ECLI:CZ:NSS:2010:9.AS.30.2010:219
sp. zn. 9 As 30/2010 - 219
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Daniely
Zemanové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci
žalobce: Veveří Centre s.r.o., se sídlem Ke Štvanici 656/3, Praha 8, zastoupeného
JUDr. Danou Kořínkovou, Ph.D., LL.M., advokátkou se sídlem Peckova 9,
Praha 8 - Karlín, proti žalovanému: Magistrát města Brna, se sídlem Malinovského
nám. 3, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2009, č. j. MMB/0089198/2009,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 22. 9. 2009,
č. j. 29 Ca 124/2009 - 126,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví
označené usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla
odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2009,
č. j. MMB/0089198/2009. Tímto rozhodnutím žalovaný zrušil územní rozhodnutí č. 138
Úřadu městské části Brno - střed (dále jen „stavební úřad“) ze dne 30. 6. 2008,
č. j. 070118991/POKP/STU/016, o umístění stavby s názvem „Polyfunkční objekt
Veveří“, a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu projednání.
Stěžovatel označuje jako důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené
v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního,
v platném znění (dále jen „s. ř. s.“). Kromě řady námitek vztahujících se přímo
k meritornímu (věcnému) posouzení zákonnosti vedeného územního řízení a následně
vydaného územního rozhodnutí, stěžovatel v kasační stížnosti vyslovuje svůj nesouhlas
se závěry krajského soudu, že žalobou napadené rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu
§65 odst. 1 s. ř. s., tj. rozhodnutím, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují
práva a povinnosti stěžovatele. Stěžovatel proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný se k obsahu podané kasační stížnosti nevyjádřil.
Z obsahu předloženého spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 4. 2009, č. j. MMB/0089198/2009,
sp. zn. OUSR/MMB/0179191/2008, bylo zrušeno rozhodnutí stavebního úřadu
ze dne 30. 6. 2008, č. j. 070118991/POKP/STU/016 – územní rozhodnutí č. 138,
o umístění stavby s názvem „Polyfunkční objekt Veveří“, a věc byla vrácena stavebnímu
úřadu k dalšímu projednání.
Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí bránil žalobou u krajského soudu,
který ji napadeným usnesením dle §46 odst. 1 písm. d), ve spojení s §68 písm. e)
a §70 písm. a) s. ř. s., odmítl. V odůvodnění rozhodnutí vyslovil, že žalobou napadené
rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím v situaci,
kdy se věc vrací do stadia řízení u správního orgánu prvního stupně, nezakládají, nemění,
neruší ani závazně neurčují práva nebo povinnosti stěžovatele.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou
v ní mimo jiné namítány důvody dle ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tj. nezákonnost rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Na tomto místě Nejvyšší správní soud považuje na nutné podotknout,
že s ohledem na skutečnost, že napadeným rozhodnutím krajského soudu je usnesení
o odmítnutí žaloby, je v takovém případě možno z povahy věci v kasační stížnosti namítat
pouze nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu podle shora citovaného ustanovení
§103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Tyto závěry vyplývají také z dosavadní judikatury Nejvyššího
správního soudu, např. z rozsudku ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98,
publikovaného pod č. 625/2005 Sb. NSS: „Je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí
žaloby, přicházejí pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Pod tento důvod spadá také
případ, kdy vada řízení před soudem měla nebo mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí
o odmítnutí návrhu, a dále vada řízení spočívající v tvrzené zmatečnosti řízení před soudem.“
Jakkoli tedy většina argumentace obsažené v kasační stížnosti směřuje právě
do zákonnosti postupu správních orgánů v předmětné věci, zdejšímu soudu přísluší
se z výše uvedených důvodů zabývat pouze tím, zda bylo namístě žalobu stěžovatele
odmítnout či nikoli, a nelze se přímo zabývat zákonností či věcnou správností
napadeného rozhodnutí žalovaného, kterým došlo ke zrušení prvostupňového rozhodnutí
stavebního úřadu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu
důvodů uplatněných kasační stížností a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Při posuzování důvodnosti kasační stížnosti zdejší soud vycházel z následujících úvah:
Podstatu sporu v projednávaném případě představuje posouzení otázky,
zda žalobou napadené rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž bylo zrušeno prvostupňové
rozhodnutí stavebního úřadu o umístění stavby a věc byla vrácena stavebnímu úřadu
k dalšímu řízení, podléhá přezkumu ve správním soudnictví.
V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je z hlediska posouzení
žalobní legitimace klíčovým ustanovením §65 s. ř. s. Podle odst. 1 tohoto ustanovení
je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován) ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti. Nejedná-li se o úkon správního orgánu s důsledky předpokládanými
v ustanovení §65 s. ř. s., nejedná se o úkon, který je ve smyslu soudního řádu správního
rozhodnutím. Takový úkon je podle ustanovení §70 odst. a) s. ř. s. ze soudního
přezkumu vyloučen a soud žalobu domáhající se přezkumu rozhodnutí z přezkumu
vyloučeného usnesením jako nepřípustnou odmítne.
Na ústavní úrovni je pro správní soudnictví klíčovým ustanovení čl. 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“), podle něhož „ten, kdo tvrdí, že byl
na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal
zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno
přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ Pravomoc správních
soudů k přezkumu je podle citovaného článku Listiny založena na generální klauzuli:
přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by bylo ze soudního
přezkumu výslovně vyloučeno zákonem (s výjimkou rozhodnutí týkajících se základních
práv a svobod, u nichž zákonná kompetenční výluka není možná). Právo na soudní
přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně
vyloučeno), je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou
základních práv a svobod.
Dle shora nastíněných ústavních východisek je pak nutno postupovat také
při aplikaci a interpretaci ustanovení §65 s. ř. s. Toto ustanovení „nelze interpretovat
doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána
pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním
adresátům, dotýká právní sféry žalobce“ (srovnej rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, publikované pod č. 906/2006 Sb.).
Dosavadní judikatura správních soudů nepokládá rozhodnutí správního orgánu
druhého stupně, kterým bylo zrušeno rozhodnutí orgánu prvého stupně a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení, za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. podléhající
přezkumu ve správním soudnictví. O tom svědčí např. již usnesení Krajského soudu
v Ústí nad Labem - pobočky v Liberci ze dne 19. 5. 2006, sp. zn. 59 Ca 59/2006, v němž
se uvádí: „Rozhodnutí, kterým správní orgán II. stupně zruší rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a věc vrátí k novému projednání a rozhodnutí, není rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“
Uvedená otázka však byla předmětem posuzování také ze strany Nejvyššího
správního soudu, a to v rozsudku ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007 - 111, dostupném
na www.nssoud.cz, z něhož je nutno pro účely právě projednávané věci uvést následující:
Nejvyšší správní soud ve shora jmenovaném rozhodnutí nejprve poukázal
na závěry obsažené v judikatuře Nejvyššího správního soudu zabývající se do té doby
pouze otázkou, zda má být soudně přezkoumáváno rozhodnutí, jímž bylo v rámci řízení
o přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle dříve platného §65 odst. 2 zákona
č. 71/1967 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád z roku 1967“), zrušeno rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tato otázka
byla judikaturou zdejšího soudu řešena tak, že ani tato rozhodnutí nebyla pokládána
za rozhodnutí podléhající přezkumu ve správním soudnictví, jak o tom svědčí např.
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2003, č. j. 5 A 140/2002 - 34,
dostupné na www.nssoud.cz. Uvedený přístup byl však zvrácen rozsudkem rozšířeného
senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, č. j. 4 As 31/2006 - 73,
publikovaným pod č. 1513/2008 Sb. NSS, který dospěl k opačnému závěru, podle něhož
„rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle §65 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., jimiž byla mimo
odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími
ve smyslu §65 zákona č. 150/2002 Sb. a podléhají soudnímu přezkumu, neboť tato rozhodnutí
zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob, nabytých v původním
pravomocně skončeném správním řízení.“
Nejvyšší správní soud se proto (s ohledem na závěry přijaté rozšířeným senátem)
musel v citovaném rozhodnutí (č. j. 2 As 37/2007 - 111) vypořádat s otázkou, proč tyto
závěry nelze bez dalšího vztáhnout také na rozhodnutí, která zrušují prvostupňová
rozhodnutí v reakci na podané odvolání jako řádný opravný prostředek, tj. rozhodnutí,
která dosud nenabyla právní moci. O taková rozhodnutí se přitom jedná také v nyní
projednávané věci.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí
ze dne 14. 5. 2008, č. j. 2 As 37/2007 - 111, uvedl, že důvodem, proč rozšířený senát
dospěl k závěru, že rozhodnutí, jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna
pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu §65 odst. 1
s. ř. s., spočíval především v tom, že se jednalo o řízení již pravomocně skončená,
kdy zrušení rozhodnutí samo o sobě „otřásá právy a povinnostmi, o nichž má jejich
adresát již důvodně za to, že jsou neotřesitelná“. K rozhodnutím odvolacího orgánu,
jimiž se zrušují rozhodnutí, která dosud nenabyla právní moci, však takto přistupovat
nelze. To plyne, jak uvedeno výše, především z rozdílů v povaze takových rozhodnutí
oproti rozhodnutím vydaným podle §65 odst. 2 správního řádu z roku 1967 (zejména
z již zmiňované pravomocnosti).
Od shora uvedených závěrů Nejvyšší správní soud neshledal důvod se odchýlit
ani v právě projednávané věci. Je zřejmé, že vydáním napadeného rozhodnutí došlo
v daném případě pouze k tomu, že se věc vrátila do stadia řízení u orgánu prvního stupně,
kde o ní bude znovu rozhodováno. Takové rozhodnutí nic nemění na subjektivních
veřejných právech účastníků správního řízení, neboť se jím s konečnou platností práva
a povinnosti jeho účastníků nezakládají, nemění, neruší ani závazně neurčují. Stěžovatel
tak musí veškerou svou procesní aktivitu směřovat do pokračujícího správního řízení,
v němž jedině může uplatňovat námitky týkající se věci samé.
Ve shodě se závěry krajského soudu tak Nejvyšší správní soud uzavírá, že žalobou
napadené rozhodnutí žalovaného nepředstavuje meritorní rozhodnutí o právech
a povinnostech fyzických a právnických osob mající hmotněprávní účinky, a tedy
se nejedná o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., které by podléhalo
přezkumu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud tak nezjistil naplnění žádného z důvodů uplatněných
stěžovatelem v kasační stížnosti, sám neshledal ani jiné vady uvedené v ustanovení §109
odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost
proto podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.,
ve spojení s §120 s. ř. s., podle kterého stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení
úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení ze zákona a žalovanému správnímu orgánu
žádné náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2010
Mgr. Daniela Zemanová
předsedkyně senátu