ECLI:CZ:US:2004:2.US.770.02
sp. zn. II. ÚS 770/02
Usnesení
Usnesení Ústavního soudu ze dne 5. května 2004 sp. zn. II. ÚS 770/02 ve věci ústavní stížnosti T.-I., s. r. o., proti rozsudku Nejvyššího soudu z 23. 10. 2002 sp. zn. 25 Cdo 2894/2000 a rozsudku Městského soudu v Praze z 11. 9. 2000 sp. zn. 20 Co 221/2000, jimiž bylo změněno rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 1 ze 14. 4. 2000 sp. zn. 30 C 297/98 tak, že stěžovatelčina žaloba proti České republice - Ministerstvu dopravy a spojů (v řízení o ústavní stížnosti vedlejšímu účastníku) o vydání bezdůvodného obohacení s příslušenstvím byla zamítnuta a následně bylo soudem dovolacím toto rozhodnutí potvrzeno.
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatelka se návrhem, doručeným Ústavnímu soudu dne 16. 12 2002, domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, jimiž bylo změněno rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. 4. 2000 č. j. 30 C 297/98-32 tak, že její žaloba proti vedlejšímu účastníku o vydání bezdůvodného obohacení v částce 6 361 459,32 Kč s příslušenstvím byla zamítnuta a následně bylo soudem dovolacím toto rozhodnutí potvrzeno. Má za to, že vydáním napadených rozhodnutí došlo k porušení jejích základních práv zakotvených v čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelka napadá závěr obecných soudů o tom, že ze strany vedlejšího účastníka nedošlo k bezdůvodnému obohacení, neboť stěžovatelka plnila na základě existujícího právního důvodu, jímž bylo povolení Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu (dále též "ČTÚ") ze dne 7. 3. 1994 č. j. 2178/1994-611. Tímto povolením stěžovatelka získala za v povolení specifikovaných podmínek oprávnění k provozu audiotextových služeb a zároveň jí byla uložena povinnost uhradit jednorázový poplatek za udělení povolení v částce 1 000 000 Kč a dále platit roční poplatky za využívání práv podle tohoto povolení ve výši 5 % hrubého ročního výnosu služby. Stěžovatelka s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 21, nález č. 4; vyhlášen pod č. 43/2001 Sb.) dovozuje, že ustanovení §8 odst. 4 zákona č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění pozdějších předpisů, na základě kterého bylo povolení vydáno, požadavkům v citovaném nálezu uvedeným neodpovídá, zmocnění k výběru poplatků je vágní a požadované prvky poplatkového vztahu v něm nejsou nijak konkrétněji specifikovány, tedy lze dovodit, že jde o ustanovení protiústavní. Ministr hospodářství tedy nebyl oprávněn výši poplatků stanovit. Navíc tak bylo učiněno pouhým výměrem vrchního ředitele ČTÚ, který v žádném případě nesplňoval kritéria kladená na právní předpis, neboť nebyl ani veřejně publikován. Rozhodnutí, které se o §8 odst. 4 citovaného zákona a, pokud jde o výši stanoveného poplatku, o tento výměr opírá, je v části, kterou byla uložena povinnost k zaplacení stanovených poplatků, nicotným správním aktem s ohledem na to, že orgán, který jej vydal, neměl k uložení poplatků pravomoc, tato povinnost byla stěžovatelce uložena bez zákonného základu a mimo stanovené meze. Citované správní rozhodnutí je v rozporu s čl. 11 odst. 5 a zároveň čl. 2 odst. 2 a 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny. Odvolací i dovolací soud pak nepostupovaly správně, neboť v rámci provedeného řízení se rozporem zákonného podkladu vydaného povolení s Listinou nezabývaly a částečnou nicotnost správního aktu neshledaly. Ve svém důsledku tak dle stěžovatelky připustily uložení poplatku bez zákonného podkladu, čímž stejně jako Ministerstvo hospodářství - Český telekomunikační úřad porušily čl. 11 odst. 5 Listiny.
Ústavní soud si k posouzení věci vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 30 C 297/98, z nějž zjistil, že stěžovatelka se žalobou domáhala po vedlejším účastníku zaplacení částky 6 361 459,32 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody (později stěžovatelka změnila návrh, pokud jde o právní titul žaloby tak, že žalovaná částka je bezdůvodným obohacením na straně vedlejšího účastníka). Soud prvního stupně rozhodl ve věci rozsudkem ze dne 14. 4. 2000 tak, že žalobě v celém rozsahu vyhověl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že Ministerstvo hospodářství jako ústřední orgán státní správy ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), do jehož působnosti spadalo v roce 1994 vydávání povolení ke zřízení a provozování telekomunikačního zařízení, bylo podle §8 odst. 4 telekomunikačního zákona oprávněno právním předpisem stanovit a vyhlásit správní poplatky. V souzené věci by požadavkům čl. 79 odst. 3 Ústavy, jenž obsahuje zmocnění k vydání právních předpisů ministerstvy a orgány územní samosprávy, vyhovělo, kdyby správní poplatek uložený žalobkyni (stěžovatelce) stanovil sám ministr vyhláškou publikovanou ve Sbírce zákonů České republiky, a nikoliv výměrem, který nebyl publikován ani v Telekomunikačním věstníku a byl "pouze" podepsán vrchním ředitelem ČTÚ, odsouhlasen poradou vedení ministerstva v mezidobí od vydání rozhodnutí do jeho nabytí právní moci, publikován formou sazebníku (cele označen jako "sazebník správních poplatků za rozhodnutí o povolení ke zřízení a provozování telekomunikačních zařízení a k poskytování telekomunikačních a radiokomunikačních služeb") přístupného v budově ministerstva (nad to až po právní moci vydání správního rozhodnutí). Rozhodnutí, na jehož základě stěžovatelka plnila, opírající se o výměr, který není podzákonným aktem majícím obecnou závaznost, je v rozporu s čl. 11 Listiny.
K odvolání žalovaného (vedlejšího účastníka) rozsudkem ze dne 11. 9. 2000 č. j. 20 Co 221/2000-49 Městský soud v Praze jako soud odvolací rozhodnutí soudu prvního stupně změnil tak, že žalobu v celém rozsahu zamítl. Konstatoval, že soud prvního stupně překročil meze své pravomoci, když svůj právní závěr založil na přezkoumání zákonnosti pravomocného správního rozhodnutí. Takovým rozhodnutím, jestliže je vydáno kompetentním správním orgánem v rámci jeho pravomoci, je soud ve smyslu §135 odst. 2 občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") v celém jeho rozsahu vázán, musí z něho vyjít a není oprávněn je ani zčásti přezkoumávat mimo rámec správní žaloby podle §247 a násl. o. s. ř. Existence vydaného rozhodnutí pak brání tomu, aby bylo na straně žalovaného (vedlejšího účastníka) dáno bezdůvodné obohacení ve smyslu §451 a násl. občanského zákoníku, neboť předmětné poplatky nepřijal bez právního důvodu.
Nejvyšší soud potvrdil k dovolání podanému stěžovatelkou rozhodnutí odvolacího soudu jako věcně správné rozsudkem ze dne 23. 10. 2002 č. j. 25 Cdo 2894/2000-67. Vycházel při tom z toho, že legislativní vymezení vad, jež činí správní akt nicotným, české právo neobsahuje. Právní teorií a soudní praxí je pokládán za nicotný správní akt vydaný k tomu "absolutně" nepříslušným orgánem, přičemž za takový se obecně pokládá správní orgán, který podle svého zákonného vymezení není oprávněn (není v jeho pravomoci) o určité věci rozhodnout, buď proto, že tato pravomoc byla právním řádem udělena výhradně jinému orgánu (soudnímu nebo správnímu), nebo proto, že nebyla výslovně přiznána ani jemu ani jinému orgánu. Nicotnost v uvedeném smyslu je přičítána zejména správnímu aktu vydanému tzv. absolutně věcně nepříslušným orgánem, to jest orgánem, do jehož kompetence věc z hlediska kategorizace správních úřadů nespadá (srov. např.: Hendrych, D.: Správní právo - obecná část, Nakladatelství C. H. BECK/SEVT, Praha 1994, str. 65, nebo rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. 3. 1995 sp. zn. 6 A 28/94, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5, ročník 1996, pod číslem 126, a rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 3. 1995 sp. zn. 7 A 129/1994, uveřejněný v časopise Soudní judikatura ve věcech správních č. 7, ročník 1998, pod číslem 239). Obecné soudy jsou přitom oprávněny zkoumat rozhodnutí správních orgánů mimo rámec správního soudnictví zásadně jen se zřetelem k tomu, zda určitý správní akt je vůbec správním aktem (zda není paaktem) a zda jde o akt vydaný v mezích pravomoci příslušného správního orgánu (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997 sp. zn. 2 Cdon 1393/97 a ze dne 17. 12. 1998 sp. zn. 3 Cdon 1091/96, publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 9/1999 a č. 11/2000 - dále též jen "R 9/1999" a "R 11/2000"). V posuzované věci o takový případ nejde. Ministerstvo hospodářství bylo v rozhodné době ústředním orgánem státní správy, do jehož působnosti spadalo vydávání povolení ke zřízení a provozování telekomunikačních zařízení a poskytování telekomunikačních služeb. Rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu ze dne 7. 3. 1994 č. j. 2178/1994-611 tak bylo vydáno věcně příslušným orgánem, tj. správním orgánem, do jehož kompetence věc spadala. Výhrada stěžovatelky, že pro uložení poplatkové povinnosti neměl tento orgán zákonnou oporu, není způsobilým důvodem k závěru o nicotnosti rozhodnutí; směřuje totiž proti věcné správnosti rozhodnutí a tu soud není oprávněn mimo rámec správního soudnictví přezkoumávat. U kategorie aktů, jež jsou toliko věcně vadné nebo nezákonné, totiž platí presumpce jejich správnosti, což znamená, že dokud nejsou stanoveným postupem opraveny nebo zrušeny, jsou považovány za bezvadné a mají právní účinky (srov. R 9/1999 a R 11/2000). Odvolací soud tedy nepochybil, vyšel-li v souladu s ustanovením §135 odst. 2 o. s. ř. z uvedeného rozhodnutí Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu, považoval-li je za právní důvod plnění, jehož vrácení se stěžovatelka domáhá, a vyloučil-li tak možnost vzniku bezdůvodného obohacení podle §451 občanského zákoníku na straně žalované. Správně za této situace zvažoval i podmínky odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím.
V souladu s ustanovením §32 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyzval Ústavní soud účastníky řízení Nejvyšší soud a Městský soud v Praze a vedlejšího účastníka řízení Český telekomunikační úřad, aby se k podané ústavní stížnosti vyjádřily.
Nejvyšší soud uvedl, že stěžovatelka opakuje tvrzení a právní názory uplatněné již v řízení před obecnými soudy, se kterými se Nejvyšší soud v mezích dovolacího přezkumu v napadeném rozhodnutí vypořádal. Zopakoval, že námitka, že pro uložení poplatkové povinnosti nemělo Ministerstvo hospodářství - Český telekomunikační úřad jako orgán věcně příslušný zákonnou oporu, není způsobilým důvodem k závěru o nicotnosti rozhodnutí, neboť směřuje proti věcné správnosti rozhodnutí, kterou soudy nejsou oprávněny mimo rámec správního soudnictví přezkoumávat. Pokud věcně vadné nebo nezákonné akty nejsou stanoveným postupem opraveny nebo zrušeny, jsou považovány za bezvadné, a mají tak právní účinky (presumpce správnosti). I stěžovatelkou citovaná učebnice správního práva označuje za důvody nulity správního aktu pouze takové zásadní vady, pro které vlastně nelze ani o aktu hovořit. Nedostatek právního podkladu se proto musí týkat nikoliv věcné správnosti (opodstatněnosti) správního aktu, nýbrž samotného oprávnění (pravomoci) správního orgánu v určité oblasti rozhodovat. V dané věci správní orgán rozhodl v rámci zákonem předepsané kompetence (což sama stěžovatelka připouští), tedy nešlo o případ, kdy správní orgán neměl pro své rozhodnutí právní podklad. Argumentace kvalitou předpisu, podle nějž byla uložena konkrétní povinnost (předpisu upravujícího výši poplatků), se proto vztahuje k věcné správnosti rozhodnutí správního orgánu, která k tzv. nulitě vést nemůže. Nejvyšší soud tedy navrhuje, aby stížnost byla odmítnuta jako neopodstatněná.
Městský soud v Praze rovněž navrhl stížnost jako zjevně neopodstatněnou odmítnout. Má za to, že stěžovatelka směšuje pojem nicotnosti rozhodnutí s pojmem jeho zákonnosti. Otázka zákonnosti (ústavnosti) ustanovení §8 odst. 4 zákona č. 110/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, z něhož jí napadené správní rozhodnutí vychází, se netýká práva příslušného správního orgánu v rámci jeho věcné příslušnosti takové rozhodnutí vydat, nýbrž souladu obsahu tohoto rozhodnutí s hmotným právem, tedy jeho věcné správnosti, jejíž přezkoumávání soudu mimo rámec správního soudnictví nepřísluší. Případné zjištění rozporu uvedeného zákonného ustanovení s Ústavou nemůže mít žádný vliv na rozhodnutí soudu v této právní věci, neboť ten nemůže v občanskoprávním řízení překročit meze své pravomoci stanovené v §7 o. s. ř. a zabývat se obsahem pravomocného správního rozhodnutí z hlediska jeho zákonnosti.
Český telekomunikační úřad, jemuž byla žádost postoupena ústředním orgánem státní správy - Ministerstvem informatiky České republiky, na něž přešly s účinností od 1. 1. 2003 kompetence v oblasti pošt a telekomunikací, označil úvahy stěžovatelky za spekulativní. Má za to, že způsob stanovení poplatkové povinnosti byl ústavní a zákonný (pro všechny poskytovatele v rozhodné době rovnocenný a nediskriminační, transparentní s možností přezkumu zákonem stanoveným postupem v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny). Ze skutečnosti, že stěžovatelka neuplatnila žádný opravný prostředek proti správnímu rozhodnutí o povolení a dne 15. 3. 1994 se výslovně vzdala práva odvolání, je zřejmé, že byla do podání žaloby u obecného soudu po právu srozuměna s tím, že podle zákona o telekomunikacích i vydaného rozhodnutí je k platbě zavázána - stejně jako ostatní poskytovatelé telekomunikačních služeb.
K těmto vyjádřením zaslala stěžovatelka Ústavnímu soudu svou repliku, v níž připustila, že nepodala proti rozhodnutí, jímž bylo povoleno provozování telekomunikačních služeb, opravný prostředek. Má za to, že to není překážkou domáhat se později vrácení zaplacených částek, pokud se zjistí, že tyto částky byly placeny na základě z části nicotného rozhodnutí. Stěžovatelka nezpochybňuje oprávnění Ministerstva hospodářství - Českého telekomunikačního úřadu v rámci své věcné příslušnosti povolení vydat, avšak tvrdí, že zde nebyla pravomoc správního orgánu uložit povinnost platit za vydání povolení poplatek (což znovu dovozuje nejen vadami zmocnění obsaženého v §8 odst. 4 zákona o telekomunikacích, ale rovněž skutečností, že výše poplatku měla být stanovena vyhláškou jako obecně závazným právním předpisem, a nemohla být stanovena pouhým výměrem ředitele ČTÚ, který právním předpisem není), tedy že správní orgán tak neměl právní podklad pro uložení povinnosti platit správní poplatky.
Ústavní soud dospěl k závěru, že stížnost splňuje podmínky předepsané zákonem o Ústavním soudu [§30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 2 a 4 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů] a jako takovou ji v intencích namítaného porušení práv stěžovatelky přezkoumal.
Ústavní soud především připomíná, že jeho úkolem je výlučně ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Přestože je součástí soudní moci, upravené v hlavě čtvrté Ústavy, je vyčleněn ze soustavy obecných soudů, není jim proto ani nadřízen a nepřísluší mu zpravidla přehodnocovat jimi vedené řízení, pokud jím nedojde k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky. Neposuzuje ani stanoviska a výklady obecných soudů ke konkrétním zákonným ustanovením ani jejich právní úvahy, názory a závěry, pokud nejde o otázky základních práv a svobod.
Není zásadně povolán ani k přezkumu správnosti aplikace "jednoduchého" práva, a může tak činit pouze tehdy, jestliže současně shledá porušení některých ústavních kautel. Jak totiž Ústavní soud judikoval, "základní práva a svobody v oblasti jednoduchého práva působí jako regulativní ideje, pročež na ně obsahově navazují komplexy norem jednoduchého práva. Porušení některé z těchto norem, a to v důsledku svévole (např. nerespektováním kogentní normy) anebo v důsledku interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus), pak zakládá porušení základního práva a svobody." (nález sp. zn. III. ÚS 269/99, Sbírka rozhodnutí, svazek 17, nález č. 33, str. 235). Se zřetelem k tomu Ústavní soud hodnotil, zda postup obecných soudů při interpretaci a aplikaci citovaného zákonného ustanovení nelze v souzené věci považovat za porušení kogentní normy jednoduchého práva a - v konečném důsledku - i za porušení ústavně zaručeného základního práva stěžovatelky na soudní ochranu.
Ústavní soud v daném ohledu konstatuje, že přestože napadené soudní řízení bylo vedeno jako spor o vydání bezdůvodného obohacení, jeho skutečným právním důvodem je otázka vad správního aktu a jejich případných účinků. V dané věci stěžovatelka vesměs opakuje argumenty, které již uplatňovala v předchozím soudním řízení, resp. tyto námitky dále konkretizuje.
Ústavní soud neshledal, že by obecnými soudy ve věci stěžovatelky realizovaná aplikace práva vykazovala co do jejího uplatnění vady ve smyslu ústavních hledisek v judikatuře blíže vyložených (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 224/98, Sbírka rozhodnutí, svazek 15, nález č. 98, str. 17 a násl.).
Ústavní soud v této souvislosti poukazuje na ustálenou judikaturu obecných soudů, pokud jde o pravomoc soudů k přezkumu správních rozhodnutí, např. v rozhodnutí Nejvyššího soudu publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. R 11/2000: "Mimo rámec správního soudnictví není soud oprávněn zkoumat věcnou správnost správního aktu, vždy však zkoumá, zda jde o správní akt (zda nejde o paakt), zda je správní akt vydán v mezích pravomoci příslušného správního orgánu a zda je pravomocný a vykonatelný. (...)." V ostatních případech se tedy uplatňuje tzv. presumpce správnosti správního aktu. V českém právním řádu pak obecné vymezení vad, které způsobují nulitu (nicotnost) správního aktu, není, je třeba je dovozovat především z judikatorních závěrů a podpůrně z teorie správního práva. Judikatura i teorie při tom shodně uvádějí, že o paakt, jako správní akt, který nevyvolává jím zamýšlené účinky, jde tehdy, jsou-li jeho vady zásadní a zřejmé, že na něj "nelze hledět" jako na správní akt. Na prvním místě je nicotnost správního aktu dovozována tam, kde akt vydal správní orgán absolutně věcně nepříslušný (příp. orgán instančně postavený na nižším stupni než orgán, kterému rozhodnutí příslušelo). Nicotnost správního aktu by pak (dle dalších závěrů odborné literatury, např. Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. vydání, C. H. Beck 2003, str. 136 a násl., Průcha P.: Správní právo. Obecná část. 3. vydání, Masarykova univerzita v Brně 1999, str. 227 a násl., viz rovněž závěry in: Hoetzel. J.: Československé správní právo. Část všeobecná. Melantrich 1934, str. 268 a násl.) mohla nastat v důsledku stěžovatelem namítaného nedostatku právního podkladu. I zde je však třeba přihlédnout k tomu, o jaký nedostatek právního podkladu jde. Vzhledem k tomu, že se musí jednat o vadu naprosto zásadní a zřejmou, půjde o situaci, kdy právní podklad pro vydání správního aktu neexistuje vůbec (např. byl-li správní akt vydán na základě zrušeného právního předpisu apod.), nikoliv pak tehdy, spatřuje-li stěžovatelka v právním podkladu vady.
Obecné soudy vady právního podkladu nejsou oprávněny posuzovat, mohly však být, a s ohledem na zásadu vigilantibus iura měly být uplatněny stěžovatelkou v řízení o opravných prostředcích proti vydanému rozhodnutí, eventuálně ve správní žalobě proti němu, nikoliv s odstupem více než čtyř let od vydání rozhodnutí za situace, kdy řádné opravné prostředky uplatněny nebyly vůbec. Sama skutečnost, že právní úprava (a to úprava sekundární, vydaná na základě zákonného zmocnění, i zmocnění samotné) by mohla být v rozporu s Ústavou, ovšem nezakládá její neplatnost, potažmo neexistenci. K tomu je třeba rozhodnutí Ústavního soudu, který případný nesoulad posoudí a eventuálně využije svého oprávnění ke zrušení právního předpisu či nikoliv. Stěžovatelka navíc začala tvrdit porušení svých práv zakotvených v čl. 11 odst. 5 Listiny až v řízení před obecnými soudy, přičemž rozhodnutím uložený poplatek bez námitek uhradila, aniž by bylo rozhodnutí nebo jeho právní podklad napaden, nelze proto tento nedostatek jednání ze strany stěžovatelky zhojit v řízení jiném.
Nelze tedy nikterak dovodit závěr, že právní podklad pro vydání rozhodnutí neexistoval, tedy ani nicotnost tohoto rozhodnutí. Pokud stěžovatelka směřuje v dalším své námitky proti způsobu vyměření poplatku (jeho výše), jde o námitky směřující proti obsahu (věcné správnosti) správního rozhodnutí, k jejichž posuzování není dána pravomoc obecných soudů. Ani Městský soud v Praze ani Nejvyšší soud tedy nikterak neporušily práva stěžovatelky, když správní rozhodnutí o povolení k provozu audiotextových služeb posuzovaly z hlediska presumpce jeho správnosti a stěžovatelce její tvrzený nárok nepřiznaly.
Na základě uvedených skutečností nezbylo Ústavnímu soudu, než ústavní stížnost odmítnout podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný.