ECLI:CZ:NSS:2017:9.AS.238.2017:89
sp. zn. 9 As 238/2017 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobkyně:
CHAPS spol. s r.o., se sídlem Bráfova 1617/21, Brno, zast. JUDr. Karlem Muzikářem LL.M.,
advokátem se sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kapitána Jaroše 1926/7, Brno, na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 29. 6. 2017, č. j. 30 A 83/2017 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla dle §46
odst. 1 písm. d) ve spojení s §85 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta její žaloba na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného. Zásah spatřovala v založení a vedení separátního spisu
či složky (ať již v elektronické či papírové formě), jejímž obsahem mají být podklady (včetně
prezentace) pro jednání rozkladové komise ve správním řízení, ve kterém je současně jediným
účastníkem.
[2] Krajský soud zdůraznil, že žalobu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení
správního orgánu dle §82 s. ř. s. nelze pokládat za prostředek nahrazující žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu dle §65 s. ř. s. Není proto ani v procesní dispozici účastníka řízení volit, kterou
z těchto žalob bude pro sebe považovat za výhodnější a které řízení bude iniciovat. Určujícím
kritériem pro podání žaloby není a nemůže být procesní taktika žalobce, nýbrž povaha
napadeného úkonu.
[3] Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu má před žalobou proti nezákonnému zásahu
přednost v tom smyslu, že lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky,
je tak účastník řízení povinen učinit a teprve po marném vyčerpání těchto prostředků se otevírá
procesní prostor pro případné podání jiného typu žaloby. Přímo žalovat nezákonný zásah
je proto možné pouze tehdy, není-li ochrana jinými právními prostředky možná. Vztah obou
zmíněných žalobních typů je možno označit za primát žaloby proti správnímu rozhodnutí,
kdy sekundární možnost podání žaloby proti nezákonnému zásahu nastupuje teprve tehdy,
pokud žaloba proti rozhodnutí nepřipadá v úvahu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS).
[4] Podaným návrhem stěžovatelka fakticky brojí proti procesnímu postupu žalovaného
v průběhu správního řízení (správní řízení pro podezření ze zneužití dominantního postavení),
který ovšem bude jako součást postupu správního orgánu v řízení podroben soudnímu přezkumu
v rámci finálního správního rozhodnutí vydaného v tomto konkrétním správním řízení. Tato
skutečnost je ostatně patrná i z obsahu podání – pátého doplnění rozkladu – ze dne 10. 7. 2017,
v němž stěžovatelka uplatnila námitky shodného obsahu s tím, že odepření nahlížet
do příslušných dokumentů (resp. jejich neučinění součástí správního spisu) bude mít vliv
na zákonnost následně vydaného rozhodnutí v tomto správním řízení. Je tedy zřejmé, že žalovaný
se bude vypořádáním takto uplatněných námitek zabývat v rozhodnutí o rozkladu, a takto tedy
následně mohou být i podrobeny soudnímu přezkumu na základě žaloby podané proti tomuto
rozhodnutí.
[5] Krajský soud odkázal na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které není
účelem žaloby na ochranu před nezákonným zásahem obecně přezkum procesního postupu
správního orgánu ve správním řízení. Tento postup může být předmětem přezkumu v rámci
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, protože procesní stránka věci je neoddělitelnou
součástí zákonnosti konečného rozhodnutí. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem
nepřichází v úvahu v běžícím správním řízení, neboť žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem je svou povahou subsidiární vůči žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
(srov. rozsudky NSS ze dne 17. 4. 2009, č. j. 8 Aps 6/2007 – 256 a ze dne 31. 3. 2010,
č. j. 5 Afs 33/2009 - 43, č. 2232/2011 Sb. NSS). Obdobným způsobem Nejvyšší správní soud
přistoupil v rozsudku ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, k otázce případného
procesního pochybení správních orgánů při uplatňování práva daňového subjektu na vydání
opisů či stejnopisů z daňového spisu, kdy vyslovil, že v rámci probíhajícího řízení je možné
se proti nezákonnému odepření vydání opisů či stejnopisů bránit až žalobou proti konečnému
rozhodnutí v daňovém řízení (§65 s. ř. s.).
[6] Shora vyslovené závěry soud v plném rozsahu vztáhl na tento případ (byť se nejedná
o daňové řízení), neboť obecně platí, že pravomoc soudu k zásahu do konfliktu mezi veřejnou
správou a jednotlivcem v režimu §82 a násl. s. ř. s. je formulována jako subsidiární a nastupuje
jen tam, kde jiná právní možnost obrany chybí. Je-li tedy postup žalovaného v rámci správního
řízení pod kontrolou nadřízeného správního orgánu rozhodujícího o opravném prostředku proti
konečnému správnímu rozhodnutí a následně pod kontrolou správních soudů v režimu §65
a násl. s. ř. s., pak je pod takovou kontrolu primárně zahrnuta i zákonnost veškerých procesních
úkonů uskutečněných správním orgánem v rámci správního řízení.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření ke kasační stížnosti, replika stěžovatelky a duplika
žalovaného
[7] Proti usnesení krajského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, jejíž důvody
podřazuje pod §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[8] Napadené usnesení je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Krajský soud
dostatečně neposoudil otázku, zda stěžovatelka měla reálnou možnost domáhat se ochrany jinými
právními prostředky. Nepřezkoumatelnost spatřuje konkrétně v tom, že se krajský soud
nezabýval posouzením, zda žaloba proti konečnému rozhodnutí žalovaného ve správním řízení
může poskytnout ochranu i proti nezákonnému zásahu žalovaného v dané věci.
[9] Takové posouzení musí soud provést vždy. Odborná literatura uvádí, že je vždy nutno
posoudit, zda žaloba proti konečnému rozhodnutí správního orgánu poskytne i kýženou ochranu
proti negativním důsledkům dílčích procesních kroků a pokud nikoliv, je zásahová žaloba
přípustná. Stěžovatelka zdůrazňuje, že některá procesní pochybení, ačkoliv jsou nezákonná,
nedosahují takové intenzity, aby měla za následek zrušení rozhodnutí pro nezákonnost.
[10] Je tedy možné, že soud v rámci soudního přezkumu meritorního rozhodnutí posoudí
určitý postup správního orgánu jako nezákonný, avšak zároveň takový postup nebude dosahovat
intenzity, aby vedl ke zrušení daného rozhodnutí. Vztaženo na nyní posuzovanou věc, nelze
postavit najisto, že v případě konstatování procesního pochybení na straně žalovaného
ve správním řízení dojde automaticky ke zrušení konečného meritorního rozhodnutí.
Prostředkem obrany je tedy zásahová žaloba podle §82 s. ř. s.
[11] Krajský soud kvalifikovanou úvahu, zda namítané pochybení mohlo či nemohlo mít vliv
na zákonnost konečného rozhodnutí, neprovedl. Tím porušil stěžovatelčino právo na spravedlivý
proces. Smyslem zásahových žalob je ochrana již před těmi nezákonnými postupy
správních orgánů, které potenciálně nemusí dosahovat intenzity vedoucí ke zrušení meritorního
rozhodnutí.
[12] Uplatněním zásahové žaloby nedojde k paralyzaci správního řízení či postupu správního
orgánu, neboť správní orgán nemá zákonnou povinnost z tohoto důvodu probíhající řízení
přerušit.
[13] Primát žaloby proti konečnému rozhodnutí ve správním řízení nemůže být absolutní.
Stěžovatelka odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2016,
č. j. 5 Afs 7/2011 - 799, v rámci kterého tvrzený nezákonný zásah shodného žalovaného proběhl
v rámci, resp. na začátku správního řízení, tj. shodného řízení ukončeného správním
rozhodnutím. Nejvyšší správní soud výslovně uvedl, že zásahová žaloba je adekvátním
prostředkem soudní kontroly a rozhodnutí krajského soudu zrušil. Obdobně postupoval Nejvyšší
správní soud i v rozhodnutí ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 - 110 či ze dne 22. 5. 2008,
č. j. 2 Aps 3/2007 - 91.
[14] Z uvedeného je zřejmé, že Nejvyšší správní soud v obdobných případech rozhoduje
ve prospěch přípustnosti zásahové žaloby v probíhajícím řízení, zejména pokud jsou práva
účastníka postupem správního orgánu citelně zasažena.
[15] Tak tomu je i v této věci. Probíhající správní řízení patří typově k obtížným a rozsáhlým.
Právě obsah sporného spisu určuje, jaké skutečnosti členové rozkladové komise budou brát
v potaz při rozhodování o návrhu rozkladové komise na vydání druhostupňového rozhodnutí
ve správním řízení. Pokud by některé důležité okolnosti byly v prezentaci vynechány, může mít
jejich absence zásadní vliv na závěry rozkladové komise a v konečném důsledku i na výsledné
rozhodnutí. Požadovaná prezentace byla nepochybně podkladem pro konečné rozhodnutí
ve správním řízení a její založení do separátní nezpřístupněné části spisu je citelným zásahem
do práv, konkrétně do práva nahlížet do spisu dle §38 správního řádu a práva na obhajobu
a spravedlivý proces.
[16] Rozhodnutí ve věci sp. zn. 2 Aps 3/2004, ze kterého krajský soud zejména vycházel, bylo
vydáno za účinnosti starého znění soudního řádu správního, tedy před novelou účinnou
od 1. 1. 2012, která se významně dotkla i §85 s. ř. s. Je proto otázkou, nakolik v tomto
rozhodnutí uvedené závěry platí, když §85 s. ř. s. in fine nevyžaduje, aby se žalobce domáhal
ochrany jinými právními prostředky.
[17] Zásahová žaloba má být efektivním prostředkem ochrany proti nezákonnému postupu
správního orgánu. Pokud by k nápravě během správního řízení nedošlo, nedojde v případě
nezrušení konečného rozhodnutí ani k poskytnutí efektivní ochrany.
[18] Takový závěr je v přímém rozporu s účelem soudní kontroly a s účelem zásahových
žalob, kterým je poskytnutí účinné ochrany. Praxe žalovaného spočívající v zakládání některých
podkladů pro jednání rozkladové komise do účastníku nezpřístupněné části spisu je zásahem,
který zasahuje přímo do práv stěžovatelky a který nemá povahu rozhodnutí. Poskytnutí ochrany
po skončení správního řízení již nemá žádný smysl. Naopak připuštěním zásahové žaloby v dané
situaci a její případné úspěšnosti by byly veškeré podklady týkající se správního řízení
zpřístupněny. Jedině tímto způsobem by došlo k poskytnutí skutečně účinné ochrany a byl by tím
naplněn i účel a smysl zásahové žaloby.
[19] Navrhuje napadené usnesení zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení.
[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že stěžovatelka vychází z nesprávného
východiska. Předpokladem pro to, aby správní soud mohl dospět k závěru, že určité pochybení
při vykročení ze zákonného rámce, nemá vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci, je právě
vyhodnocení tohoto pochybení. Bez toho, že by správní soud nejprve vyhodnotil otázku, zda
se jedná o nezákonnost, nemůže posuzovat intenzitu takového pochybení. Smyslem a účelem
zásahové žaloby není zrušení rozhodnutí správního orgánu. Přezkum procesního postupu
žalovaného proběhne v rámci řízení podle §65 s. ř. s. Stěžovatelce se právě v tomto řízení
dostane kýženého vyhodnocení namítaného postupu.
[21] Žaloba podle §65 s. ř. s. může vést i k účinnému odstranění případných negativních
důsledků nezákonného zásahu. Pokud by totiž skutečně bylo shledáno pochybení ze strany
žalovaného a soud vyhodnotil, že v jeho důsledku došlo k zásahu do práva stěžovatelky
na spravedlivý proces, pak by se to nutně odrazilo i ve zrušení meritorního rozhodnutí
žalovaného. I u méně závažných pochybení, která nemají za následek nezákonnost rozhodnutí,
se žalobce domůže přezkumu zákonnosti postupu správního orgánu, stejně jak by tomu bylo
v případě žaloby zásahové. Při závažnějším pochybení se domůže nejen přezkumu zákonnosti
postupu správního orgánu, ale též odstranění jeho následků. Stěžovatelka může žalobou dle
§65 s. ř. s. dosáhnout zcela stejného cíle, který sleduje žalobou zásahovou.
[22] Úvaha ohledně intenzity tvrzeného zásahu není pro vyhodnocení podmínek přípustnosti
zásahové žaloby nutná, navíc by fakticky znamenala materiální přezkum rozhodnutí správního
orgánu ex ante. Stěžovatelkou citovaný rozsudek ve věci sp. zn. 5 Afs 7/2011 se týká přezkumu
místních šetření v obchodních prostorech provedených žalovaným a přímo navazuje
na požadavky Evropského soudu pro lidská práva na ochranu práva na soukromí. Jedná se tedy
o velmi specifickou situaci, která není nutně přímo spojena s procesními právy účastníka řízení
a jeho právem na obhajobu. Sám Nejvyšší správní soud možnost podání zásahové žaloby
v těchto případech připodobňuje k zásahovým žalobám podávaným proti daňovým kontrolám.
Daňové kontroly se týkají zbývající stěžovatelkou uváděná rozhodnutí.
[23] Při posuzování přípustnosti zásahových žalob Nejvyšší správní soud sleduje,
aby nevznikaly mezery v ochraně veřejných subjektivních práv. To je případ právě daňové
kontroly, která nemusí skončit vydáním rozhodnutí a nestane se nikdy podkladem, který bude
možno přezkoumat v režimu žalob dle §65 s. ř. s.
[24] Situace při místním šetření v obchodních prostorech soutěžitele je v tomto ohledu
analogická. Místní šetření nemusí být prováděno v rámci konkrétního správního řízení. Ani zde
tedy nejde o proces, který by nutně vedl k vydání správního rozhodnutí. Z dosavadní judikatury
plyne, že zásahová žaloba je přípustná tam, kde na straně dotčeného subjektu dochází
k významným omezením ústavně zaručených práv a zároveň zde existuje reálná mezera
neumožňující využít žádné jiné prostředky ochrany.
[25] V projednávané věci považuje stěžovatelka prezentaci za klíčový podklad rozhodnutí
správního orgánu ve správním řízení. Skutečnost, že nebyla materiálně zachycena a vložena
do správního spisu, označila za porušení práva účastníka řízení nahlížet do správního spisu, práva
na obhajobu a práva na spravedlivý proces. Postup, ve kterém spatřuje nezákonný zásah,
je postupem, který se uskutečnil v rámci konkrétního správního řízení. Projednávání rozkladu
rozkladovou komisi nemůže nastat mimo rozhodovací procesy veřejné správy a tyto procesy
nutně směřují a vrcholí vydáním správního rozhodnutí, které bude následně přezkoumáno
soudem. Není zde dána žádná mezera v tom smyslu, že by jednání rozkladové komise při
seznámení účastníka řízení s podklady rozhodnutí mohlo představovat procesy, které mají
kontrolní charakter a nevedou k vydání meritorního rozhodnutí.
[26] Námitka, že krajský soud vycházel z judikatury vztahující se k §85 s. ř. s. před novelou
tohoto zákona účinnou od 1. 1. 2012, je irelevantní. Na dosavadních závěrech soud setrval
i po této novele, což potvrzuje i rozsudek ve věci ze dne 3. 1. 2017, č. j. 2 As 260/2016 - 44.
Soud přiléhavě shrnuje, že přípustnost zásahové žaloby je dána tím, že v určitých výjimečných
situacích je dána nejen vysoká intenzita zásahu do práv účastníka řízení, ale zejména nejistota,
že řízení nebude ukončeno žalobou napadnutelný rozhodnutím. Tato nejistota je důvodem pro
umožnění zásahové žaloby, neboť by jinak mohla nastat situace, že by účastník řízení zůstal zcela
bez ochrany.
[27] Stěžovatelka se efektivní účinné ochrany domůže prostřednictvím žaloby dle §65 s. ř. s.
Jednání rozkladové komise je nezbytným předpokladem vydání rozhodnutí o rozkladu
a seznámení účastníka řízení se všemi podklady rozhodnutí je nezbytným předpokladem
zákonnosti konečného rozhodnutí ve věci.
[28] Účinná ochrana procesních práv v rámci správního řízení je zajištěna právě žalobou proti
rozhodnutí a takto je nastaven celý systém soudní ochrany veřejných subjektivních práv. Výjimku
představují pouze postupy, které nemusí vést k rozhodnutí ve věci samé a nelze se proti nim
bránit jinými prostředky.
[29] V závěru svého vyjádření se žalovaný vyjadřuje k otázce, která není předmětem tohoto
řízení, tj. k otázce zákonnosti napadeného postupu (nezahrnutí prezentace do zpřístupněné části
spisu).
[30] Navrhuje, aby soud kasační stížnost jako nedůvodnou v plném rozsahu zamítl.
[31] V replice stěžovatelka zdůrazňuje, že krajský soud nemusel zkoumat konkrétní skutkové
okolnosti daného případu, nýbrž provést obecnou úvahu, zda v případě, že by k tvrzenému
zásahu došlo, může namítaný zásah představovat vadu ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.,
resp. vadu, která může být důvodem pro pozdější zrušení meritorního rozhodnutí. V další části
repliky pouze obsáhle opakuje argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti a vysvětluje, z jakého
důvodu je přesvědčena, že zpřístupnění prezentace je významné pro právo na obhajobu a garanci
práva na spravedlivý proces.
[32] Na repliku reagoval žalovaný duplikou, ve které setrval na své argumentaci uplatněné
ve vyjádření ke kasační stížnosti.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[33] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, stěžovatelka je zastoupena advokátem (§102 s. ř. s.)
a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná. Poté přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů; ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[34] Soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost
rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřené o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé,
proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[35] Veškerá výše uvedená kritéria napadené usnesení splňuje. Jde o podrobné a srozumitelně
odůvodněné rozhodnutí, opřené o dlouhodobou a konstantní judikaturu Nejvyššího správního
soudu. Krajský soud vycházel při posouzení věci ze zcela nesporné skutečnosti, že stěžovatelka
napadá procesní postup, který žalovaný uplatnil před vydáním meritorního rozhodnutí v řízení
o rozkladu, kde je jedinou účastnicí a které může být podrobeno soudní kontrole prostřednictvím
žaloby dle §65 s. ř. s. Úvaha o nezákonnosti zvoleného postupu, v jejíž absenci stěžovatelka
spatřuje nepřezkoumatelnost, proto nemá a nemůže mít místo v odůvodnění napadeného
usnesení. Takovou úvahu bude povinen krajský soud, a to s ohledem na subsidiaritu zásahové
žaloby, učinit až při případném přezkumu meritorního rozhodnutí. Teprve v tomto řízení bude
namítané procesní pochybení žalovaného přezkoumáno a vyhodnoceno.
[36] Smyslem soudní ochrany a podstatou práva na spravedlivý proces je možnost domáhat
se svých práv u nestranného soudu, nikoli zrušení napadeného rozhodnutí. Jinými slovy právo
na spravedlivý proces v projednávané věci znamená mj. možnost podrobit napadený procesní
postup žalovaného přezkumu nestranným soudem. Právo na obhajobu (zejména právo být
vyslechnut) je pak úzce spojeno s přístupem k dokumentům a informacím, které tvoří základ
správního rozhodnutí. Tato práva nebyla postupem soudu žádným způsobem negována ani
oslabena, neboť jejich případné porušení bude podrobeno soudnímu přezkumu v žalobě dle §65
s. ř. s.
[37] Tvrzení, že přezkum procesního postupu žalovaného až v žalobě proti meritornímu
rozhodnutí nemá žádný smysl, není správné. Byl-li totiž postup žalovaného skutečně nezákonný
a měl za následek porušení práva stěžovatelky na obhajobu, resp. práva vyjádřit se ke všem
podkladům rozhodnutí, bude rozhodnutí žalovaného právě pro tuto nezákonnost zrušeno a věc
se vrátí zpět do řízení o rozkladu. Napadený procesní postup žalovaného není ani svou povahou
postupem, u kterého by se pozdější ochrana minula účinkem (jako je např. nezákonný vstup do
obchodních prostor, zabavení veškeré počítačové techniky a s tím související paralyzace podniku
apod.)
[38] Pomocí zásahové žaloby zpravidla nelze docílit „předstižného“ posouzení takových
jednotlivých procesních úkonů správního orgánu, jejichž zákonnost má mít význam při
posuzování konečného rozhodnutí. Porušení práva vyjádřit se ke všem podkladům rozhodnutí je
typicky vadou, která má vliv na zákonnost konečného rozhodnutí.
[39] Soudní ochrana je subsidiární jednak tam, kde veřejná správa disponuje účinnými
prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním (nečinností) veřejné správy bylo
zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. Nastupuje v případech, kde tyto prostředky
ve veřejné správě k dispozici nejsou, nebo sice jsou, ale nedošlo jejich použitím ke zjednání
nápravy, případně i tam, kde takové prostředky nejsou dostatečně efektivní a soudní ochranu
odsouvají v čase tak, že ji vlastně činí toliko formální. Krom tohoto judikatura Nejvyššího
správního soudu subsidiaritu zásahové žaloby chápe i jako vyjádření přednostního postavení
ostatních žalobních typů zakotvených v soudním řádu správním. Zásahová žaloba není
„náhražkou“ žaloby proti rozhodnutí libovolně použitelnou, nýbrž jejím doplňkem, jakousi
„záchrannou sítí“ pro situace, v nichž si nelze vystačit s žalobou proti rozhodnutí,
protože akt veřejné správy, který je napadán, není možno jako rozhodnutí identifikovat
pro absenci některého z jeho atributů (srov. body [19] až [21] usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98, č. 2206/2011 Sb. NSS či rozsudek ve věci
sp. zn. 2 As 260/2016).
[40] Subsidiarita vůči ostatním žalobním typům znamená, že zásahová žaloba je přípustná
teprve tehdy, pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle
§65 a násl. s. ř. s., žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.) a ani
podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§101a a násl. s. ř. s.). Je nepochybné,
že ústřední roli v systému žalob podle soudního řádu správního hraje žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s.; nečinnostní žaloba a zásahová žaloba hrají roli
pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl. s. ř. s. nedosáhne
[srov. také usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, sp. zn. 6 Afs 270/2015, bod [52],
ve kterém rozšířený senát odkázala na své usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 - 98,
č. 2206/2011 Sb. NSS].
[41] Při ochraně před nezákonným zásahem nedochází ke kasaci napadeného rozhodnutí,
výrokový potenciál soudu je zde uzpůsoben odlišným formám zásahů (pokynů či donucení),
jejich trvání či důsledkům. Argumentace přirovnávající efektivitu soudní ochrany ke zrušení
rozhodnutí je proto zcela nepřípadná. Soud zde zakazuje, přikazuje, ve zvláštních případech
se omezí jen na deklaraci nezákonnosti zásahu. Taková byla ostatně představa historického
zákonodárce, který výslovně klasifikoval zásahovou žalobu jako subsidiární prostředek v nově
vytvářeném systému správního soudnictví (blíže srov. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu
soudního řádu správního, tisk 1080, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, III. volební období
1998 - 2002, k §81 - 86, str. 66 - 67, digitální repozitář, www.psp.cz).
[42] Námitka, dle které se krajským soudem uváděná judikatura týkala znění §85 s. ř. s. před
novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., je tak zcela nepřípadná. Význam novely navíc
spočívá v možnosti žalobců dovolávat se určení nezákonnosti zásahu, tj. zpětného konstatování,
že ta která činnost správního orgánu byla nezákonná. Podle důvodové zprávy má nová právní
úprava řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu zajistit vyšší standard ochrany tím, že umožní
fyzickým a právnickým osobám domáhat se deklarování nezákonného zásahu, pokynu nebo
donucení správního orgánu tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí jeho
opakování. Vedle odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím
nebo nesprávným úředním postupem má nová právní úprava zásahové žaloby především
významný satisfakční efekt pro poškozené účastníky. V důvodové zprávě je výslovně uvedeno:
„[R]ozhodnutí správního soudu o nezákonnosti takového zásahu nepochybně přispěje ke zrychlení rozhodování
příslušných úřadů o odškodnění a v konečném důsledku i ke zrychlení řízení o nároku na náhradu škody
u civilních soudů, u kterých se poškozený může domáhat náhrady škody, neuspokojí-li příslušný úřad plně
nárok poškozeného.“ (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 303/2011 Sb., sněmovní tisk č. 319/0,
6. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz)
[43] Soud souhlasí s žalovaným, že zásahové žaloby mají místo zejména tam, kde správní
orgán uplatňuje svoji pravomoc mimo konkrétní řízení, v rámci nějakého postupu, který nemá
odraz v konkrétním rozhodnutí. Jakýkoliv postup správního orgánu je totiž uplatněním
pravomoci, k němuž je třeba zákonného podkladu a který je možno provádět jen a pouze
v zákonem stanovených mezích a zákonem stanovenými způsoby (viz čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2
odst. 3 Ústavy). Soudní ochrana před takovým postupem slouží k tomu, aby uplatnění pravomoci
správního orgánu udržela v zákonných mezích a zabránila mu, případně zpětně deklarovala jeho
protizákonnost, v případech, kdy by bylo ze zákonných mezí vykročeno.
[44] Tak tomu může být např. u těch postupů, u kterých není jisté, zda budou ukončeny
vydáním rozhodnutí (srov. usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 2 Afs 144/2004), případně u těch
postupů, kde zákon ani vydání konkrétního rozhodnutí nepředpokládá (srov. např. rozsudky NSS
ze dne 10. 6. 2015, č. j. 2 Afs 234/2014 - 43 a ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 Afs 28/2014 - 52).
Odkaz stěžovatelky na judikaturu týkající se daňové kontroly je proto v kontextu projednávané
věci nepřípadný. Dále tomu může být v situacích, kdy není jisté, zda určitý postup správního
orgánu bude podroben soudní kontrole (srov. rozhodnutí NSS ve věci sp. zn. 5 Afs 7/2011),
nebo kdy výsledné rozhodnutí je ze soudního přezkumu vyloučeno (srov. rozsudek ve věci
sp. zn. 2 Aps 3/2007).
[45] Rozhodující pro posouzení požadované ochrany jsou kromě popisu vytýkaného jednání
a jeho intenzity i důvody, pro které jsou tvrzené zásahy považovány za nezákonné a k jakému
časovému okamžiku lze tuto tvrzenou nezákonnost ukotvit. Domáhat se určení,
že znepřístupnění určité písemnosti bylo nezákonným zásahem, si lze představit nejen v situaci,
kdy žádné správní řízení neběží, ale i v takových případech, kdy se účastník řízení až z rozhodnutí
odvolacího orgánu dozví, že určitá (jemu zatajená písemnost) byla považována ve věci za stěžejní
důkaz.
[46] V projednávané věci však jde o procesní postup žalovaného, který vede či vedl k vydání
rozhodnutí ve věci a jeho přezkum má místo v rámci přezkumu zákonnosti konečného
rozhodnutí.
IV. Závěr a náklady řízení
[47] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou
kasační stížnost zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle
kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[48] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla,
proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému žádné náklady řízení nad rámec úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. listopadu 2017
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu