ECLI:CZ:NSS:2020:9.AS.40.2020:78
sp. zn. 9 As 40/2020 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobců: a) T. B., b) V. B., c)
J. B., d) P. Č., e) H. D., f) K. D., g) A. D., h) Bc. K. E., i) D. F., j) R. H., .k) T. H., l) J. H.,
m) P. H., n) P. H., o) Bc. R. J., p) Z. K., q) L. K., r) R. K., s) T. L., t) J. M., u) Mgr. B. M.,
v) L. M., w) F. M., x) L. O., y) R. P., z) J. P., aa) J. S., ab) V. S., ac) R. Š., ad) P. Š., ae) R. V.,
žalobci a) - q) a s) - ae) zast. Mgr. Zdeňkem Honzíkem, advokátem se sídlem Rooseveltova
49/16, Plzeň, žalobce r) zast. Mgr. Šimonem Jirkou, advokátem se sídlem Slovanská 928/104,
Plzeň, proti žalovanému: generální ředitel Vězeňské služby České republiky, se sídlem
Soudní 1672/1a, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 5. 2018, č. j. VS-121626-/ČJ-
2017-80000L-PK, v řízení o kasační stížnosti žalobců a) - q) a s) - ae) a kasační stížnosti
žalobce r), proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2019, č. j. 57 Ad 2/2018 - 92,
takto:
I. Zpětvzetí kasační stížnosti žalobců c), d), f), g), j), k), n), o), p), q), s), u), z), ac) a ae)
se b ere n a v ěd o mí .
II. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 30. 9. 2019, č. j. 57 Ad 2/2018 - 92,
se ke kasační stížnosti žalobců a), b), e), h), i), l), m), t), v), w), x), y), aa), ab) a ad)
a kasační stížnosti žalobce r) zru š u je a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu
řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 23. 5. 2018, č. j. VS-121626-/ČJ-2017-80000L-PK, žalovaný zamítl
odvolání žalobců, příslušníků Vězeňské služby ČR pracujících ve Věznici Plzeň, a potvrdil
rozhodnutí ředitele Věznice Plzeň ve věcech služebního poměru ze dne 16. 11. 2017, č. j. VS-
124705/ČJ-2016-8011PR-19 (dále jen „prvoinstanční rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím byla
zamítnuta žádost o proplacení přestávek na jídlo a odpočinek a odsloužených státních svátků
za období od 1. 8. 2013 do 31. 7. 2016 ve Věznici Plzeň.
[2] Žalobci podali žalobu ke Krajskému soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“),
který ji rozsudkem ze dne 30. 9. 2019 zamítl. Krajský soud vyšel z judikatury Nejvyššího soudu
a na základě svědeckých výpovědí učiněných ve správním řízení konstatoval, že se žalobcům
nepodařilo prokázat, že služba ve Věznici Plzeň, probíhající v rámci dozorčí, strážní a eskortní
služby, je službou, jejíž výkon nemůže být přerušen, jak předpokládá §60 odst. 3 zákona
č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru“).
II. Obsah kasačních stížností, vyjádření žalovaného a repliky žalobců
[3] Žalobci a) - q) a s) - ae) [dále jen „stěžovatelé“] podali proti rozsudku krajského soudu
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[4] Poukázali na obecnou složitost a jedinečnost výkonu služby ve vězeňských zařízeních.
Při posuzování přestávek na jídlo neměl krajský soud vycházet z rozsudku Nejvyššího soudu
ze dne 3. 1. 2007, sp. zn 21 Cdo 42/2006, který na tyto zvláštnosti nepamatuje a navíc byl
překonán rozhodnutími Okresního soudu v Klatovech a Krajského soudu v Plzni
(zejména poukázali na jeho rozsudek ze dne 17. 12. 2018, sp. zn. 12 Co 182/2018) týkajícími
se pracovníků záchranné zdravotnické služby. Měl spíše vyjít z rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 14. 5. 2015, č. j. 8 Ad 13/2011 - 53, který zdůraznil rozdílnost posuzování
služebního a pracovního poměru. Vězeňská služba ČR je vojensky organizována, a to jak
právními normami, tak interními předpisy a v případě jejich nedodržování se příslušník vystavuje
sankcím podle zákona o služebním poměru, případně i trestnímu postihu. Krajský soud pominul
interní normu, kterou je závazný rozpis strážních a dozorčích stanovišť, z nichž vychází tvorba
denních rozkazů. Zpochybnili také tvrzení žalovaného akceptované krajským soudem,
že příslušník na konkrétním stanovišti sice není střídán, ale může přestávku na jídlo a odpočinek
normálně čerpat.
[5] Dále popsali konkrétní časový průběh služby na dozorčím stanovišti č. 14, kde se pracuje
ve dvou dvanáctihodinových směnách, ovšem dle právního názoru krajského soudu je fakticky
vykonávána pouze 20 hodin, což by ohrožovalo bezpečnost věznice, a tím i bezpečnost
společnosti. Navíc podle §60 zákona o služebním poměru má příslušník nárok na přestávku
ve službě na jídlo a odpočinek nejdéle po každých pěti hodinách. Pro příslušníky, kteří nastoupili
do služby v 5:45, však doba pěti hodin uplyne již v 10:45. Závodní jídelna se otevírá až v 10:30,
takže by ji před uplynutím zákonem předpokládaných pěti hodin mohlo využít jen několik málo
příslušníků. Ani v knize předání a převzetí služby vedené dozorcem na stanovišti není uvedeno
čerpání přestávky na jídlo a odpočinek. Popsali také časové rozložení práce příslušníků v oblasti
strážní služby a zdůraznili, že na strážních věžích platí zákaz konzumace stravy a odvracení
pozornosti od střeženého úseku služby. Nezřídka jsou příslušníci konající strážní službu
na strážních věžích bez stravování šest i deset hodin. Popsali také výkon eskortní služby,
ať už do zdravotnických zařízení nebo k soudům, při níž konzumace stravy často nemůže trvat
déle než 15 minut. Ještě komplikovanější je situace v případě eskort mimo město Plzeň. Po dobu
eskorty je vyloučeno, aby ji příslušník opustil či jinak čerpal přestávku na jídlo a odpočinek.
Těmito argumenty se však krajský soud dostatečně nezabýval. Doba eskort přesahuje pět hodin,
přesto nebyla s příslušníky učiněna dohoda, která by jim umožnila čerpat přestávku v jiných
časech, a žalovaný pro to nepředložil žádný důkaz.
[6] Krajský soud legalizoval zásadní porušování interních norem, protože v rozporu
se skutečnostmi vyplývajícími z provedených výslechů a s dalšími důkazy neuznal jejich nárok.
Řada vyslýchaných navíc poukazovala na to, že jim je stravování sice umožněno, ale pokud
nejsou na stanovišti střídáni, omezuje se konzumace stravy na nejnutnější dobu a poté ihned
odcházejí na strážní či dozorčí stanoviště. Žalovaný neprokázal, jak by za těchto podmínek mohli
čerpat druhou složku přestávky, tedy odpočinek. Řada příslušníků také potvrdila, že konzumace
stravy byla přerušena vyhlášením mimořádné události a všichni takto postižení konzumenti
museli ukončit stravování a okamžitě se dostavit na místo podle pokynů z radiostanice,
kterou mají během konzumace stravy při sobě.
[7] Navrhli proto, aby Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) zrušil rozsudek krajského
soudu i napadené rozhodnutí žalovaného. Žalobci c), d), f), g), j), k), n), o), p), q), s), u), z), ac)
a ae) následně vzali kasační stížnost zpět.
[8] Žalobce r) [dále jen „stěžovatel“] podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Vytkl krajskému soudu,
že nezohlednil výpovědi některých příslušníků Vězeňské služby ČR a další důkazy, opomněl
některé zásadní aspekty mající vliv na skutkové i právní posouzení věci a dosavadní relevantní
judikaturu. Nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že se nepodařilo prokázat,
že služba ve Věznici Plzeň probíhající v rámci dozorčí, strážní a eskortní služby je službou,
jejíž výkon nemůže být přerušen. Dále uvedl stručněji obdobné argumenty jako ostatní
stěžovatelé. Zdůraznil, že stanoviště 1 až 5 jsou specifikována jako pevná při střežení vězeňské
zdi objektu před průnikem nepovolaných osob do Věznice Plzeň a k zabránění úniku vězňů z ní.
Zde vykonávají příslušníci službu v délce 12,5 hodiny, byť se v určitých časových intervalech
střídají na jednotlivých strážních stanovištích a i v těchto případech mají ve výkazu pracovních
směn uvedeno, že odpracovali jen 11,5 hodiny, přestože nemohli konzumovat stravu po dobu
šesti nebo i deseti hodin. Nelze tedy tvrdit, že jde o službu, jejíž výkon může být přerušen.
Zdůraznil také, že krajský soud ponechal zcela stranou specifika eskortní služby. Navrhl, aby NSS
zrušil rozsudek krajského soudu i napadené rozhodnutí žalovaného.
[9] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobců a) - q) a s) - ae) žalovaný nesouhlasil s tvrzením,
že vnitřní předpisy, zejména rozpis strážních a dozorčích stanovišť, byly porušovány čerpáním
přestávky na jídlo a odpočinek. Zdůraznil důsledky dělení na pevná a pohyblivá stanoviště.
Na pohyblivých stanovištích není nutné být po celou dobu výkonu služby, což vyplývá i z toho,
že se v některých případech v rámci plnění služebních povinností příslušníci z těchto stanovišť
vzdalují. Toto dělení na pevná a pohyblivá stanoviště je zásadní i pro posouzení toho,
kde je zapotřebí pro čerpání přestávky na jídlo a odpočinek příslušníky střídat a kde nikoliv.
Strážní věže jsou pevnými stanovišti, kde příslušník v době výkonu služby nečerpá přestávku
na jídlo a odpočinek, k tomu musí být vždy vystřídán. Služba probíhá na těchto pevných
stanovištích tak, že příslušník, jenž je rozkazem velen na strážní věž, je v průběhu služby střídán
příslušníky z pohyblivého stanoviště č. 9, zatímco příslušník ze strážní věže přechází na pohyblivé
stanoviště č. 9, kde čerpá přestávku na jídlo a odpočinek. Z tvrzení, že příslušník je ve službě
na strážní věži čtyři hodiny, tedy neplyne, že by nemohl čerpat přestávku na jídlo a odpočinek,
neboť poté je vystřídán na stanoviště č. 9, kde přestávku na jídlo a odpočinek vyčerpá. V době
výdeje obědů v závodní jídelně jsou příslušníci na strážních věžích vystřídáni např. i po hodině,
aby si mohli dojít na oběd v závodní jídelně. Argumentace stěžovatelů, že příslušníci konající
strážní službu na strážních věžích jsou bez stravování šest i deset hodin, je lichá a neodráží
skutečný výkon strážní služby. Žalovaný dále rozebral specifika služby na dozorčích stanovištích.
Až na jedno stanoviště krizového oddělení jsou všechna dozorčí stanoviště ředitelem věznice
vyhodnocena jako pohyblivá. Služba dozorců začíná v 5:45 hodin, a pokud by chtěl příslušník
během přestávky konzumovat stravu v závodní jídelně např. od 12 hodin, musel by tuto
přestávku na jídlo a odpočinek skutečně čerpat až po zákonných pěti hodinách. Nicméně pokud
chce příslušník konzumovat stravu v této době v závodní jídelně, informuje o tom inspektora
dozorčí služby, který mu to umožní s přihlédnutím k povinnostem na stanovišti. Přestávky jsou
příslušníkům naplánovány tak, aby mohli čerpat přestávku na jídlo a odpočinek v závodní jídelně.
V krajním případě jsou některým příslušníkům naplánovány přestávky na jídlo a odpočinek tak,
že přesahují o 15 minut zákonnou pětihodinovou lhůtu, ovšem pouze z důvodu, aby se mohli
příslušníci dozorčí služby stravovat v závodní jídelně. Při nočních směnách u dozorců a strážných
si příslušníci mohou objednat první a druhou večeři, přičemž druhá studená večeře se vydává
v rámci první teplé večeře konzumované v závodní jídelně. Opět je na uvážení příslušníků,
zda tuto možnost využijí či nikoliv, a stejně tak je na jejich uvážení, kde přestávku na jídlo
a odpočinek při nočních směnách stráví. Zpochybnil také skutkovou přiléhavost rozsudku
Městského soudu v Praze č. j. 8 Ad 13/2011 - 53 a naopak poukázal na podobnost
pracovněprávní úpravy s úpravou v zákoně o služebním poměru. Dále zdůraznil, že čerpání
přestávky na jídlo a odpočinek není rozděleno na dvě části, z nichž by první část měli příslušníci
trávit stravováním a druhou část odpočinkem. Je pouze na nich, jak zákonem vymezený
čas na čerpání přestávky na jídlo a odpočinek využijí. Zda se půjdou najíst, nebo zda si půjdou
„pouze“ odpočinout od výkonu služby. Ani jediný příslušník neuvedl, že by se musel kvůli
charakteru výkonu služby nebo rozhodnutí nadřízených stravovat na stanovišti, tedy že by nesměl
opustit stanoviště. Pokud si někdo z příslušníků nechal donést jídlo na stanoviště, bylo to pouze
jeho svobodné rozhodnutí. Pokud by příslušník nemohl čerpat přestávku z důvodu
neodkladného plnění služebních povinností, měl by to nahlásit svému nadřízenému. Pokud tak
neučinil, je téměř nemožné skutečnost po tak dlouhé době prokazatelně dohledat. Pro čerpání
přestávky na jídlo a oddech není podstatné, zda jsou příslušníci ustrojeni do služebního
stejnokroje a vyzbrojeni dle směrnic pro výkon služební činnosti. Nesouhlasí také s tvrzením
stěžovatelů, že by v případě mimořádné události byli příslušníci čerpající přestávku na jídlo
a odpočinek nuceni ukončit stravování a museli se ihned dostavit na místo mimořádné události.
Ze spisu vyplývá, že mimořádné události jsou ve věznici velice výjimečné. Konkrétní povinnost
příslušníků ukončit při vyhlášení mimořádné události okamžitě přestávku na jídlo a odpočinek
právními ani vnitřními předpisy stanovena není, nejedná-li se o obecnou povinnost příslušníků
Vězeňské služby ČR vyplývající z §7 odst. 3 a 4 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě
a justiční stráži České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Mimořádná událost je u celé
Vězeňské služby ČR nepředvídatelná, nahodilá a zřídka se vyskytující událost, ve Věznici Plzeň
v řádech jednotek za celý rok, kterou z těchto důvodů nelze předvídat v průběhu služby, tedy
ani při plánování přestávek na jídlo a odpočinek. Lze si ovšem těžko představit, že by příslušník
Vězeňské služby ČR či příslušník Policie ČR odmítl zakročit např. proti pachateli trestného činu
proto, že čerpá přestávku na jídlo a odpočinek. Neznamená to však, že by byl příslušník jakkoliv
sankcionován za nezakročení v případě, že by signál o mimořádné události nezachytil,
neboť by např. nebyl v době čerpání přestávky na jídlo a odpočinek na příjmu. K plánování
a čerpání přestávek na jídlo a odpočinek u příslušníků vykonávajících eskorty žalovaný uvedl,
že pokud se eskorta protáhne a příslušníci nemohou plánovanou přestávku vyčerpat, mají to
nahlásit svému nadřízenému, který by na jejich žádost čerpání přestávky posunul po jejich
návratu a v případě, že by to nebylo možné, by jim přestávku nevykázal. Shrnul tedy, že charakter
služby ve Věznici Plzeň umožňuje přerušit výkon služby příslušníkům pro čerpání přestávky
na jídlo a odpočinek, kterou mohou příslušníci čerpat dle svého uvážení s přihlédnutím
k charakteru prostředí, ve kterém vykonávají službu. Navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
[10] Ve vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele r) žalovaný odkázal na své předchozí
vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatelů, pouze dodal, že tento stěžovatel sloužil výhradně
na pohyblivých dozorčích stanovištích č. 17, 18 a 20, kde jsou v denní době příslušníkům
plánovány přestávky na jídlo a odpočinek tak, aby na stanovišti zůstával vždy alespoň jeden
dozorce.
[11] Na vyjádření žalovaného zareagovali stěžovatelé replikou, v níž popsali strukturu Věznice
Plzeň z hlediska stavebního, kategorie odsouzených, kteří v ní vykonávají trest odnětí svobody,
a dalších podrobností jejího fungování, zejména z hlediska časového rozvržení služeb
na jednotlivých druzích stanovišť. Zpochybnili také možnost, že by příslušník měl pokaždé
svému nadřízenému hlásit, že nemohl čerpat předpokládanou přestávku.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[12] Nejvyšší správní soud před věcným posouzením kasačních stížností hodnotil, zda jsou
splněny podmínky řízení. Kasační stížnosti mají požadované náležitosti, byly podány včas a není
důvod je odmítnout pro nepřípustnost či pro nedostatek jiné podmínky řízení.
[13] Podáním doručeným NSS dne 13. 3. 2020 (č. l. 36 spisu NSS) vzali stěžovatelé c), d), f),
g), j), k), n), o), p), q), s), u), z), ac) a ae) svoji kasační stížnost zpět. V souladu s §47 písm. a) s. ř.
s. vzal NSS toto zpětvzetí I. výrokem tohoto rozsudku na vědomí a dále projednal jednak kasační
stížnost stěžovatelů a), b), e), h), i), l), m), t), v), w), x), y), aa), ab) a ad) a jednak kasační stížnost
stěžovatele r) [“obdobně viz rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2007, č. j. 3 As 78/2006 - 125 ].
[14] Vzhledem k tomu, že stěžovatelé uplatnili v kasačních stížnostech také důvod podle §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se NSS nejprve tímto důvodem. Stěžovatel r) jej uplatnil výslovně,
s odkazem na uvedené ustanovení s. ř. s., ostatní stěžovatelé pak v odůvodnění kasační stížnosti,
v němž vytýkali krajskému soudu, že se nevypořádal s řadou specifik jednotlivých druhů jejich
služby. Navíc nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je vadou, k níž by soud musel
přihlédnout z úřední povinnosti [§109 odst. 4 ve spojení s §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Bylo
by také předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by napadené rozhodnutí
krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem
na zákonnost rozhodnutí o věci samé.
[15] Nepřezkoumatelností rozhodnutí pro nedostatek důvodů se NSS ve své judikatuře
zabýval již mnohokrát. V rozsudku ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb.
NSS, uvedl, že „[n]ení-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval
za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché,
mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby.“
V rozsudku ze dne 23. 1. 2020, č. j. 2 As 1/2019 - 58, č. 3971/2020 Sb. NSS, pak uvedl, že mezi
důvody nepřezkoumatelnosti by bylo možno zařadit i neodůvodněné nerespektování judikatury
Nejvyššího správního soudu.
[16] V projednávané věci je nutno shledat nepřezkoumatelnost z obou uvedených důvodů.
Rozsudek krajského soudu je sice dosti obsáhlý, z jeho patnácti stran je však skutečné
odůvodnění právního názoru vyjádřeno pouze v části V.C, která neodpovídá na klíčové žalobní
námitky stěžovatelů. První stranu rozsudku tvoří záhlaví a seznam žalobců, na stranách
2 až 7 je podrobně rekapitulována žaloba, na stranách 8 a 9 vyjádření žalovaného k žalobě,
na stranách 9 až 11 replika žalobců a je zde také ocitováno znění §60 zákona o služebním
poměru. Na stranách 12, 13 a v první třetině strany 14 je pak obsáhle citována trojice rozsudků
Nejvyššího soudu, které se týkají otázky přestávek na jídlo a odpočinek podle §88 a §89 zákona
č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“).
Konkrétně krajský soud cituje jeho rozsudek ze dne ze dne 3. 1. 2007, sp. zn. 21 Cdo 42/2006,
týkající se pracovníka zaměstnaného v pracovním poměru jako „chemik – řízení spalovny“
v nepřetržitém provozu při řízení kontinuální likvidace kapalných a plynných technologických
odpadů ve dvou plynových pecích ve výrobně KA 1, včetně obsluhy louhové vypírky;
dále rozsudek ze dne 26. 2. 2013, sp. zn. 21 Cdo 4446/2011, týkající se strážníků městské policie,
a konečně rozsudek ze dne 12. 6. 2018, sp. zn. 21 Cdo 6013/2017, týkající se pracovního poměru
dispečerky a hasiče pracujících pro Dopravní podnik hl. m. Prahy. Po těchto rozsáhlých citacích
krajský soud shrnul v bodě 25. obsah některých výpovědí žalobců učiněných ve správním řízení.
[17] Odůvodnění jeho právního názoru je pak vyjádřeno pouze v bodě 24. a dále v bodech
26. a 27. rozsudku, které znějí:
„24. I pokud by soud pominul existenci listinných důkazů v podobě denních rozkazů, v jejichž přílohách byly
evidovány přestávky na jídlo a odpočinek, a směnových výkazů služeb, ze kterých vyplývá, že přestávky na jídlo
a odpočinek nebyly započítávány do doby služby, a současně pominul svědecké výpovědi služebních funkcionářů
mjr. Bc. V. B. a mjr. Mgr. P. K., kteří shodně potvrdili, že ve Věznici Plzeň jsou standardně poskytovány
přestávky ve službě na jídlo a odpočinek, nevyplynulo ani z výpovědí ostatních vyslechnutých nic, co by svědčilo pro
závěr o tom, že by služba ve Věznici Plzeň byla službou, jejíž výkon nemůže být přerušen.
(…)
26. Z obsahu výpovědí vyplývá, že ve Věznici Plzeň je pravidlem čerpání přestávek ve službě na jídlo
a odpočinek. Ač je sice doba čerpání přestávek stanovena v příloze denního rozkazu, fakticky je mnohdy čerpána
v jiný okamžik. To však stále nemění nic na tom, že její čerpání je zaměstnancům umožněno. Ač někteří
vypověděli, že nevyčerpají celých 30 minut, nikdo nevypověděl, že by se tak stalo z důvodu, kdy by byl například
z důvodu nějaké mimořádné události volán zpět do služby. Pokud tedy přestávka nebyla zcela dočerpána,
je na tuto situaci nezbytné nahlížet jako na svévolné rozhodnutí zaměstnance, kdy například po dojedení jídla
opustil prostor kantýny. Nikoli jako na situaci, kdy přestávku nemohl vyčerpat z důvodu nutnosti okamžitě
nastoupit výkon služby. Ani v případě výpovědi Prap. J. P. nelze dospět k závěru, že by ve Věznici Plzeň nebylo
pravidlem poskytování čerpání přestávek ve službě na jídlo a odpočinek. Prap. J. P. totiž nemožnost čerpat
přestávku ve službě na jídlo a odpočinek spojil pouze s případy, kdy se od ‚venkovních soudů ‘ nevrátí včas. Tedy
jde o výjimku z obecného pravidla, která v konkrétním případě znemožňuje čerpat přestávku ve službě, avšak
nevyvrací, co pravidlem je.
27. Pokud pak jde o eventuální faktickou nutnost čerpat přestávku ve službě na jídlo a odpočinek například
ve stejnokroji, se služební výstrojí, při nedostatku času k tomu, aby ve 30 minutách byl realizován odchod
a opětovný příchod z věznice, či existence potencionální nutnosti nastoupit okamžitě výkon služby v případě
mimořádné události, žádnou z těchto skutečností není, odkazem na shora uvedenou judikaturu Nejvyššího soudu,
možné považovat za skutečnost prokazující, že se jedná či nejedná o službu, která nemůže být přerušena. Zde lze
odkázat například na shora uvedený závěr Nejvyššího správního soudu: ‚Je sice pravdou, že po dobu přestávky
nemá zaměstnanec povinnost konat pro zaměstnavatele práci, což ovšem neznamená, že v tomto časovém úseku
nemůže být svým zaměstnavatelem nějakým způsobem omezen. ‘“
[18] Takové odůvodnění je nutno označit za nedostatečné. Paušalizujícím způsobem
konstatuje, že z výpovědí nevyplynulo nic, co by svědčilo pro závěr o tom, že by služba
ve Věznici Plzeň byla službou, jejíž výkon nemůže být přerušen. Tím však zcela pomíjí, že žaloba
podrobně rozebrala specifika jednotlivých druhů služby vykonávané stěžovateli. Ti vykonávali
v rozhodné době služební činnost jednak na oddělení výkonu vazby a trestu v pozicích dozorců,
výjimečně v pozici inspektora dozorčí služby (část IV. žaloby na str. 4 až 7), dále pak na oddělení
vězeňské a justiční stráže, kde byli zařazeni do dvou kategorií, tedy na strážné vykonávající službu
při vnější ostraze objektu (část V. žaloby, konkrétně str. 8 až 9, kde jsou navíc rozepsána specifika
pevných stanovišť na strážních věžích a specifika ostatních stanovišť) a strážné vykonávající
eskortní službu či službu řidičů (část V. žaloby, konkrétně str. 9 až 10). Každý z těchto druhů
služby má svá specifika, která stěžovatelé popsali jednak z hlediska časového určení přestávky
na jídlo a odpočinek, jednak z hlediska povinností během čerpání této přestávky (nošení výzbroje
a výstroje, dostupnost pro případ mimořádných událostí, čerpání přestávky v objektu věznice).
[19] Krajský soud sice žalobu i repliku velmi podrobně rekapituloval, následně však žalobní
tvrzení paušálně odmítl výše citovaným způsobem, v němž jednak nerozlišoval mezi jednotlivými
druhy služby, jednak vyšel výhradně z judikatury Nejvyššího soudu, vztahující se k aplikaci
přestávek v práci a bezpečnostní přestávky podle §88 a §89 zákoníku práce.
[20] Stěžovatelům nelze přitakat, že by tato judikatura Nejvyššího soudu jako vrcholného
soudu v oblasti civilního práva mohla být „překonána“ rozhodnutími Okresního soudu
v Klatovech a Krajského soudu v Plzni, na něž odkazují na straně 4 kasační stížnosti. To by bylo
v rozporu s hierarchií soudů v ČR. Podstatné však je, že se tato judikatura týká pracovního
poměru podle zákoníku práce, který se od služebního poměru stěžovatelů jako příslušníků
Vězeňské služby ČR, tedy bezpečnostního sboru ve smyslu §1 odst. 1 zákona o služebním
poměru, liší svou veřejnoprávností. Ostatně právě proto rozhodování ve věcech služebního
poměru podléhá přezkumu ve správním soudnictví (viz rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2003,
č. j. 6 As 29/2003 - 97, č. 415/2004 Sb. NSS) a judikatura civilních soudů je na něj využitelná
pouze omezeně. V nyní posuzovaném případě navíc zákon o služebním poměru obsahuje
komplexní úpravu přestávek ve službě na jídlo a odpočinek, která se liší od úpravy přestávek
v práci a bezpečnostní přestávky podle §88 a §89 zákoníku práce.
[21] Tato úprava, jež byla aplikována na stěžovatele v nyní posuzovaném případě, je obsažena
v §60 zákona o služebním poměru:
(1) Příslušník má nárok na přestávku ve službě na jídlo a odpočinek, nejdéle po každých 5 hodinách
nepřetržitého výkonu služby, jestliže služební funkcionář nerozhodne na žádost příslušníka jinak, a to při trvání
směny
a) do 9 hodin v rozsahu 30 minut,
b) nad 9 hodin v takovém rozsahu, aby jedna přestávka činila 30 minut a ostatní přestávky činily nejméně
15 minut.
(2) Přestávka ve službě na jídlo a odpočinek se nezapočítává do doby služby.
(3) Jde-li o službu, jejíž výkon nemůže být přerušen, musí být příslušníkovi i bez přerušení výkonu služby
zajištěna přiměřená doba na jídlo a odpočinek.
[22] Citované ustanovení již bylo vykládáno v několika rozsudcích NSS a krajských soudů,
z níž na část upozorňovali i stěžovatelé v žalobě, ovšem krajský soud na tuto judikaturu nijak
nereflektoval.
[23] V rozsudku ze dne 27. 7. 2018, č. j. 65 Ad 9/2017 - 53, č. 3925/2019 Sb. NSS, se Krajský
soud v Ostravě – pobočka v Olomouci zabýval přestávkami v práci příslušníka Policie ČR,
ustaveného na služebním místě inspektora dopravního inspektorátu územního odboru Jeseník
Krajského ředitelství policie Olomouckého kraje, který se domáhal vydání rozhodnutí
o doplacení neuhrazené části služebního příjmu s odůvodněním, že dochází k nesprávnému
plánování služeb, v důsledku čehož je mu krácen služební příjem o jednu hodinu, respektive
o 45 minut z každé služby. Šlo o situaci, kdy na územním odboru v Jeseníku službu vykonávala
pouze jedna hlídka, takže bylo podle žalobce nemožné, aby byla zajištěna nepřetržitost a zároveň
byly plánovány přestávky, které jsou dobou osobního volna. Žalobce nevěděl dopředu, zda bude
muset vyjet k nahlášené dopravní nehodě, takže fakticky svou službu nikdy nepřerušoval a byl
stále připraven vyjet k dopravní nehodě a až zpětně se ukázalo, zda v daný den mohl službu
přerušit. Krajský soud v Ostravě – pobočka v Olomouci zde odlišil druh služby, která má být
zajištěna nepřetržitě (k němu viz též rozsudek NSS ze dne 15. 8. 2012, č. j. 6 Ads 59/2012 - 53,
č. 2711/2012 Sb. NSS), od druhu služby, kterou nelze přerušit: „Nepřerušitelnost výkonu služby tedy
není totožným pojmem s nepřetržitým výkonem služby. Posouzení přerušitelnosti výkonu té které služby záleží
na obsahové náplni posuzované služby, přičemž pro službu, jejíž výkon objektivně nelze přerušit,
je charakteristické, že služební orgán nemá z organizačního hlediska možnost příslušníka vykonávajícího službu
vystřídat. Přerušitelnost výkonu služby se tak u jednotlivých organizačních jednotek bude odvíjet v závislosti
na jejich personálním vybavení a organizačním zabezpečení střídání příslušníků čerpajících nařízenou přestávku
na jídlo a odpočinek. Tatáž služba tak bude moci být u jedné organizační jednotky hodnocena jako nepřerušitelná
a u jiné jako služba, jejíž výkon přerušit lze. Vždy tak bude záležet na konkrétních okolnostech posuzovaného
případu, přičemž obecný závěr platný pro jakoukoli organizační složku nebude možné přijmout. Výkon služby
ve výjezdové hlídce určené k šetření dopravních nehod lze při posuzování pouhého obsahu (náplně) služby hodnotit
jako službu, kterou lze bezpochyby přerušit, neboť nejde o službu, kde by jejímu přerušení bránilo provozní
či technologické hledisko. Pokud však v příslušné organizační jednotce není uspokojivě vyřešeno plnohodnotné
vystřídání příslušníka vykonávajícího službu výjezdové hlídky určené k zásahům při dopravních nehodách jiným
konkrétním příslušníkem, nelze již závěr o přerušitelnosti tohoto druhu služby přesvědčivě učinit. Podstatným
faktorem, který dle názoru krajského soudu musí ovlivnit závěr o možnosti výkon služby přerušit, a zda lze tedy
vůbec přestávky na jídlo příslušníku plánovat, je zjištění, zda běžně k zásahům do plánovaných přestávek
příslušníků dochází, či zda je narušení plánované přestávky výjimečnou záležitostí, pročež je možné přestávky
běžně plánovat a výjimečně nastalou situaci jejího přerušení řešit ad hoc.“
[24] Citovaný rozsudek byl publikován ve Sb. NSS a kasační stížnost proti němu zamítl NSS
rozsudkem ze dne 18. 7. 2019, č. j. 8 As 257/2018 - 44. V jeho bodech [23] a [24] doplnil
k právnímu významu přestávky ve službě na jídlo a odpočinek: „Tuto přestávku je totiž nutno obecně
vnímat jako zákonem garantovanou (nárokovou) dobu, v rámci které policista nevykonává službu a tento časový
úsek je určen výhradně k jeho odpočinku, a to způsobem, který daný policista zvolí. Proto se také s ohledem
na shora citovaný §60 odst. 2 zákona o služebním poměru nezapočítává do doby služby. Výše uvedené
samozřejmě s ohledem na specifika výkonu služby a úkoly stanovené zákonem Policii ČR neznamená,
že by policista během přestávky nebyl ve službě, tedy že by neměl být připraven konat v případě ohrožení nebo
porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie (viz §10 odst. 1 zákona
č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky), případně že by nemohla být stanovena jiná forma ‚dosažitelnosti ‘
policistů (v této souvislosti lze zmínit např. institut služební pohotovosti dle §62 o služebním poměru). Čerpání
přestávky je však dle zákonné konstrukce při výkonu služby pravidlem a ze své podstaty nepochybně
předpokladem řádného výkonu další navazující služby.
Důvody, pro které nelze přestávku ve smyslu §60 odst. 1 zákona o služebním poměru čerpat, a výkon služby je
tak třeba považovat za nepřerušitelný ve smyslu §60 odst. 3 téhož zákona, mohou spočívat nejen v samotném
charakteru vykonávané služby, ale i v dalších okolnostech, které se mohou v jednotlivých případech poměrně
výrazně odlišovat. Krajský soud v dané věci výslovně vyšel právě z toho, že přerušitelnost výkonu služby může být
u jednotlivých organizačních jednotek (byť se stejným obsahem služby) jiná a v této souvislosti poukázal
na neuspokojivé vyřešení plnohodnotného vystřídání žalobce jakožto policisty vykonávajícího službu výjezdové
hlídky. Právě tato kritéria pak považuje, vedle výše popsaného charakteru přestávky, Nejvyšší správní soud
za klíčová pro posouzení dané věci. Nikoliv zmiňovanou kvantifikaci počtu případů, kdy žalobce nemohl
přestávku vykonat, na kterou se opakovaně stěžovatel zaměřuje. Konkrétní organizační opatření,
která by zastupitelnost v rámci daného dopravního inspektorátu řešila způsobem zachovávajícím smysl a účel
přestávky, jak byl popsán výše, však stěžovatel odpovídajícím způsobem nepopisuje nejen v napadeném rozhodnutí
či vyjádření k žalobě ale ani v kasační stížnosti (konkrétně kdy, kým, jakým způsobem atd. byl zástup
organizačně domluven, zajištěn či vykonán apod.). Srozumitelné, jasné a konkrétně popsané fungování systému
zastupování výjezdové hlídky v době čerpání přestávky v poměrech dané věci Nejvyšší správní soud postrádá
a v tomto ohledu nezbývá než souhlasit se závěry krajského soudu, podle něhož nebylo uspokojivě vyřešeno
plnohodnotné vystřídání konkrétním policistou v situaci, kdy výjezd k dopravní nehodě související neodkladné
úkony zasáhly do doby čerpání nařízené přestávky. Tento organizační nedostatek nerespektující výše zmíněný
smysl přestávky na jídlo a odpočinek nelze systémově nahrazovat zpětně pouze tak, že se nevyčerpaná přestávka
započítá jako výkon služby přesčas.“
[25] Stěžovatelé sami poukazovali na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2015,
č. j. 8 Ad 13/2011 - 53, týkající se policisty, jenž se podílel na zajištění nepřetržitého provozu
Integrovaného operačního střediska Jihlava. Městský soud zde poukázal „na skutečnost, že výše
uvedené osoby v podstatě zpochybnily, velmi zásadně zpochybnily to, že by na předmětném operačním středisku
přestávky vypadaly tak, že by je bylo možno podřadit pod pojem přestávka na jídlo a odpočinek ve smyslu
§60 odst. 1, 2 zákona o služebním poměru, když v podstatě z jejich výpovědí vyplývá, že i během čerpání
přestávky se policista nacházel přímo na svém pracovišti, nebo v jeho bezprostřední blízkosti a byl tak připraven
kdykoliv se na své pracoviště okamžitě vrátit a to v závislosti na situaci, která by tedy mohla nastat. Takový stav
věci lze jen velmi obtížně označit za přestávku na jídlo a odpočinek, která by znamenala přerušení výkonu služby.
Za takovou přestávku by bylo možno považovat jenom stav, kdy by tedy policista, navíc tedy v souladu s tím,
jak to bylo naplánováno, opustil v daný čas své pracoviště a mohl se odebrat někam mimo své pracoviště
a po stanovených 30 minut se zkrátka vůbec nezajímat o to, co se na předmětném pracovišti děje a těch 30 minut
věnovat pouze tomu, aby se najedl, nebo si odpočinul nějakým jiným, ať už pasivním nebo aktivním způsobem,
podle vlastního uvážení. Nic takového tak, jak vypověděli svědkové Z., Š. a M., na předmětném pracovišti prostě
nebylo možné, nic takového tam praktikováno nebylo (…).“
[26] Lze tedy shrnout, že judikatura soudů ve správním soudnictví již vymezila určitá kritéria,
na jejichž základě lze posoudit, zda příslušníci různých bezpečnostních sborů mohli
během nepřetržité služby čerpat a čerpali přestávku ve službě na jídlo a odpočinek
podle §60 odst. 1 zákona o služebním poměru, která se jim nezapočítává do doby služby;
nebo zda šlo ve smyslu §60 odst. 3 zákona o služebním poměru o službu, jejíž výkon nemůže být
přerušen, takže jim byla fakticky zajištěna podle tohoto ustanovení pouze přiměřená doba na jídlo
a odpočinek, která by se jim do služební doby započítala. Z právě citované judikatury plyne,
že pod §60 odst. 3 zákona o služebním poměru je třeba zařadit zejména situaci, kdy sice
příslušník může konzumovat jídlo, je však stále dosažitelný a připravený přerušit přestávku
v případě potřeby, přičemž služba je zorganizována tak, že taková potřeba běžně nastává,
jak ukazuje výše uvedený příklad připravenosti inspektora dopravního inspektorátu územního
odboru Jeseník k výjezdům v případě nahlášení dopravní nehody; či příklad policistů
v Integrovaném operačním středisku Jihlava, kteří v důsledku podstavu byli i v době konzumace
jídla se sluchátky neustále připraveni v případě potřeby okamžitě reagovat, popřípadě obědvali
u pultu operačního střediska. Naopak podřazení pod §60 odst. 1 zákona o služebním poměru
nevylučuje samo o sobě to, že příslušník má v době přestávky ve službě na jídlo a odpočinek
na sobě výstroj a výzbroj, že ji z praktických důvodů bezpečnostních kontrol tráví přímo
ve věznici či trvá jeho povinnost zasáhnout v případě zcela mimořádných situací jako je například
útěk vězně, a pro účel takové mimořádné situace má u sebe radiopřijímač.
[27] Krajský soud tak měl v nyní posuzované věci na základě právě rekapitulovaných kritérií
posoudit, pod které z obou ustanovení spadají jednotlivé druhy služby stěžovatelů, vzhledem
k jejich specifikům, která ostatně již v žalobě a replice k vyjádření žalovaného podrobně rozebrali
(a nyní zopakovali v kasačních stížnostech). Pokud za této situace rozhodl o žalobě pouze
na základě judikatury civilních soudů, vztahující se k jiné zákonné úpravě, odhlížející od specifik
služebního poměru, a pokud tak zároveň učinil paušalizujícím způsobem, nerozlišujícím různé
režimy služby ve Věznici Plzeň, zatížil svůj rozsudek nepřezkoumatelností ve smyslu §103
odst. 1 písm. d) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] Z výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní soud již nezabýval dalšími kasačními
námitkami a rozsudek krajského soudu s odkazem na §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. podle §110
odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§110 odst. 4 s. ř. s.). V něm
se krajský soud přezkoumatelně vypořádá s argumentací obsaženou v žalobě.
[29] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. května 2020
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu