ECLI:CZ:NSS:2021:9.AS.365.2019:48
sp. zn. 9 As 365/2019 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
Mgr. Tomáše Kocourka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: GARLAND
distributor, s.r.o., se sídlem Hradecká 1136, Valdické Předměstí, Jičín, zast. JUDr. Petrem
Pečeným, advokátem se sídlem Purkyňova 74/2, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, ve věci ochrany
před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku
Krajského soudu v Brně ze dne 10. 12. 2019, č. j. 31 A 122/2019 – 172,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá p ráv o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu
domáhala u Krajského soudu v Brně určení, že místní šetření provedené žalovaným
podle §21f zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých
zákonů, dne 6. 6. 2019 v jejích obchodních prostorách bylo nezákonné. V návaznosti
na to pak současně požadovala, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost odstranit
ze spisu vedeného žalovaným pod sp. zn. ÚOHS – S0214/2019/KD veškeré dokumenty
zajištěné při tomto místním šetření. Žalobu postavila na tom, že žalovaný před provedením
místního šetření nedisponoval takovými indiciemi, které by v plném rozsahu podporovaly jeho
podezření formulované v pověření k provedení šetření na místě a oznámení o zahájení
správního řízení. Místní šetření tedy mělo povahu „rybářské výpravy“.
[2] Krajský soud vyšel z toho, že místní šetření bylo provedeno na základě pověření
předsedy žalovaného ze dne 3. 6. 2019. Právní důvod provedení šetření je v pověření vymezen
tak, že v rámci správního řízení zahájeného žalovaným má být prověřeno možné porušení
§3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, které žalovaný spatřuje v uzavírání a plnění
zakázaných dohod o přímém nebo nepřímém určení cen zboží pro další prodej sjednávaných
mezi žalobkyní a jejími odběrateli, přičemž zbožím tvořícím předmět uvedených dohod jsou
zahradní technika a vybavení a nářadí (dále též „dotčené zboží“). Předmětné dohody jsou
uzavírány nejméně od roku 2012 do současnosti. Cílem nebo výsledkem tohoto jednání může
být narušení hospodářské soutěže na trhu/trzích dotčeného zboží. Důvodnou indicií
pro provedení šetření je vyjádření odběratele žalobkyně (dále jen „oznamovatel“)
a jím poskytnuté podklady a informace, shromážděné žalovaným v rámci předběžného šetření,
z nichž plyne podezření na uzavírání a plnění dohod pro další prodej dotčeného zboží
sjednávaných žalobkyní s jejími odběrateli, přičemž cílem těchto dohod je dosáhnout
dodržování žalobkyní stanovených cen pro další prodej dotčeného zboží odběrateli. Podezření
na uzavírání a plnění zakázaných dohod nasvědčuje rovněž cenové srovnání provedené
žalovaným u vybraných produktů dotčeného zboží dodávaných žalobkyní (ceny dotčeného
zboží vykazují v internetových obchodech vysokou shodnost). Účel místního šetření byl
v pověření vymezen tak, že mají být prověřeny obchodní záznamy a zajištěny relevantní
dokumenty vztahující se k vymezenému předmětu správního řízení, tedy mají být prověřeny
a zajištěny kopie obchodních záznamů a dalších relevantních podkladů vztahujících
se k jednání žalobkyně a jejích odběratelů ve věci dodržování žalobkyní stanovených cen
pro další prodej dotčeného zboží odběrateli.
[3] Krajský soud žalobu v plném rozsahu zamítl. Předeslal, že mezi účastníky řízení není
sporu, že místní šetření mělo zákonný základ v §21f zákona o ochraně hospodářské soutěže
a obecně bylo v souladu s legitimním cílem, jímž je efektivní výkon ochrany hospodářské
soutěže. To samo ovšem nepostačuje pro závěr o zákonnosti místního šetření, neboť je třeba
posoudit, zda bylo nezbytné, tedy přiměřené uvedenému legitimnímu cíli. Místní šetření
je přiměřené tehdy, pokud obstojí v testu vhodnosti, délky a rozsahu.
[4] Posouzení vhodnosti místního šetření založil krajský soud na vyhodnocení
konkrétních skutkových zjištění, které měl žalovaný k dispozici před zahájením šetření.
Ty plynou z podkladů, které žalovanému poskytl oznamovatel, a informací o cenách výrobků
zahradní techniky a nářadí shromážděných žalovaným z veřejně dostupných zdrojů. Z obsahu
e-mailů odesílaných žalobkyní neplynou pouhá doporučení minimální výše maloobchodních
cen, nýbrž i postup, který hodlá žalobkyně uplatnit v případě, nebudou-li tato doporučení
respektována. Z formulací užitých v e-mailech lze dovodit, že nebyly zaslány pouze
oznamovateli, nýbrž též dalším obchodním partnerům. Ačkoliv z e-mailové komunikace
výslovně nevyplývají cenová doporučení ke všem značkám výrobců, jejichž výrobky žalobkyně
prodávala, její obsah nasvědčuje určitému typu jednání žalobkyně při prodeji výrobků zahradní
techniky a nářadí bez ohledu na konkrétní značku. Zjištění žalovaného mohla jednoznačně
vyvolat důvodné podezření, že žalobkyně ovlivňuje maloobchodní ceny nejen značek
Woodster, Scheppach a Michelin, nýbrž i ostatních značek tvořících její portfolio. Právo
žalovaného vyhledávat relevantní informace nelze omezit pouze na listiny či poznatky, jejichž
existence mu je již předem známa či které dokáže plně identifikovat. Pověření k provedení
místního šetření proto nelze mít za nezákonné z důvodu příliš širokého či zobecňujícího
označení zboží. Zvolená formulace „zahradní technika a vybavení a nářadí“ naopak plně
odpovídá důvodnému podezření žalovaného.
[5] Krajský soud nepřisvědčil ani výtce žalobkyně, že na podkladě informací
od oznamovatele se mohlo podezření žalovaného vztahovat nanejvýš na prodej zboží
v internetových obchodech. To, zda získané indicie svědčí toliko o cenové politice žalobkyně
vůči provozovatelům internetových obchodů či o její cenové politice obecně, je totiž nutno
posuzovat s ohledem na charakter jednání, z něhož žalovaný žalobkyni podezříval. Praktika
určování cen pro další prodej je zásadně směřována vůči všem odběratelům, aby mohla plnit
svůj účel. Z povahy dané praktiky proto mohl mít žalovaný důvodné podezření,
že se závadného jednání žalobkyně dopouští vůči všem svým odběratelům. E-mailová
korespondence, kterou obdržel žalovaný od oznamovatele, nenasvědčuje tomu,
že by žalobkyně činila korekci maloobchodních cen svých odběratelů toliko ve vztahu
k internetovým obchodům.
[6] Obsah e-mailové korespondence podle krajského soudu prokazuje skutečné uzavření
či plnění dohod o určování ceny zboží. Žalobkyně totiž prováděla kontrolu dodržování
minimálních cen a upozorňovala na následky plynoucí z nedodržování minimálních cen.
Z e-mailů rovněž plyne, že někteří odběratelé požadavky žalobkyně plnili. Provedené cenové
porovnání podporuje podezření žalovaného. Na tom nic nemění skutečnost, že porovnávány
byly ceny pouze pěti vybraných výrobků, rozhodující je, že provedený výběr již existující
podezření nevyvrátil. Podezření žalovaného o uzavírání a následném plnění cenových dohod
navrhovaných žalobkyní tak zcela odpovídá podkladům, jež měl žalovaný k dispozici před
provedením místního šetření. K potvrzení či vyvrácení tohoto podezření v jednotlivých
závazkových vztazích žalobkyně s jejími odběrateli pak měla sloužit další, bližší zjištění,
jež měla vyplynout právě z provedeného místního šetření.
[7] Krajský soud je toho názoru, že místní šetření bylo provedeno v situaci, kdy žalovaný
měl zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie o tom, že hospodářská soutěž může být
narušena protisoutěžním jednáním, i o tom, o jaké protisoutěžní jednání se může jednat,
a to jak typově (kartelové jednání na vertikální úrovni), tak obsahově (uzavírání a plnění dohod
o přímém nebo nepřímém určení cen zboží pro další prodej). Na těchto vstupních indiciích
mohl žalovaný vystavět věrohodnou a věcně relativně ohraničenou hypotézu ohledně
podezření z protisoutěžního jednání žalobkyně, k jejímuž cílenému prověření mohlo místní
šetření směřovat a jejíž rámec nemohlo přesáhnout. Krajský soud uzavřel, že místní šetření
bylo vzhledem k existujícím poznatkům adekvátním nástrojem, jenž vyhovuje z pohledu jeho
vhodnosti testu nezbytnosti.
[8] Krajský soud neshledal místní šetření excesivní ani z hlediska délky trvání.
Prověřování spáchání protisoutěžního jednání prostřednictvím prohledávání veškerých
obchodních záznamů soutěžitele je obecně odborně a personálně náročnou činností, délka
trvání místního šetření v délce jednoho dne (od 8:50 hod. do 17:40 hod.) není nijak excesivní.
Krajský soud neshledal žádné specifické okolnosti dané věci, které by nasvědčovaly tomu,
že by postačovalo učinit pouze několik málo rutinních kroků, tedy že by délka trvání místního
šetření vybočila ze standardů žalovaného.
[9] Krajský soud vyšel z toho, že rozsah místního šetření nemůže překročit rozsah
pověření k provedení místního šetření, který nemůže překročit rozsah podezření
odůvodněného konkrétními předchozími zjištěními žalovaného. Mezi těmito okruhy musí
existovat ekvivalentní vztah, v opačném případě je potřeba zabývat se tím, nakolik se takové
vybočení reálně projevilo v průběhu a výsledku místního šetření k újmě soutěžitele.
Z pověření k provedení místního šetření plyne, že se mělo týkat toliko zajištění dokumentů
vztahujících se k domnělému jednání žalobkyně spočívajícímu v určování maloobchodních
cen jejím odběratelům. To nijak nepřesahuje rozsah indicií, které žalovaný získal
před zahájením místního šetření. Nic nenasvědčuje ani tomu, že by v průběhu místního šetření
byl překročen takto vymezený rozsah stanovený pověřením. Obsah dokumentů nalezených
v průběhu místního šetření ani doba jejich vzniku nedokládá, že by žalovaný pojal místní
šetření jako zakázanou „rybářskou výpravu“ směřující k nalezení jakýchkoli dokumentů
nesouvisejících s jednáním žalobkyně spočívajícím ve stanovování a následné kontrole
maloobchodních cen. Opaku nenasvědčuje ani skutečnost, na kterou poukázala žalobkyně,
že více než polovina dokumentů pochází z let 2016 – 2019. Žalovaným provedené cenové
srovnání totiž vzbuzuje důvodnou pochybnost o přetrvávajícím protisoutěžním jednání
žalobkyně, a odůvodňuje tak vyhledávání dokumentů i z těchto let. Vykročení z rozsahu
pověření není dáno ani vyhledáním dokumentů, které svědčí o tom, že zakázaným jednáním
bylo zasaženo i území Slovenské republiky, což vede k rozšíření předmětu správního řízení
o možné porušení čl. 101 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
[10] V neposlední řadě krajský soud uvedl, že §21f odst. 5 zákona o ochraně hospodářské
soutěže nevyžaduje, aby v pověření k provedení místního šetření byl teritoriálně vymezen
domnělý relevantní trh. Určující je především věcné vymezení domnělého protisoutěžního
jednání, přičemž jeho teritoriální dopady lze definovat teprve na základě skutečností zjištěných
provedeným místním šetřením. Časové vymezení domnělého jednání rovněž nepatří mezi
povinné náležitosti pověření. Žalovaný přesto v pověření vymezil časový rozsah
protisoutěžního jednání způsobem, jenž odpovídá zjištěním, která měl k dispozici před
zahájením místního šetření (e-mailová korespondence z let 2012 – 2015 a srovnání
internetových cen vybraných výrobků provedené v období březen – květen 2019) a podle
nichž protisoutěžní jednání přetrvávalo do provedení místního šetření.
[11] Krajský soud uzavřel, že místní šetření obstálo, pokud jde o otázku jeho vhodnosti,
neboť žalovaný před jeho zahájením disponoval konkrétními podklady, které nasvědčovaly
konkrétnímu typu podezření z deliktního jednání žalobkyně. Spis obsahoval věrohodné
skutečnosti, na nichž se zakládaly domněnky žalovaného o protisoutěžním jednání
a z nichž vyplývá věcné vymezení okruhu dokumentů, na jejichž zajištění se mělo místní
šetření zaměřit. Místní šetření obstálo také ve vztahu k jeho rozsahu, neboť nebylo zjištěno,
že by žalovaný vyhledával informace nesouvisející s původním podezřením, respektive
prováděl neadresný lov informací. Rovněž délka místního šetření - jeden den v délce jednotek
hodin – nemůže být považována za excesivní. Místní šetření tedy není nezákonným zásahem.
Není proto ani důvodu, aby žalovanému byla zapovězena možnost užít dokumenty získané
při místním šetření ve správním řízení, resp. aby mu byla uložena povinnost odstranit nalezené
dokumenty ze správního spisu.
II. Argumenty kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[12] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) blanketní
kasační stížnost z důvodů dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), kterou doplnila ve lhůtě
stanovené soudem.
[13] Stěžovatelka namítá, že krajský soud neprovedl test vhodnosti, délky a rozsahu
místního šetření v souladu se skutečnostmi, jimiž žalovaný disponoval před provedením
místního šetření. V e-mailové korespondenci, kterou měl žalovaný k dispozici před místním
šetřením, je uvedeno pouze to, že došlo ke změně doporučených minimálních cen pro prodej
zboží na internetu, a pokud odběratelé neprovedou úpravu cen minimálně co do ceny
doporučené, poskytne jim stěžovatelka nižší rabat. Nastavení rabatu se řídí cenovými
a platebními podmínkami stěžovatelky a jeho výše je stanovena jako určité procento z kupní
ceny stanovené ceníkem stěžovatelky. Z toho plyne, že upozornění stěžovatelky na následný
postup nemá sankční povahu, neboť výpočet rabatu je nastaven smluvně ve stejném rozsahu
pro všechny odběratele. Samotné určení minimálních cen není zakázáno a z obsahu spisu,
který měl žalovaný k dispozici před zahájením místního šetření, nelze nijak dovodit, že jejich
dodržování bylo stěžovatelkou jakkoliv vymáháno. Oznamovatel navíc ve svém podnětu
k zahájení řízení uvedl, že žádná sankční jednání nebyla vůči němu uplatněna a ani nemá
povědomí o tom, že by konkrétní sankční opatření byla kdy ze strany stěžovatelky uplatněna.
Stěžovatelka dále cituje z odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 1. 2019, č. j. 1 As 80/2018 – 201, podle nějž z hlediska posouzení vhodnosti místního
šetření je třeba zkoumat, zda měl žalovaný zřetelné, konkrétní a dostatečné vstupní indicie
o tom, že hospodářská soutěž může být narušena protisoutěžním jednáním, i o tom, o jaké
protisoutěžní jednání se může jednat, a to jak typově, tak obsahově. Musí existovat
proporcionální vztah (doslova rovnítko) mezi rozsahem podezření, jež se musí v konkrétní
míře promítnout do vymezení předmětu správního řízení, rozsahem pověření k šetření
a rozsahem samotného šetření. Viděno optikou tohoto obecného východiska nemůže
podle stěžovatelky místní šetření provedené v jejích prostorech obstát jako zákonné.
Na to navazuje stěžovatelka opět citací z rozsudku č. j. 1 As 80/2018 – 201, podle
nějž je žalovaný při místním šetření oprávněn zajistit pouze dokumenty, které souvisí s jeho
původním podezřením odůvodněným jeho předchozím zjištěním. Musí se vyvarovat toho,
aby jeho šetření bylo tzv. vyšetřovací rybářskou výpravou (fishing expedition).
[14] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný měl k dispozici e-mailovou komunikaci z let
2012 až 2015, neměl tedy podklady k určení tak širokého rozsahu místního šetření,
při němž byla zadržena dokumentace převážně z období roku 2016.
[15] Stěžovatelka tvrdí, že žalovaný neměl před provedením místního šetření k dispozici
dostatek relevantních podkladů, které by nasvědčovaly konkrétnímu podezření z deliktního
jednání. Z dostupných podkladů nevyplývala podstatná skutečnost odlišující povolené
doporučení minimálních cen od zakázaných cenových dohod, a to existence jakékoli sankce
v případě nedodržení minimálních cen.
[16] Stěžovatelka namítá, že při zkoumání domnělého porušení je také třeba vymezit
relevantní trh, k čemuž v pověření k provedení místního šetření nedošlo. Formulace, že může
dojít k narušení hospodářské soutěže na trhu/trzích dotčeného zboží (zahradní technika
a vybavení a nářadí), je neurčitá. V pověření není relevantní trh definován ani teritoriálně,
ani co do dotčených výrobků, což zcela popírá nutnou podmínku přesnosti vymezení
předmětu řízení. Cílem definice trhu, jak pokud jde o výrobkový trh, tak o zeměpisný trh,
je zjistit skutečné soutěžitele dotyčných podniků, kteří mohou omezovat chování uvedených
podniků a bránit jim, aby se chovaly svobodně, aniž by byly podrobeny účinnému
konkurenčnímu tlaku. Z tohoto hlediska definice trhu umožňuje mimo jiné vypočítávat podíly
na trhu, které poskytují významné informace o tržní síle. Bez tohoto vymezení nelze
relevantně posoudit ani vliv případných dohod o ceně, a při místním šetření zajištěné materiály
tak postrádají kontext. Žalovaný dále chybně vycházel z výsledků porovnání cen jednoho
konkrétního výrobku bez porovnání cen některého z jeho substitutů a z toho logicky chybně
dovodil možnou existenci dohody o ceně. Tímto postupem sám žalovaný nesplnil jím
stanovený předmět řízení, neboť neporovnal všechny dotčené výrobky na trhu, ale pouze
konkrétní dílčí dotčené zboží bez ohledu na jeho zastupitelnost jiným zbožím obchodovaným
na tomtéž trhu. Takovéto jednání prodejců je zcela v souladu se základními prvky fungování
trhu, kdy se prodejci snaží nabídnout srovnatelnou cenu výrobku a v případě, že jeden
z prodejců cenu sníží, dochází ke snížení cen i u dalších prodejců. Proto při prodeji zboží
na internetu jsou ceny mnoha výrobků podobné, ne-li shodné. Individuální poptávka
po produkci stěžovatelky je plochá, jelikož v daném odvětví působí velké množství
společností, které nabízejí téměř homogenní produkci, a proto při snížení ceny dojde
k velkému nárůstu poptávky, kterou by však stěžovatelka (ani jiný soutěžitel) nebyla schopna
uspokojit, a při zvýšení ceny by zase došlo k odlivu zákazníků.
[17] Stěžovatelka uzavřela, že žalovaný byl povinen alespoň rámcově vymezit v pověření
k provedení místního šetření indicie či poznatky, na jejichž základě soutěžitele podezírá
z protisoutěžního jednání, a k tomuto vymezení disponovat dostatečnými podklady. Nic
neříkající e-mailová komunikace ve spojení se zájmem oznamovatele, proti němuž podala
stěžovatelka žalobu na zaplacení jistiny ve výši 4 305 Kč, na poškození stěžovatelky nesplňuje
znaky důvodného podezření z protisoutěžního jednání stěžovatelky.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že z e-mailové komunikace,
z níž vycházel, nevyplývá, že by se nátlak stěžovatelky na jejího odběratele ohledně dodržování
cen týkal toliko prodeje na internetu. Podle zkušeností žalovaného jakožto soutěžního orgánu
se soutěžitelé zásadně dopouštějí nezákonného určování cen zboží pro další prodej vůči všem
odběratelům, jinak by taková praktika logicky neměla žádný efekt. Proto žalovaný nutně pojal
podezření, že toto jednání směřovalo vůči více odběratelům stěžovatelky bez rozlišení,
zda prodávají na internetu nebo v kamenném obchodě. Argumentací obsaženou v kasační
stížnosti se stěžovatelka sama usvědčuje z protisoutěžního jednání. Nižší rabat pro odběratele,
kteří nebudou „doporučené“ ceny respektovat, nelze chápat jinak než jako přiznání existence
sankčního mechanismu. Tvrzení stěžovatelky, že e-maily byly určeny jejím odběratelům
působícím na trhu internetového prodeje, působí nevěrohodně, neboť v řízení před krajským
soudem stěžovatelka tvrdila, že byly určeny pouze oznamovateli, jednalo se o interní
komunikaci. Další argumenty stěžovatelky, že samotné určování minimálních cen není
zakázáno a že nelze dovodit, že by dodržování stanovených maloobchodních cen bylo
vymáháno, se pohybují za pomyslnou hranou toho, co lze ještě namítat v rámci přezkumu
zákonnosti zásahu správního orgánu, a toho, co již míří do merita věci a je třeba namítat
v rámci správního řízení a v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Nemůže
obstát tvrzení stěžovatelky o údajné rybářské výpravě, jedná se naopak o ukázkový případ
důvodného podezření opřeného o velmi silné a jasně hovořící důkazy.
[19] Žalovaný připustil, že podklady, které mu poskytl oznamovatel, svědčily o tom,
že k zakázané praktice docházelo v letech 2012 – 2015. To ovšem neznamená,
že by stěžovatelka v roce 2015 s touto praktikou přestala, pouze ji přestala využívat vůči
oznamovateli, jenž v roce 2015 ukončil svoji činnost a se stěžovatelkou dále nespolupracoval.
Po provedení letmého cenového srovnání na internetovém srovnávači Heureka se jevilo,
že k tomuto jednání pravděpodobně stále dochází. Žalovaný proto pojal podezření,
že k jednání dochází minimálně od roku 2012 do současnosti. Časové vymezení podezření
uvedené v pověření tedy odpovídalo vstupním indiciím. Pořízení dokumentů vztahujících
se k období od roku 2016 do současnosti bylo zákonné, jelikož bylo v souladu s pověřením
i úvodním podezřením plynoucím z indicií nacházejících se ve správním spisu. Podle
judikatury navíc není nutné vymezovat v pověření k provedení místního šetření dobu,
po kterou mělo docházet k domnělému protiprávnímu jednání.
[20] Žalovaný doplňuje tvrzení stěžovatelky tak, že oznamovatel ve svém podnětu uvedl,
že vůči němu žádné sankce uplatněny nebyly, neboť nechtěl přijít o rabaty,
a proto se cenovému „doporučení“ podrobil. Z e-mailové korespondence vyplývá,
že stěžovatelka prováděla kontroly cen a vyzývala odběratele k respektování minimálních cen,
přičemž je upozorňovala na finanční následky nerespektování jejího přání (snížení rabatu,
vypovězení smlouvy). „Doporučené“ ceny ve skutečnosti nebyly doporučenými cenami
a v kombinaci se sankčním mechanismem účinně působily na chování odběratelů stěžovatelky.
Žalovaný tak oprávněně pojal podezření na možné protisoutěžní jednání.
[21] Žalovaný vysvětluje, že po opatření úvodních poznatků neměl jinou možnost, jak
prověřovat nabyté podezření, než provést neohlášené místní šetření v obchodních prostorách
stěžovatelky. Možnost obrátit se na jiné odběratele stěžovatelky s žádostí o poskytnutí
podkladů a informací vyhodnotil jako příliš riskantní, neboť by mohlo dojít k vyzrazení
probíhajícího šetření a zmaření možnosti získat další informace. Tyto obavy se ukázaly ex post
jako opodstatněné, neboť odběratelé informovali stěžovatelku o žádostech, které obdržely
od žalovaného.
[22] Žalovaný nepopírá, že pro účely místního šetření žádný relevantní trh nevymezil.
Zjišťování relevantního trhu je však možné až na základě provedeného dokazování,
jehož těžiště leží ve správním řízení. Žalovaný nemůže přijít na místní šetření s tím,
že již má dopředu vymezený relevantní trh, na kterém hodlá zkoumat jednání, které je v této
fázi pouze kvalifikovaně domnělé na základě omezeného množství indicií. Stěžovatelka
zaměňuje povinnost vymezit trh s povinností co nejpřesněji uvést, co je předmětem
místního šetření. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018,
č. j. 10 As 203/2017 – 35, z něhož stěžovatelka citovala, naopak lze dovodit, že je třeba
vymezit předmět šetření, nikoliv však relevantní trh. Smyslem místního šetření je shromáždit
důkazy o domnělém protiprávním jednání za účelem ověření opodstatněnosti podezření.
Žalovaný tak nebyl povinen uvádět přesnou právní kvalifikaci domnělého protiprávního
jednání, postačovalo uvést domněnky, které zamýšlí ověřit. Předmět místního šetření uvedený
v pověření vychází z podnětu oznamovatele a jeho doplnění, je tedy dostatečně určitý
a koresponduje s podezřením, které žalovaný pojal z indicií.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[23] Nejvyšší správní soud nenalezl žádné formální vady či překážky projednatelnosti
kasační stížnosti, a proto přezkoumal jí napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
a v rámci kasační stížností uplatněných důvodů, zkoumaje, zda napadené rozhodnutí či jemu
předcházející řízení netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti za podmínek
§109 odst. 2 s. ř. s. bez jednání, neboť neshledal důvody pro jeho nařízení.
[24] Kasační stížnost není důvodná.
[25] Nejvyšší správní soud považuje vzhledem k uplatněným kasačním námitkám za účelné
zdůraznit, co je účelem místního šetření v rámci prověřování podezření na porušení zákona
o ochraně hospodářské soutěže a smyslem přezkumu jeho zákonnosti v řízení o žalobě
na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Místní šetření je nástrojem
k opatření důkazních prostředků, k němuž žalovaný zpravidla přikročuje v úvodní fázi řízení,
jehož předmětem je porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže. V okamžiku,
kdy žalovaný zahajuje správní řízení a v jeho rámci přistoupí k místnímu šetření,
má k dispozici toliko důvodné podezření na porušení zákona. V oznámení o zahájení řízení
musí být skutek definován natolik konkrétně, aby účastníkovi řízení bylo bez jakýchkoliv
pochybností zřejmé, jaké jeho jednání je předmětem řízení, tedy aby se mohl v řízení hájit.
Vymezení předmětu řízení je významné rovněž z hlediska zásady ne bis in idem. Nároky kladené
na žalovaného v souvislosti s vymezováním předmětu řízení musí být v této fázi řízení reálné,
hlavní část správního řízení (dokazování) totiž teprve nastane (viz rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 30. 1. 2019, č. j. 1 As 80/2018 – 201, a ze dne 8. 11. 2019,
č. j. 5 As 339/2018 – 40). Současně musí být zřejmé, že skutek může představovat porušení
zákona. Teprve v průběhu správního řízení dochází v návaznosti na provedené dokazování
(místní šetření je přitom mnohdy nezastupitelným nástrojem k opatření důkazních prostředků)
ke skutkovému upřesňování jednání, pro nějž je řízení vedeno, a také k upřesňování právní
kvalifikace, přičemž nelze vyloučit, že skutek, pro nějž bylo řízení zahájeno, bude nakonec
právně kvalifikován jako jednání, které zákon neporušuje. Předběžná právní kvalifikace skutku
provedená před zahájením správního řízení může vycházet z toho, jak se určitá typová jednání
(praktiky) ve správní praxi právně kvalifikují. Smyslem soudního přezkumu místního šetření
v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je zabránit svévoli a nepřiměřenosti
při obstarávání důkazních prostředků tímto specifickým procesním postupem, jenž závažným
způsobem zasahuje do základních práv, nikoliv však podrobit soudnímu přezkumu skutkové
či právní otázky, které je třeba posuzovat před vydáním správního rozhodnutí ve věci samé.
[26] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou, jíž stěžovatelka poukazuje na to,
že indicie, které měl žalovaný k dispozici před zahájením správního řízení a provedením
místního šetření, nenasvědčují existenci nezákonné protisoutěžní praktiky, za kterou nelze
považovat pouhé doporučení minimálních prodejních cen výrobků. Nejvyšší správní soud
se ztotožňuje se závěrem krajského soudu podrobně odůvodněným zejména v odst. 19 a 22
jeho rozsudku, že z podkladů, které měl žalovaný k dispozici před zahájením řízení
a provedením místního šetření, vyplývá, že stěžovatelka působila na své odběratele,
aby dodržovali jí stanovené „doporučené“ minimální ceny, a snažila se je k tomu donutit
nástroji, jimiž disponovala (snížení rabatu, vypovězení smlouvy).
[27] Stěžovatelka v kasační stížnosti zdůrazňuje, že obsahem e-mailové komunikace
je pouze upozornění na změnu ceníků s tím, že pokud odběratelé neuzpůsobí své ceny
doporučeným minimálním cenám, budou mít v souladu se smluvními podmínkami nižší rabat.
Jelikož tyto podmínky platí pro všechny bez rozdílu, nejedná se dle stěžovatelky o sankci.
Nejvyšší správní soud souhlasí se žalovaným, že stěžovatelka sebe sama usvědčuje z používání
praktiky určování cen pro další prodej. Stěžovatelka se snaží Nejvyšší správní soud přesvědčit,
že ceny výrobků obsažené v jejích cenících byly pro její odběratele toliko doporučené,
aniž by je chtěla jakkoliv ovlivnit při jejich vlastní cenotvorbě. Nevysvětlila však
(ani se o to nepokusila), z jakého důvodu svým odběratelům stanovovala přesné datum,
od nějž mají tyto „doporučené“ ceny nastavit ve svých obchodech, proč vůbec prováděla
kontroly cen, za něž nabízejí výrobky její odběratelé, a proč v návaznosti na výsledky kontrol
žádala své odběratele, aby své prodejní ceny uvedli do souladu s „doporučenými“ cenami,
a naopak vyjadřovala spokojenost s těmi odběrateli, kteří nabízeli zboží za „doporučené“ ceny.
[28] Tyto všechny okolnosti nesvědčí o tom, že by odběratelé stěžovatelky měli volnost,
pokud jde o stanovení prodejních cen výrobků. Naopak obsah e-mailové komunikace vede
k jednoznačnému závěru, že stěžovatelka činila kroky svědčící o snaze sjednotit prodejní ceny
svých odběratelů (formou minimální prodejní ceny). K dosažení tohoto cíle využívala kromě
psychického nátlaku (viz agresivní tón komunikace obsažený v e-mailech) též hrozbu snížení
výše poskytovaného rabatu a vypovězení smlouvy. O skutečnosti, že tyto „měkké“ nástroje
postačovaly k dosažení sledovaného cíle, svědčí vyjádření oznamovatele, že se sám podrobil
„přání“ stěžovatelky, neboť měl zájem na zachování dobrých vztahů. Poukazuje-li tedy
stěžovatelka v kasační stížnosti na to, že vůči oznamovateli nebyla dle jeho vyjádření použita
žádná sankce, je třeba doplnit, jak to učinil již žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti,
že oznamovatel jednal podle pokynů stěžovatelky, tudíž logicky nebyl sankcionován.
To ovšem nelze vykládat tak, že počínání stěžovatelky je soutěžním právem dovolené,
neboť jeden z objektů zákona o ochraně hospodářské soutěže, volnost obchodního
rozhodování soutěžitelů, byl i v případě oznamovatele narušen. Stěžovatelka se ostatně
ani nepokusila obhájit legitimitu toho, proč by jejímu odběrateli, jenž se neřídí doporučenou
minimální cenou, měl být přiznán nižší rabat než odběratelům, kteří zboží prodávají
za minimální ceny. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, proč by takový systém
nastavení rabatů měl být interpretován jinak než jako finanční motivace k tomu,
aby se odběratelé řídili požadavkem stěžovatelky a prodávali zboží minimálně za doporučenou
cenu. Nezbytným znakem zakázané obchodní praktiky určování cen pro další prodej není
výslovné smluvní ujednání o povinnosti uhradit peněžitou sankci za porušení povinnosti
dodržovat dodavatelem předepsané prodejní ceny, nýbrž působení na odběratele,
aby se chovali, jak požaduje dodavatel. Toto ovlivňování může mít různé podoby,
přičemž zpravidla se nebude jednat o výslovné smluvní ujednání o povinnosti zaplatit sankci
za odchýlení se od dodavatelem stanovených cen, neboť takové jednání by bylo snadno
zdokumentovatelné a odhalitelné, přičemž protisoutěžnímu jednání je vlastní snaha o jeho
skrývání.
[29] Posoudit skutečné dopady praktiky určování cen pro další prodej na trh a jeho
účastníky je věcí správního řízení. Není úkolem soudů v řízení o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem v podobě místního šetření provádět hodnocení protiprávnosti
jednání stěžovatelky. V této fázi zcela postačuje, že užitá praktika je obecně považována
za protisoutěžní jednání způsobilé narušit trh. Detailní posouzení této právní otázky je věcí
rozhodnutí o přestupku a jeho soudního přezkumu.
[30] Stěžovatelka dále ve stejné části doplnění kasační stížnosti (bod II.) cituje dvě
pasáže odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2019,
č. j. 1 As 80/2018 – 201, které popisují obecná hlediska přezkumu zákonnosti místního
šetření. Bez dalšího vysvětlení pak v návaznosti na to tvrdí, že místní šetření nemůže obstát
jako zákonné. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že krajský soud vycházel z judikatorních
závěrů, které stěžovatelka cituje v doplnění kasační stížnosti, a posuzoval zákonnost místního
šetření právě z těchto hledisek. Dospěl k závěru, jenž podrobně odůvodnil, že místní šetření
obstálo v testu zákonnosti vytvořeném judikaturou pro přezkum místního šetření podle
zákona o ochraně hospodářské soutěže. Výslovně odkazoval mimo jiné i na rozsudek
č. j. 1 As 80/2018 – 201. Reaguje-li stěžovatelka v kasační stížnosti na podrobně a přesvědčivě
odůvodněné závěry krajského soudu lakonickým tvrzením, že místní šetření nemůže obstát
jako zákonné, nelze toto tvrzení považovat za řádně formulovanou kasační námitku,
neboť z něj není zřejmé, jakou úvahu krajského soudu a z jakého hlediska by měl Nejvyšší
správní soud přezkoumat.
[31] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný neměl před místním šetřením k dispozici indicie
odůvodňující tak široce vymezený časový rozsah protiprávního jednání (od roku 2012
do současnosti). K této otázce se krajský soud podrobně vyjádřil v odst. 34 a 38 až 39 svého
rozsudku. Stěžovatelka v kasační stížnosti se závěry krajského soudu nijak
nepolemizuje, pouze stručně tvrdí, že dostupné indicie nepokrývaly období let 2016 – 2019.
K tomu podle Nejvyššího správního soudu postačí zopakovat, co uvedl již krajský soud
ve svém rozsudku a shodně i žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti, že e-mailová
korespondence předaná žalovanému oznamovatelem se skutečně vztahuje pouze
k období let 2012 – 2015. Oznamovatel přitom uvedl, že v roce 2015 ukončil spolupráci
se stěžovatelkou. Žalovaný v rámci ověřování informací, které obdržel od oznamovatele,
provedl v roce 2019 pomocí webu Heureka srovnání cen 5 výrobků distribuovaných
stěžovatelkou. Zjistil přitom, že výrobek Michelin MPX19EH nabízí 22 internetových
obchodů a všechny za cenu 3 999 Kč, výrobek Scheppach HL 1010 nabízí 64 internetových
obchodů a 53 z nich za cenu v rozmezí 15 990 - 15 999 Kč, výrobek Scheppach HL 1500
nabízí 44 internetových obchodů a 39 z nich za cenu v rozmezí 21 998 Kč – 21 999 Kč,
výrobek Scheppach SG 2000 nabízí 67 internetových obchodů a 66 z nich za cenu v rozmezí
14 798 – 14 800 Kč a výrobek Scheppach SG 3500 nabízí 49 internetových obchodů a 47
z nich za cenu v rozmezí 22 998 – 22 999 Kč. Toto zjištění nejen že umožnilo ověřit
věrohodnost informací poskytnutých oznamovatelem vztahujících se k letům 2012 – 2015,
nýbrž též podepřelo hypotézu, že stěžovatelka i nadále používá praktiku určování cen svým
odběratelům.
[32] Úsudek žalovaného, že pokud stěžovatelka používala praktiku popsanou
oznamovatelem v letech 2012 – 2015, lze z výsledku cenového porovnání provedeného v roce
2019 usuzovat na pokračování v této praktice, se jeví jako logický. Žalovanému proto nelze
vytknout, že by časový rozsah předpokládaného protisoutěžního jednání stěžovatelky vymezil
excesivně, naopak jím zvolený časový rozsah odpovídá indiciím, které měl k dispozici v době
zahájení správního řízení a provedení místního šetření. Jestliže tedy podstatná část zadržené
dokumentace pochází z let 2016 – 2019, nepřekročil faktický rozsah provedeného místního
šetření rámec stanovený v pověření k provedení místního šetření ani rozsah indicií,
o něž se podezření žalovaného opíralo.
[33] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný při zkoumání domnělého porušení zákona
o ochraně hospodářské soutěže nevymezil relevantní trh, a to jak z hlediska věcného,
tak teritoriálního. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že vymezení relevantního trhu
(z hlediska věcného i teritoriálního) je jistě významné pro rozhodnutí o přestupku. Z hlediska
zahájení správního řízení a provedení místního šetření jde nicméně o otázku podružnou.
Základem vymezení předmětu řízení o přestupku je vymezení skutku, což je významné
pro posouzení totožnosti věci v případě, že by bylo vedeno další řízení, a dále pro uplatňování
práva na obhajobu. Předmět řízení byl definován dostatečně konkrétně. Je zřejmé, jaké
konkrétní jednání je stěžovatelce kladeno za vinu, jakého období se toto jednání týká a jakých
výrobků. Nejvyšší správní soud, na rozdíl od stěžovatelky, nespatřuje ve vymezení právního
důvodu místního šetření žádné pochybnosti, pokud jde o určení článků obchodního řetězce,
mezi nimiž mělo k protisoutěžnímu jednání dojít („uzavírání a plnění zakázaných dohod o přímém
nebo nepřímém určení cen zboží pro další prodej sjednávaných mezi účastníkem řízení a jejími odběrateli“,
tedy dohody byly uzavírány mezi stěžovatelkou a jejími odběrateli, kteří je měli plnit, a týkaly
se určení cen pro další prodej zboží uskutečňovaný odběrateli). Pro označení výrobků byla
použita souhrnná označení, která užívala sama stěžovatelka ve svých formulářových
smlouvách („zahrada“, „nářadí“). Předmět řízení je v oznámení o zahájení řízení i pověření
k provedení místního šetření vymezen dostatečně konkrétně na to, aby stěžovatelka věděla,
jakého jejího jednání se týká a jaké skutečnosti mají být ověřeny, a tedy aby mohla seznat
rozsah své povinnosti poskytnout při místním šetření součinnost žalovanému a rozpoznat,
pokud by způsob provádění místního šetření překročil jeho předem vymezený rozsah
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2018, č. j. 10 As 203/2017 – 35).
V pověření k provedení místního šetření je třeba popsat charakteristické rysy
předpokládaného protiprávního jednání, není však třeba přesně vymezit relevantní trh
(viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2018, č. j. 5 As 119/2017 – 60,
a ze dne 30. 1. 2019, č. j. 1 As 80/2018 – 201).
[34] Žalovaný měl dostatek relevantních poznatků nasvědčujících podezření z koordinace
chování na trhu, které mu umožňovaly, byť obecně, identifikovat důvody vedoucí k místnímu
šetření a vymezit jeho rozsah. Počáteční indicie tak poskytovaly jasný a legitimní rámec
zaměření místního šetření (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2017,
č. j. 5 As 256/2016 – 231, a ze dne 5. 3. 2021, č. j. 5 As 267/2019 – 106). Vymezení
relevantního trhu, a to jak z hlediska věcného, tak z hlediska teritoriálního, je věcí řízení
o přestupku, nikoliv předpokladem pro zahájení tohoto řízení či provedení místního šetření
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 2. 2021, č. j. 5 As 255/2018 – 42).
To platí i pro posouzení dopadů, které jednání stěžovatelky mělo na relevantní trh, tedy
zohlednění existence dalších soutěžitelů na daném trhu a substitučních výrobků.
[35] Argumentuje-li stěžovatelka tím, že při prodeji zboží na internetu dochází zcela
přirozeně k nivelizace prodejních cen, jedná se o obranu, která má místo v řízení o přestupku.
Navíc pomíjí, že s ohledem na e-mailovou korespondenci, kterou měl žalovaný k dispozici
před zahájením místního šetření, existovalo důvodné podezření, že nivelizace cen není
výsledkem působení tržních mechanismů, nýbrž tlaku stěžovatelky vyvíjeného na její
odběratele.
[36] V části V. doplnění kasační stížnosti stěžovatelka konstatuje, že žalovaný neměl
pro provedení místního šetření dostatek relevantních podkladů a vymezení rozsahu místního
šetření není v souladu s testem vhodnosti, délky a rozsahu, jak na něj odkazuje krajský soud.
Toto konstatování vnímá Nejvyšší správní soud jako shrnutí argumentace uplatněné
stěžovatelkou v doplnění kasační stížnosti, nikoliv jako další kasační námitku. Z takového
tvrzení ostatně ani není zřejmé, z jakého skutkového či právního důvodu považuje
stěžovatelka rozsudek krajského soudu za nezákonný, a tedy jakou jeho úvahu a z jakého
hlediska by měl Nejvyšší správní soud přezkoumat.
[37] V neposlední řadě stěžovatelka uvádí, že e-mailová komunikace, kterou žalovanému
poskytl oznamovatel, nic neprokazuje. Zmiňuje, že oznamovatel měl zájem poškodit
stěžovatelku z důvodu probíhajícího civilního soudního řízení. Nejvyšší správní soud k tomu
uvádí, že oznamovatel ve svém podnětu uvedl, že vede soudní spor se stěžovatelkou,
což je i důvodem pro podání podnětu. Oznamovatel předložil žalovanému k jeho výzvě listiny
týkající se daného soudního sporu. Žalovaný prostudoval podklady předložené
oznamovatelem, k ověření jejich věrohodnosti provedl aktuální cenové srovnání prodejních
cen výrobků stěžovatelky, které potvrdilo pravdivost tvrzení oznamovatele. Žalovaný tedy
přistupoval k podnětu oznamovatele obezřetně, vyžádal si jeho doplnění a provedl jeho
nezávislé ověření. Tyto poznatky lze mít za dostatečné pro provedení místního šetření,
neboť z nich plyne důvodné podezření, není potřeba mít jistotu (viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 5. 2. 2021, č. j. 5 As 140/2019 – 93). Tvrdí-li stěžovatelka zcela
obecně, že e-mailová komunikace nesplňuje znaky důvodného podezření z protisoutěžního
jednání, odkazuje Nejvyšší správní soud na odůvodnění rozsudku krajského soudu,
v němž se krajský soud detailně vypořádal s obsahem této korespondence a odůvodnil,
proč lze mít na základě této e-mailové korespondence ve spojení s dalšími poznatky, které měl
žalovaný k dispozici před provedením místního šetření, za důvodné podezření
z protisoutěžního jednání stěžovatelky.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu,
ke které by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto zamítl podle
§110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s.
[39] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatelka, která neměla ve věci úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Žalovanému v řízení žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 16. září 2021
JUDr. Radan Malík
předseda senátu