nelze dohánět v rozkladovém řízení, rozhodnutí správních orgánů
nejsou mozaikou, kterou lze dodatečně doplňovat. V tomto směru nelze souhlasit se závěry
soudu, že prvoinstanční a druhoinstanční rozhodnutí tvoří jeden celek, neboť tento závěr
je zjevně motivovaný cílem zhojit vady prvoinstančního rozhodnutí.
[19] Skutečnost, zda stěžovatelka v průběhu řízení tvrdila či netvrdila, že navrhovaná změna
v užívání stavby je v rozporu s cíly územního plánování, je zcela nepodstatná, neboť na faktickou
přezkoumatelnost rozhodnutí nemá žádná vliv.
[20] Rozhodnutí ministerstva dopravy ze dne 30. 3. 1999 je vnitřně rozporné. Z jeho obsahu
nelze s jistotou určit, zda stěžovatelkou označený úsek byl či nebyl do dálniční sítě zařazen.
Katastrální území Střeble, kudy sporný úsek vede, vůbec není v rozhodnutí uvedeno. Ze zmínky,
že nově zařazený úsek končí na „státní hranici s SRN“, nelze dovozovat, že zde opravdu sporný
úsek končí. Stejně tak, jak mohlo být chybou neuvedení k. ú. Střeble, mohlo být chybou uvedení
tohoto slovního vyjádření či kilometráže, kde úsek končí.
[21] Soud tento rozpor připouští, zřetelně jej však bagatelizuje a snaží se jej odstranit
poukazem na další nesrovnalosti v jím citovaných katastrálních územích, jejichž výčet považuje
za orientační. Výčet katastrálních území, která se nově zařazují do dálniční sítě je nedílnou a svým
rozsahem i nejpodstatnější součástí výrokové části dotčeného rozhodnutí. Absence katastrálního
území Střeble má za následek nezařazení sporného úseku do dálniční sítě, a to mimo jiné
i pro přítomnost celniště, čehož si je žalovaný vědom.
[22] Odkaz na plánky, které mají být nedílnou součástí rozhodnutí je nepodstatný, protože
žádné plánky nejsou v rozhodnutí specifikovány. Není tedy zřejmé, o jaké plánky se jedná.
[23] Vnitřní rozpornost rozhodnutí má za následek jeho nicotnost, k čemuž měl soud
přihlédnout z úřední povinnosti.
[24] Podle §26 odst. 1 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních
komunikacích, se odpočívky budují jako součást dálnic a rychlostních silnic podle charakteru
provozu a v souladu s českými technickými normami uvedenými v příloze č. 1. Odpočívku zákon
pojímá jako součást dálnice.
[25] V roce 1999 bylo na sporném úseku komunikace zřízeno celniště, které bylo zrušeno
až v lednu 2010. Podle zákona o pozemních komunikacích, který na věc dopadá, nejsou součástí
ani příslušenstvím dálnice mj. celniště na hraničních přechodech. Rozhodnutím ministerstva
dopravy ze dne 30. 3. 1999 nemohl být sporný úsek do dálniční sítě vůbec zařazen, neboť šlo
o celnice na hraničním přechodu. Pokud se tak stalo, jedná se opět o vadu mající za následek
nicotnost tohoto rozhodnutí.
[26] Skutečnost, že sporný úsek není v důsledku vstupu České republiky do Evropské Unie
a Schengenského prostoru po několik let fakticky jako dálniční hraniční celní prostor užíván,
je irelevantní. Dokud nedojde ke změně účelového určení daného území a zařazení daného úseku
do dálniční sítě, nemůže se pouze z důvodu zániku celního prostoru tento úsek bez dalšího
považovat za dálnici.
[27] Stěžovatelka navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení.
[28] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že námitku napadající
nepřezkoumatelnost rozhodnutí z důvodu nenaplnění §126 odst. 3 stavebního zákona považuje
čistě za účelovou.
[29] Změna v užívání stavby „Dálniční přechod Rozvadov - Waidhaus“ na dálniční odpočívku
Rozvadov, je v souladu se záměry územního plánování a s veřejnými zájmy, což bylo dostatečně
prokázáno a doloženo souhlasnými stanovisky všech dotčených orgánů (tj. orgány územního
plánování, ochrany bezpečnosti, ochrany přírody a krajiny, ochrany požární bezpečnosti, ochrany
hygieny a zdraví, atd). Stanoviska dotčených orgánů, které jsou povolány k ochraně veřejných
zájmů, byla vydána právě k žádosti o změnu v užívání stavby. Soulad změny se záměry územního
plánování byl opakovaně potvrzen Městským úřadem v Boru, na jehož stanoviska je v rozhodnutí
odkazováno. Tato stanoviska jsou v textu odůvodnění jednoznačně a srozumitelně
identifikována, jejich doslovný obsah nebylo nutné přepisovat. Uvedené skutečnosti žalovaný
k totožné námitce uplatněné v rozkladu výslovně uvedl již v odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Stěžovatelka měla možnost se se stanovisky dotčených orgánů v průběhu správního řízení
seznámit a měla možnost uplatnit k nim námitky. Právo na spravedlivé řízení porušeno nebylo.
[30] Ztotožňuje se se závěrem městského soudu, že sporný úsek pozemní komunikace byl
příslušným silničním správním úřadem v roce 1999 zařazen do dálniční sítě. Rozhodnutí
ministerstva dopravy není ani vnitřně rozporné ani nicotné. Sporný úsek byl jako dálnice
i zpoplatněn, a to již od státní hranice- viz příloha č. 2 a 3 vyhlášky č. 527/2006 Sb., o užívání
zpoplatněných pozemních komunikací a o změně vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů
č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších
předpisů.
[31] Tvrzení stěžovatelky, že sporný úsek je stále celním prostorem, resp. celništěm,
není pravdivé. Vstupem České republiky do Evropské Unie byla na hraničním přechodu
Rozvadov - Waidhaus zrušena kontrola pohybu zboží a vstupem České republiky
do Schengenského prostoru (21. 12. 2007) kontrola pohybu osob.
[32] Dnem 1. 5. 2004 přestaly celní orgány vykonávat svoji hlavní činnost a v prostoru
bývalého celniště došlo k demontáži záchytných zařízení a zábran. Objekty a zařízení,
které původně sloužily jako celniště, byly již v roce 2004 Generálním ředitelstvím cel v souladu
se zákonem č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
ve znění pozdějších předpisů, nabídnuty jako nepotřebný majetek a posléze převedeny Úřadu
pro zastupování státu ve věcech majetkových. Celní prostor byl s konečnou platností zrušen
rozkazem ředitele Celního úřadu Tachov ze dne 15. ledna 2010, č. 21/2010.
[33] Stěžovatelka se také mýlí v tom, že sporný úsek nemohl být ani průjezdním úsekem
dálnice, protože komunikace byla zahrazena ocelovými závorami a každé vozidlo se muselo
podrobit celné prohlídce. Průjezdní úsek dálnice může vést i celništěm, což vyplývá
mj. z §11 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích. Ostatně dálnice D 5 sporným úsekem
procházela i v době, kdy zde bylo zřízeno celniště, což je patrné i z grafické přílohy rozhodnutí
ministerstva dopravy.
[34] Předmětem správního řízení o změně účelu stavby byly především obslužné plochy,
resp. objekty sousedící s dálnicí, které byly dříve využívány jako celniště a po zrušení celního
prostoru zůstaly fakticky připojeny k tělesu dálnice. Účelem správního řízení bylo uvedení
faktického stavu do souladu se stavem právním, kdy stavba bývalého hraničního přechodu byla
fakticky užívána jako odpočívka. Uvedené řešení umožňuje spornou plochu využívat řidiči
i pokračovat nájemcům v jejich podnikatelské činnosti. V opačném případě by byl povinen
příslušný silniční úřad příjezd z dálnice k těmto plochám uzavřít, protože jiné připojení na dálnici
než z odpočívky, zákon neumožňuje.
[35] Navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[36] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s. Poté přezkoumal napadený
rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
[37] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní
přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené
rozhodnutí soudu splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí
srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
[38] Z obsahu žaloby soud ověřil, že stěžovatelka uplatnila dvě základní žalobní námitky.
Zásadně nesouhlasila s tím, jak se žalovaný vypořádal s jí namítanou nepřezkoumatelností
prvoinstančního rozhodnutí a to ve vztahu k naplnění ustanovení §126 odst. 3 stavebního
zákona. Uvedla, že správní orgán se nemůže s naplněním tohoto ustanovení vypořádat pouze
formálně a obecnými frázemi, ale musí konkrétně uvést, z čeho dovozuje, že požadovaná změna
v užívání stavby je v souladu se závěry územního plánování a v souladu s veřejnými zájmy.
Uvedený nedostatek není možné následně zhojit poukazem na stanoviska dotčených orgánů,
jak učinil žalovaný. Žalovaný pomíjí, že původní rozhodnutí není mozaikou, kterou lze tímto
dodatečně doplňovat. Žalobní argumentace je velmi obecná, a de facto zcela totožná
s argumentací v rozkladu, jakož i s argumentací uplatněnou v kasační stížnosti (viz body
1 až 4 rozkladu, body 4 až 10 žaloby a body 17 až 19 tohoto rozsudku).
[39] Druhá žalobní námitka směřovala do závěru, že sporný úsek byl dálnicí. Stěžovatelka
namítala, že v rozhodnutí ministerstva dopravy z roku 1999 není sporný úsek jakkoli zmíněn
a nemohl proto být do tahu dálnice D 5 tímto rozhodnutím zařazen. Podle §26 odst. 1 vyhlášky
č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích, se odpočívky budují jako
součást dálnic a rychlostních silnic podle charakteru provozu a v souladu s českými technickými
normami uvedenými v příloze č. 1. Odpočívku zákon pojímá jako součást dálnice. V roce 1999
bylo na sporném úseku komunikace zřízeno celniště. Podle §14 odst. 2 zákona o pozemních
komunikacích nejsou součástí ani příslušenstvím dálnice mj. celniště na hraničních přechodech
a proto ani z tohoto důvodu nemohl být sporný úsek zařazen do tahu dálnice D 5.
Žalobní argumentace je opět zcela totožná s argumentací obsaženou v kasační stížnosti
(srov. body 11 až 14 žaloby a body 24 až 26 tohoto rozhodnutí).
[40] S namítanou nepřezkoumatelností prvoinstančního rozhodnutí se městský soud
vypořádal na straně 4 a 5 svého odůvodnění. Konstatoval mj., že správní orgány splnění
podmínek §126 odst. 3 stavebního zákona opíraly o stanoviska dotčených orgánů, které nesoulad
změny v užívání stavby s chráněnými zájmy neshledaly. Výslovně odkázal na stanovisko
obecného stavebního úřadu citované v rozhodnutí žalovaného, ze kterého je zcela zřejmé,
že posuzovaná změna v užívání stavby je v souladu s územním plánem obce Rozvadov.
Zdůraznil, že celý areál se nachází v území, jehož funkční využití je územním plánem určeno
jako využití pro dopravu, což dálniční odpočívka nepochybně splňuje. Vzhledem k tomu,
že stěžovatelka neuvedla žádné konkrétní skutečnosti, pro které by mělo být napadené
rozhodnutí s chráněnými zájmy v rozporu, a to ani v řízení soudním, ani v řízení před správními
orgány, považoval odůvodnění správních orgánů za dostatečné.
[41] Odůvodnění městského soudu je plně přezkoumatelné. Skutečnost, že soud výslovně
nereagoval na obecné tvrzení stěžovatelky, že prvoinstanční rozhodnutí musí být mj. v souladu
s veřejnými zájmy, nečiní jeho závěry nepřezkoumatelnými. Ostatně stěžovatelka kromě stále
se opakujících obecných tvrzení o požadavcích na odůvodnění rozhodnutí a argumentace,
že druhoinstanční orgán nemůže nedostatky odůvodnění prvoinstančního rozhodnutí sám zhojit,
žádná konkrétní tvrzení, dle kterých by povolená změna v užívání stavby byla v rozporu
s veřejnými zájmy či územním plánování, nevznesla. Dle judikatury Ústavního soudu „[n]ení
porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře
(a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém,
který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.“
(nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, publ. jako N 26/52 SbNU 247). Povinnost
soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce,
že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení
(nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, publ. jako N 3/36 SbNU 19, nález ze dne
30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, publ. jako N 108/41 SbNU 349, či nález ze dne 22. 9. 2009,
sp. zn. III. ÚS 961/09, publ. jako N 207/54 SbNU 565).
[42] Podle §126 odst. 3 stavebního zákona musí být změna v užívání stavby „v souladu
se záměry územního plánování, s veřejnými zájmy chráněnými tímto zákonem a se zvláštními právními předpisy“.
Uvedené ustanovení upravuje, z jakých hledisek má stavební úřad změnu v užívání stavby
posuzovat, resp. jaké jsou důvody pro zákaz provedení požadované změny. Změna v užívání
stavby musí být zejména v souladu se schválenou územně plánovací dokumentací a s vydanými
územními rozhodnutími. Jako chráněné veřejné zájmy uvádí §132 odst. 3 stavebního zákona,
aby: „a) stavba byla prováděna v souladu s rozhodnutím nebo jiným opatřením stavebního úřadu, b) stavba byla
užívána jen k povolenému účelu, c) stavba neohrožovala život a zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost, životní
prostředí, zájmy státní památkové péče, archeologické nálezy a sousední stavby, popřípadě nezpůsobovala jiné
škody či ztráty, d) se při výstavbě a užívání stavby a stavebního pozemku předcházelo důsledkům živelních
pohrom nebo náhlých havárií, čelilo jejich účinkům nebo aby se nebezpečí takových účinků snížilo, e) byly
odstraněny stavebně bezpečnostní, požární, hygienické, zdravotní nebo provozní závady na stavbě anebo
na stavebním pozemku, včetně překážek bezbariérového užívání stavby“.
[43] Při posuzování souladu změny s uvedenými veřejnými zájmy a se zvláštními předpisy
vychází stavební úřad zejména ze závazných stanovisek dotčených orgánů.
[44] Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že správní orgán prvního stupně
se v odůvodnění rozhodnutí vypořádal s námitkami jednotlivých účastníků vznesenými
v průběhu řízení o povolení změny v užívání stavby, včetně námitek stěžovatelky. Při posuzování
podmínek stanovených v §126 odst. 3 stavebního zákona vycházel ze souhlasných závazných
stanovisek dotčených orgánů, která jsou uvedena na str. 5 a 6 prvoinstančního rozhodnutí, včetně
označení příslušného dotčeného orgánu, data vydání rozhodnutí a jeho čísla jednacího. Jako
speciální podmínka je žadateli (ŘSD) uložena povinnost zajistit vybavení odpočívky v souladu
s §26 vyhlášky č. 104/1997 Sb., kterou se provádí zákon o pozemních komunikacích; napojení
odpočívky pouze na dálnici D5, s tím, že napojení na ostatní silniční síť, určené pro zásobování
objektů na odpočívce z blízkého okolí, nesmí sloužit cestující veřejnosti, a proto musí být vhodně
fyzicky odděleno, a povinnost požádat o stanovení aktuální místní úpravy provozu, které umožní
odpovídající dopravní napojení veškerých smluvně zakotvených aktivit na odpočívce.
[45] Neuplatnily-li dotčené orgány k zamýšlené změně v užívání stavby žádné konkrétní
výhrady a žádné konkrétní výhrady nevznesla ani stěžovatelka, je odůvodnění prvoinstančního
rozhodnutí odkazující na souhlasná stanoviska dotčených orgánů a obsahující jejich přesnou
identifikaci z hlediska naplnění §126 odst. 3 stavebního zákona, plně dostačující.
[46] Skutečnost, že druhostupňový orgán ke zcela obecným námitkám nepřezkoumatelnosti
uplatněných stěžovatelkou v rozkladu doplnil své odůvodnění o citaci zejména ze stanoviska
místně příslušného stavebního úřadu, nelze v žádném případě považovat za nepřípustné
zhojování vad předcházejícího řízení či nepřípustnou změnu rozhodnutí. Z hlediska namítané
přezkoumatelnosti nebyl dán žádný důvod pro zrušení rozkladem napadeného rozhodnutí
a vrácení věci správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení.
[47] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i se závěrem městského soudu, že sporný úsek
pozemní komunikace byl příslušným silničním správním úřadem v roce 1999 zařazen do dálniční
sítě. Rozhodnutí ministerstva dopravy není nicotné.
[48] Nicotnost správních aktů je upravena v §77 správního řádu. Podle odst. 1 uvedeného
ustanovení je nicotné rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný;
to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu.
Nicotnost z tohoto důvodu zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený
správnímu orgánu, který nicotné rozhodnutí vydal. Podle odst. 2 je nicotné dále rozhodnutí, které
trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným,
anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.
Nicotnost z těchto důvodů vyslovuje soud podle soudního řádu správního. V souladu
s ustanovením §182 správního řádu se ustanovení §77 o nicotnosti použijí jen pro úkony
správních orgánů učiněné po účinnosti správního řádu, tj. pro úkony učiněné po 1. 1. 2006.
[49] Podle §76 odst. 2 s. ř. s. „[z]jistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho
nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí,
soud vysloví nicotnou jen tuto část rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí
rozhodnutí.“
[50] Nejvyšší správní soud již mnohokrát konstatoval, že nicotnost a nezákonnost správního
aktu považuje za vzájemně odlišné kategorie s vlastním obsahem, rozdílnými předpoklady
uplatnění a dopady na soudní přezkum. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné,
vynutitelné a vychází se z presumpce jeho správnosti, dokud není zrušeno. Proti němu lze brojit
opravnými či dozorčími prostředky, avšak pokud tyto nejsou včas a řádně uplatněny, zůstává
nezákonné rozhodnutí objektivně existující a nelze ho již odstranit. Naproti tomu se na nicotné
rozhodnutí vždy hledí jako na neexistující, zdánlivé, nezakládající žádné právní následky, a proto
nemusí být respektováno a veřejnou mocí dokonce ani nesmí být vynucováno. Nicotnost nelze
zhojit uplynutím času a může tak k ní být přihlédnuto kdykoliv z úřední povinnosti ve všech
řízeních, která na takový zdánlivý správní akt navazují.
[51] Následky nicotnosti nelze svévolně spojovat s instituty jinými, nýbrž je naopak třeba
vykládat nicotnost restriktivně a s přihlédnutím k jejímu smyslu, jímž je odstranění rozhodnutí,
která nikdy nemohla být respektována. Nezákonnost úkonů, kterých se správní orgán může
v řízení dopustit, může být různé intenzity. Za nicotná rozhodnutí byla v minulosti
(např. Hoetzel, J.: Československé správní právo, Praha, 1934, s. 268 a násl.) považována
rozhodnutí, „která po právu vůbec neexistují“, tj. rozhodnutí, která trpí absolutní věcnou
nepříslušností rozhodujícího orgánu (uložení pokuty za celní delikt energetickou inspekcí),
rozhodnutí adresovaná někomu, kdo neexistuje, nebo rozhodnutí ukládající absolutně nemožné
plnění. Pevná hranice neexistuje, danou otázku lze řešit pouze výkladem. Ostatně i z usnesení
Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2004, sp. zn. II. ÚS 770/02, publikovaném pod č. 28 Sb. n. u. US,
sv. 33, str. 495, které se problematikou nicotnosti zabývalo velmi podrobně, vyplývá, že dovození
nicotnosti určité vady správního aktu je otázkou výkladu.
[52] Judikatura i teorie shodně uvádějí, že o paakt jako správní akt, který nevyvolává
jím zamýšlené účinky, jde tehdy, jsou-li jeho vady zásadní a je zřejmé, že na něj „nelze hledět“
jako na správní akt. Jak již uvedl městský soud, absence katastrálního území Střeble v rozhodnutí
ministerstva dopravy z roku 1999 není vadou takové intenzity, aby měla za následek jeho
nicotnost. Z výroku rozhodnutí je dostatečně zřejmé, že do dálniční sítě byla jako její koncový
úsek zařazena komunikace o délce 62,565 km, která začíná před mimoúrovňovou křižovatkou
se silnicí I/26 u Sulkova a končí na státní hranici se SRN u Rozvadova (na začátku zařazovaného
úseku má dálnice D5 staniční km 88,424 a končí na státní hranici se SRM km 150,989 km),
tj. i právě stěžovatelkou rozporovaný úsek. Absence katastrálního území Střeble nemá
na vymezení nově zařazeného úseku dálnice ani na jeho ukončení na státní hranici s SRN žádný
dopad a ani nečiní výrok a odůvodnění rozhodnutí navzájem rozpornými. Obdobně
ani nedostatečná identifikace plánků (grafická část, pozn. NSS), která dle výroku tvoří nedílnou
součást tohoto rozhodnutí, není natolik intenzivní vadou, že by bylo možné rozhodnutí
ministerstva dopravy považovat za neexistující. Otázka, zda úsek, na kterém se nacházelo celniště,
mohl či nemohl být zařazen do dálniční sítě, je otázkou zákonnosti rozhodnutí ministerstva
dopravy, nikoli otázkou nicotnosti. Z §11 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích ve znění
účinném k 31. 12. 1999, který stanoví šířku průjezdního úseku dálnice, je navíc nepochybné,
že i když celniště součásti či příslušenstvím dálnice podle §14 uvedeného zákona není, může
jím průjezdní úsek dálnice vést.
[53] Pro úplnost soud uvádí, že celniště (celní prostor) bylo z hlediska celního zákona zrušeno
rozkazem ředitele Celního úřadu Tachov ze dne 15. ledna 2010, č. 21/2010 (příloha
č. 4 správního spisu), z hlediska stavebního zákona přestává být příslušný areál hraničním
přechodem právní mocí rozhodnutí žalovaného, které z areálu činí dálniční odpočívku.
[54] S městským soudem lze proto zcela souhlasit v tom, že rozhodnutím ministerstva
dopravy z roku 1999 byl sporný úsek zařazen do dálniční sítě, neboť uvedené rozhodnutí
existuje, je právně závazné, vynutitelné a vychází se z presumpce jeho správnosti.
IV. Závěr a náklady řízení
[55] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle
ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2
s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[56] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému žádné náklady
nad rámec jeho úřední činnosti nevznikly. Z uvedených důvodů soud rozhodl, že žádnému
z účastníků se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
[57] Výrok o náhradě nákladů řízení v případě osoby zúčastněné na řízení se opírá o §60
odst. 5, větu první, s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s., dle kterého osoba zúčastněná na řízení
má právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti,
kterou jí soud uložil. Protože soud v dané věci osobám zúčastněným na řízení žádné povinnosti
neuložil, rozhodl tak, že tyto osoby nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu