ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.244.2015:47
sp. zn. 9 As 244/2015 - 47
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary
Pořízkové a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobkyně:
PhDr. M. J., zast. JUDr. Tomášem Hlaváčkem, advokátem se sídlem Kořenského 1107/15,
Praha 5, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha
5, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti
usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2015, č. j. 46 A 76/2014 – 40,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 25. 9. 2015, č. j. 46 A 76/2014 – 40,
se zru š u je a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného usnesení Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byla odmítnuta
podle §46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nepřípustná její žaloba proti nezákonnému zásahu
žalovaného. Ten podle stěžovatelky spočíval v tom, že žalovaný nerozhodl o jí podaném odvolání
proti usnesení Obecního úřadu Jesenice (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 30. 6. 2014,
č. j. OúJ/07927/2014/T/TH, o podjatosti úřední osoby, kterou vyloučil z úkonů vedoucí
Odboru životního prostředí a výstavby a všechny úřední osoby (dále jen „rozhodnutí
o podjatosti“). Alternativně se domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného, pokud
by uvedenou situaci soud posoudil jako nečinnost ve smyslu s. ř. s.
[2] Krajský soud vyzval žalovaného k předložení správního spisu. Ten však sdělil, že správní
orgán I. stupně mu ani odvolání ani spis, i přes opakované výzvy nepředložil, a proto nemůže
ve věci rozhodnout. Soud dospěl na základě tohoto zjištění k závěru, že je nečinný správní orgán
I. stupně, neboť jeho povinností bylo předložit spis se svým stanoviskem žalovanému ve lhůtě
30 dnů ode dne doručení odvolání. Nečinnost spočívající v nepostoupení spisu je nečinností
ve vztahu k určitému faktickému úkonu správního orgánu, který může být nezákonným zásahem
ve smyslu ustanovení §82 s. ř. s. Protože se stěžovatelka mohla domáhat ochrany
před nezákonným zásahem žalobou proti správnímu orgánu I. stupně, nebyla splněna podmínka
pro podání žaloby proti žalovanému stanovená §85 s. ř. s., neboť se nápravy v dané věci mohla
domáhat jinými právními prostředky. Důvodná by nebyla ani žaloba na ochranu proti nečinnosti
žalovaného, které se stěžovatelka eventuálně domáhala. Žalovaný je v daném řízení povinen
vydat rozhodnutí procesní a nikoliv rozhodnutí ve věci samé, jak vyžaduje §79 odst. 1 s. ř. s.
Žaloba by nebyla důvodná ani proto, že lhůta pro vydání rozhodnutí v odvolacím řízení běží
odvolacímu orgánu ode dne předání spisu správním orgánem I. stupně. Žalovanému
tedy nezačala dosud běžet lhůta k vydání rozhodnutí v odvolacím řízení, a proto nelze
konstatovat, že je v posuzovaném odvolacím řízení nečinný. I žalobu na ochranu proti nečinnosti
žalovaného by bylo proto nutné jako nedůvodnou zamítnout.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Stěžovatelka uvedla, že argumentaci krajského soudu rozumí, a striktně vzato
v ní nenachází právní rozpor, který by mohla napadenému usnesení vytknout. Považuje
ji nicméně za značně zjednodušenou a formální.
[4] Projednávaná věc dokládá mezeru v procesní úpravě odvolacího řízení, kterou
by zejména nadřízené správní orgány měly překlenovat ve své řídící a dozorové pravomoci.
I za situace, kdy u odvolacího orgánu ještě není formálně vedeno řízení, ale ten ví, že k němu
dojde, by měl postupovat tak, aby účastníci řízení nebyli při uplatňování svých procesních práv
nepřiměřeně zatěžováni, jakož ani kráceni na svém právu na spravedlivý proces. Nejvyšší správní
soud by se k věci měl vyjádřit nejen z pohledu formální zákonnosti, ale i z pohledu obecnějších
principů správního řízení a ochrany jeho účastníků.
[5] Stěžovatelka podala již dne 2. 4. 2012 žádost o vydání územního souhlasu k oplocení části
pozemku, o které nebylo vzhledem k procesním komplikacím na straně správních orgánů
do dnešního dne rozhodnuto. Proti tomu se bránila i žalobou na ochranu proti nečinnosti.
V návaznosti na to se vedoucí stavebního úřadu správního orgánu I. stupně prohlásila vůči
stěžovatelce za podjatou, o čemž rozhodl 30. 6. 2014 tajemník správního orgánu I. stupně
rozhodnutím o podjatosti. Zároveň se opřel o námitku podjatosti, která měla být vznesena
stěžovatelkou v rámci odvolání proti usnesení o zastavení řízení ze dne 1. 1. 2014. V rozhodnutí
vyloučil z úkonů v dané věci vedoucí stavebního úřadu, včetně osob jí podřízených, tj. celý
stavební úřad. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka odvolání, o kterém nebylo doposud
rozhodnuto.
[6] Stěžovatelka neměla při podání žaloby důvod předpokládat, že správní orgán I. stupně
poruší zákon tak hrubým způsobem, že ani po téměř půl roce její odvolání nevyřídí v souladu
s §87 nebo §88 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále také
jen „spr. ř.“). Pokud nerozhodne správní orgán prvního stupně autoremedurou a takové
rozhodnutí účastníkům neoznámí, nedává správní řád účastníkům řízení žádný standardní
procesní prostředek, na základě kterého by mohli sledovat průběh řízení v době mezi podáním
odvolání podle §86 odst. 1 spr. ř. a počátkem běhu lhůt odvolacího řízení podle §90 odst. 6
spr. ř. O postoupení spisu odvolacímu orgánu nemusí prvostupňový orgán účastníky vyrozumět
a nelze ani použít zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění
pozdějších předpisů. Jediným nástrojem je nahlédnutí do spisu, které je však komplikováno tím,
že účastník řízení neví, u kterého orgánu se spis nachází. V dané věci je právo nahlížet do spisu
navíc komplikováno složitou dopravní dostupností správních orgánů pro stěžovatelku a jeho
uplatnění po ní proto nelze spravedlivě požadovat. Povinnost účastníka uvedené zjišťovat by byla
v rozporu s principy dobré správy a dalších základních zásad uvedených v §2 až 8 spr. ř.
Při podání žaloby navíc stěžovatelka vycházela z informace Ministerstva pro místní rozvoj,
na které se obrátila s opatřením proti nečinnosti ještě v souvislosti s jiným rozhodnutím,
ze které jí však vyplynulo, že je správní spis u žalovaného.
[7] Ačkoliv nedošlo k porušení konkrétního procesního ustanovení, žalovaný (jako nadřízený
správní orgán) neplnil své zákonné funkce, vyplývající ze základních principů správního řízení,
a správní soud na to měl v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem reagovat jinak,
než jejím formálním odmítnutím. K nezákonnému zásahu ze strany žalovaného tedy došlo.
Nadřízený orgán má k dispozici i jiné nástroje, jak přimět orgány podřízené k plnění jejich
zákonných povinností. Odvolání stěžovatelky, o kterém věděl, si měl obstarat jinak,
než opakovanou (a nevyslyšenou) urgencí. V případě, že by se jednalo o odvolání proti
rozhodnutí meritornímu, má účastník možnost podat podnět na ochranu před nečinností
odvolacího orgánu. Stěžovatelce je známo, že alespoň v jednom případě pokud nadřízený
ústřední orgán státní správy po obdržení takového podnětu zjistil, že odvolací orgán věc
nevyřizuje proto, že mu orgán prvního stupně opravný prostředek se spisem nepostoupil, uložil
odvolacímu orgánu, aby si spis obstaral. Jedná-li se však o prodlení při rozhodování o procesních
otázkách, jak je tomu v tomto případě, procesní předpisy účastníkovi žádnou formalizovanou
ochranu proti nečinnosti neposkytují.
[8] Stěžovatelka na okraj podotýká, že se stala zdaleka ne poprvé „obětí“ nedomyšlené
koncepce odvolacího řízení podle nového správního řádu, který stanovuje nadřízenému orgánu
pro běh zákonné lhůty k vyřízení odvolání (z pohledu účastníka) naprosto neurčitý počátek.
Toto tvrzení je připravena pro případ potřeby doložit. To následně učinila podáním ze dne
11. 1. 2016, které již žalovanému nebylo zasíláno, neboť postup jiných orgánů v jiných řízeních
nebyl pro posouzení této věci jakkoliv relevantní.
[9] Jedná se o významný odklon od koncepce správního řízení podle zákona č. 71/1967 Sb.,
správního řádu, kdy soudy konstantně judikovaly, že zákonná lhůta pro vyřízení odvolání běží
nadřízenému orgánu od jeho podání u orgánu prvního stupně, s prodloužením o 30 dnů
předepsaných k přesunu spisu podle §57 (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
25. 10. 2007, č. j. 9 Ans 7/2007 – 76, ve kterém stěžovatelka jako žalobkyně vystupovala).
Z citovaného rozsudku to sice není zřejmé, nicméně soudem v odůvodnění zmíněný „subjektivní
názor“ odvolacího orgánu, že se do prodlení nedostal, se opíral právě o skutečnost, že mu byl
správní spis s opravným prostředkem postoupen z prvního stupně opožděně. Myšlenkou
tehdejších závěrů o počátku běhu lhůty pro vyřízení odvolání okamžikem jeho podání u orgánu
prvního stupně bylo, že je součástí plnění kontrolních a metodických funkcí nadřízených orgánů,
aby zjednaly ve svém správním obvodu pořádek co do dodržování předepsaných procesních
postupů. Nedodržení lhůty pro předložení spisu orgánem prvního stupně nelze klást k tíži
účastníka, který je ve vrchnostenském rozhodování ve slabší pozici. Tento princip platí nadále,
jakkoli je současná právní úprava odlišná.
[10] To, že nedošlo k postoupení odvolání a správního spisu, zjistila stěžovatelka
až z napadeného usnesení, stejně tak to, že žalovaný jejich postoupení urgoval. Krajský soud měl
stěžovatelku alespoň upozornit na zásadní odlišnost svých zjištění od předpokladů, z nichž
při podání žaloby vycházela. Návazně na to jí dát možnost, aby se rozhodla, zda žalobu vezme
zpět a bude žalovat prodlení správního orgánu I. stupně, či zda se bude úpravou žalobního petitu
ucházet o soudní ochranu před neakceptovatelným stavem mnohaměsíční mlčenlivosti
žalovaného, což je jiná nezákonnost, než kterou při podání žaloby odůvodněně předpokládala.
Napadené usnesení je tak překvapivé a nepředvídatelné.
[11] Nejvyšší správní soud by měl zvážit, zda porušení procesní ochrany účastníků správního
řízení založené poslední větou ustanovení §90 odst. 6 spr. ř. nepředstavuje takové systémové
ohrožení ústavně garantovaného práva na spravedlivý proces, že by jeho soulad s ústavním
pořádkem měl být posouzen Ústavním soudem. Nejvyšší správní soud svou judikaturou
k předchozímu správnímu řádu založil obecnou představu, jak jsou v řízení o opravných
prostředcích účastníci chráněni před nečinností odvolacích orgánů. Tato koncepce se novou
zákonnou úpravou zcela rozpadla, což stěžovatelka vnímá jako ohrožení obecného požadavku
právní jistoty.
[12] Závěrem stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil a vrátil
věc krajskému soudu k dalšímu řízení.
[13] Žalovaný nevyužil svého práva se ke kasační stížnosti vyjádřit.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[14] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je řádně zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadené
usnesení krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
[15] V prvé řadě se soud zabýval tím, zda byl správný postup krajského soudu, který ačkoliv
zjistil, že je skutkový stav odlišný od toho, který předpokládala při podání žaloby stěžovatelka,
nijak jí o tom nevyrozuměl a vydal rozhodnutí, kterým žalobu odmítl. Je základním právem
účastníků řízení vyjádřit se před rozhodnutím ve věci k zásadním skutkovým okolnostem,
na nichž rozhodnutí soudu závisí. Stejně tak je právem účastníků řízení předkládat (navrhovat)
soudu důkazní prostředky svědčící jejich skutkovým i právním tvrzením obsaženým v žalobě
(viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 8. 2010, č. j. 7 Afs 63/2010 – 65).
Pokud tedy krajský soud zjistil, že žalovaný nevydal rozhodnutí z toho důvodu, že mu nebyl
předložen spis správního orgánu I. stupně, a na základě toho chtěl odmítnout žalobu, měl dát
stěžovatelce příležitost se k této okolnosti vyjádřit. Jak je však uvedeno dále, vzhledem k tomu,
že je v dané věci nerozhodné, zda se spis nacházel u správního orgánu I. stupně nebo
u žalovaného, není tato otázka pro posouzení věci podstatná. Proto se Nejvyšší správní soud
vyslovuje dále k tomu, zda krajský soud postupoval správně, když žalobu odmítl.
[16] Závěr krajského soudu, že nebyla naplněna podmínka dle §85 s. ř. s. (Žaloba je nepřípustná,
lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce
pouze určení, že zásah byl nezákonný.) neboť stěžovatelka se mohla domáhat ochrany
prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem proti správnímu orgánu I. stupně,
je chybný ze dvou důvodů. Jednak proto, že v dané situaci byla správně žaloba podána proti
žalovanému, ale i proto, že i pokud by proti němu byla podána chybně, mělo to vést k zamítnutí
žaloby a nikoliv k jejímu odmítnutí.
[17] Nejvyšší správní soud se otázkou toho, který orgán má být žalován v případě, kdy správní
orgán prvního stupně nepostoupí odvolání spolu se spisem odvolacímu orgánu, zabýval
již ve svém rozsudku ze dne 4. 11. 2015, č. j. 2 As 198/2015 – 20. Ačkoliv se jednalo o posouzení
žaloby na ochranu proti nečinnosti, jedná se o výklad týchž relevantních ustanovení správního
řádu. S nosnými myšlenkami v něm uvedenými se soud ztotožňuje i v této věci a v dalších
úvahách, týkajících se odpovědnosti odvolacího orgánu za průběh odvolacího řízení, z něj proto
vychází.
[18] Z §88 odst. 1 spr. ř. vyplývá, že prvostupňový správní orgán má do 30 dnů ode dne
doručení odvolání, pokud neshledá důvody pro autoremeduru (§87 spr. ř.), předat spis se svým
stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Jedná se však o úpravu pouhého procesního
postupu tak, aby byl technicky zajištěn průběh řízení po podání odvolání. Je tedy
na prvostupňovém správním orgánu a na odvolacím správním orgánu, aby v souladu se zásadami
stanovenými v §6 odst. 1 věta prvá správního řádu ([s]právní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů)
a v §8 odst. 2 správního řádu ([s]právní orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy) dodržely
lhůty stanovené pro rozhodnutí o odvolání.
[19] Pokud účastník řízení podá odvolání, očekává vydání rozhodnutí v určité zákonem
stanovené době (§90 odst. 6 ve spojení s §71 spr. ř.). Jelikož zákonodárce zakotvil možnost
provedení autoremedury prvostupňovým správním orgánem, účastník řízení se (nejpozději)
po uplynutí lhůty stanovené pro provedení autoremedury či pro předání spisu a stanoviska
k odvolání (§88 odst. 1 spr. ř.) a po uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí (§90 odst. 6 ve spojení
s §71 spr. ř.) může domáhat ochrany proti nečinnosti odvolacího orgánu opatřením proti
nečinnosti (§80 spr. ř.). V odvolacím řízení je to tedy odvolací správní orgán,
kdo je procesně odpovědný za bezprůtahový průběh odvolacího řízení. Závěry uvedené
k předchozímu správnímu řádu v rozsudku ve věci sp. zn. 9 Ans 7/2007, na který se stěžovatelka
odvolávala, tak byly (byť na základě odlišné právní konstrukce) přejaty. S ohledem na to, že §90
odst. 6 spr. ř. lze vyložit ústavně konformním způsobem, není žádný důvod obracet se na Ústavní
soud.
[20] Jakmile se odvolací správní orgán dozví o tom, že mu v zákonné lhůtě nebylo předloženo
odvolání spolu se spisem, musí učinit opatření proti nečinnosti. Stěžovatelka se chybně domnívá,
že opatření proti nečinnosti lze aplikovat jen u rozhodnutí ve věci (jak by vyplývalo z textu §80
odst. 1 spr. ř.), neboť na toto ustanovení odkazuje §6 odst. 1 spr. ř. i pro případ nečinnosti
při vyřizování jakýchkoliv úkonů správního orgánu.
[21] Stěžovatelka postupovala správně, pokud podala žalobu proti žalovanému, ačkoliv
nevěděla o tom, že fakticky dochází k průtahům u správního orgánu I. stupně.
[22] Pokud jde o vyčerpání jiných právních prostředků podle §85 s. ř. s., pak uvedené
ustanovení směřuje k subsidiaritě zásahové žaloby a to buď vůči právním prostředkům
dostupným u správních orgánů (viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 31. 8. 2005, č. j. 2 Afs 144/2004 – 110, publ. pod č. 735/2006 Sb. NSS), nebo vůči
jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví (viz např. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 – 42, publ. pod č. 720/2005 Sb. NSS,
pokud jde o žalobu proti rozhodnutí, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 7. 2011, č. j. 1 Aps 1/2011 – 101, pokud jde o vztah k žalobě na ochranu proti nečinnosti).
Rozhodně však nelze tuto podmínku vnímat tak, že je naplněna tehdy, když je nesprávně označen
žalovaný správní orgán. Tato skutečnost musí vést případně k zamítnutí žaloby, nikoliv k jejímu
odmítnutí, s ohledem na nenaplnění podmínky dle §85 s. ř. s. I k zamítnutí žaloby by však bylo
možné přistoupit až poté, co by soud žalobce na svůj odlišný názor ohledně žalovaného
upozornil a dal mu příležitost upravit označení žalovaného (viz usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, č. j. Nad 224/2014 – 53, publ. pod č. 3196/2015
Sb. NSS).
[23] V posuzovaném případě stěžovatelka uvádí, že vyčerpala prostředek nápravy, který
jí nabízí správní řád, konkrétně, že požádala Ministerstvo pro místní rozvoj o přijetí opatření
proti nečinnosti žalovaného podle §80 spr. ř. K žalobě přiložila toto podání spolu s doručenkou
ze dne 22. 9. 2014. Ministerstvo dle jejího tvrzení na její podání nijak nereagovalo. Tyto
skutečnosti nebyly zpochybněny. Žádost o přijetí opatření proti nečinnosti k nadřízenému orgánu
je v daném případě právním prostředkem ochrany ve smyslu §85 s. ř. s.
[24] Pokud jde o subsidiaritu vůči jiným žalobním typům, pak v dané věci přichází v úvahu
pouze možnost žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle §79 a násl. s. ř. s.
Tou se může žalobce domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí
ve věci samé nebo osvědčení. Judikatura dovodila, že použitý pojem „rozhodnutí ve věci samé“
přímo navazuje na legislativní zkratku „rozhodnutí“ podle §65 odst. 1 s. ř. s. Musí se tedy jednat
o nečinnost při vydání rozhodnutí, jímž má být založeno, změněno, zrušeno nebo závazně
určeno právo nebo povinnost účastníka řízení (žalobce), a které je současně způsobilé zkrátit
účastníka řízení (žalobce) na právech (podrobně viz Potěšil, L., Šimíček, V. a kol. Soudní řád
správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, str. 754 – 758, a rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 2. 7. 2008, č. j. 1 Ans 5/2008 – 104).
[25] O takové rozhodnutí se však v posuzované věci nejedná, neboť judikatura jednoznačně
dovodila, že rozhodnutí o podjatosti úřední osoby není rozhodnutím žalovatelným podle §65
s. ř. s., neboť se jím pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem a je následně
přezkoumatelné při rozhodování o věci samé (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 15. 10. 2003, č. j. 3 Afs 20/2003 – 23, publ. pod č. 114/2004 Sb. NSS; a na něj navazující
judikaturu, např. rozsudky ze dne 28. 1. 2010, č. j. 4 As 1/2010 – 67, nebo ze dne 16. 2. 2011,
č. j. 3 Ads 49/2010 – 112).
[26] V úvahu by též přicházela obrana proti nečinnosti správního orgánu I. stupně s vydáním
územního souhlasu k oplocení. Ani tuto možnost však neposoudil soud jako prostředek,
který by byla stěžovatelka povinna vyčerpat. Pokud je usnesením rozhodnuto o podjatosti,
pak odvolání proti němu nemá s ohledem na §76 odst. 5 spr. ř. odkladný účinek, a nastávají
proto jeho účinky. Správní orgán I. stupně tak s ohledem na vyslovenou podjatost všech úředních
osob nemůže ve věci rozhodovat a nemá povinnost územní souhlas vydat. Žaloba domáhající
se ochrany před faktickou nečinností správního orgánu I. stupně spočívající v nevydání územního
souhlasu by proto musela být zamítnuta. Řízení by tak bylo zablokováno postupem nadřízeného
správního orgánu. Vůči němu však prvostupňový orgán nemůže učinit žádná opatření proti
nečinnosti, která má k dispozici pouze nadřízený orgán, a nelze tak po něm požadovat, aby nesl
důsledky jeho nečinnosti (viz body [18] až [20] ohledně opačné situace).
[27] Jak vyplývá z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, [k]aždý se může domáhat
stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Nerozhodováním o odvolání stěžovatelky může být do tohoto práva zasahováno, neboť
se v důsledku toho nemůže domoci rozhodnutí o vydání územního souhlasu. Rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu k tomu ve svém usnesení ze dne 16. 11. 2010,
č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, publ. pod č. 2206/2011 Sb. NSS, uvedl: „[15] Smyslem a účelem soudní
ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany,
a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat
nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam,
kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), … [16] Výše uvedené ústavněprávní důvody proto vedou
rozšířený senát k názoru, že věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech
vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry
jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, … jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry
konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy
za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole.
… [20] Oproti tomu zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím
proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními
úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony,
nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu §65
odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného
než rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“ Stěžovatelka jiné prostředky ochrany proti případné
nečinnosti žalovaného k dispozici nemá. Případnou nečinnost žalovaného nelze podřadit
pod „pouhý procesní úkon technicky zajišťující průběh řízení“, neboť v důsledku jeho nečinnosti
je průběh řízení naopak paralyzován.
[28] Proto je třeba dovodit, že proti nečinnosti odvolacího orgánu (do které patří i nečinnost
prvostupňového orgánu v rámci odvolacího řízení) při rozhodování o odvolání proti usnesení
o námitce podjatosti se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem.
[29] Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu odmítl s ohledem na její nepřípustnost podle
§85 s. ř. s., neboť důvod nepřípustnosti podle uvedeného ustanovení nebyl naplněn. Krajský
soud bude muset v novém řízení posoudit, zda se žalovaný, ve smyslu shora uvedeném, dopouští
nezákonného zásahu vůči stěžovatelce tím, že je nečinný při rozhodování o jejím odvolání.
IV. Závěr a náklady řízení
[30] Nejvyšší správní soud dospěl vzhledem k výše uvedenému k závěru, že kasační stížnost
je důvodná. Napadené usnesení proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc vrátil
krajskému soudu k dalšímu řízení. V souladu s §110 odst. 4 s. ř. s. je krajský soud závěrem
uvedeným v tomto rozsudku vázán.
[31] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3 větou
první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. ledna 2016
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu