ECLI:CZ:NSS:2016:9.AS.53.2016:22
sp. zn. 9 As 53/2016 - 22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobkyně: P. D.,
zast. Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4,
proti žalovanému: Magistrát města Ostravy, se sídlem Prokešovo náměstí 8, Ostrava-Moravská
Ostrava, proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně
proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 1. 2016, č. j. 22 A 55/2015 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) shora
označené usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“), jímž byla odmítnuta její
zásahová žaloba. Nezákonný zásah stěžovatelka spatřovala v tom, že žalovaný jako správní orgán
prvního stupně nepostoupil odvolacímu orgánu její odvolání proti jeho rozhodnutí ze dne
1. 10. 2014, č. j. SMO/369971/14/DSČ/Šče-BS [tímto rozhodnutím byly zamítnuty
stěžovatelčiny námitky proti záznamu bodů v registru řidičů, a to dle §12 3f odst. 3 zákona
č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon
o silničním provozu), ve znění účinném v rozhodné době]. V žalobním petitu navrhla, aby soud
žalovanému přikázal postoupit odvolání nadřízenému správnímu orgánu.
[2] V průběhu řízení o žalobě se žalovaný bránil tím, že stěžovatelka nepodala odvolání,
ale že šlo o vyjádření k podkladům, na jejichž základě žalovaný vydal své rozhodnutí ze dne
1. 10. 2014.
[3] Krajský soud ve svém usnesení uvedl, že v dané věci bylo namístě domáhat se soudní
ochrany prostřednictvím žaloby na nečinnost, nikoli prostřednictvím žaloby zásahové.
Předmětem ochrany, jíž se stěžovatelka domáhá, je totiž tvrzená nečinnost žalovaného,
v jejímž důsledku nebylo vydáno rozhodnutí odvolacího orgánu. Krajský soud tak dospěl
k závěru, že je nepřípustné domáhat se soudní ochrany skrze zásahovou žalobu na základě
argumentace, kterou uplatnila stěžovatelka v žalobě. Žalobu proto odmítl dle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“).
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Stěžovatelka namítla, že situace, kdy je podáno odvolání, které správní orgán prvního
stupně nepředá nadřízenému správnímu orgánu, představuje nezákonný zásah. V takovém
případě nelze totiž podat žalobu proti rozhodnutí, jelikož zatím nebylo o odvolání rozhodnuto.
Nelze podat ani nečinnostní žalobu, u níž by žalovaným byl správní orgán, který má rozhodnout
o odvolání. Tímto orgánem by byl v nynější věci Krajský úřad Moravskoslezského kraje, kterému
ovšem nebylo odvolání předáno, a nepočala mu tedy plynout lhůta k vydání rozhodnutí.
Proti žalovanému, který ve věci rozhodoval v prvním stupni, se nelze nečinnostní žalobou
domáhat vydání rozhodnutí, neboť je již vydal. V případě nečinnostní žaloby by tak stěžovatelka
nemohla mít úspěch.
[5] Stěžovatelka tvrdí, že se proti postupu žalovaného mohla bránit jen zásahovou žalobou
a uvedla, že dle jejího názoru ke shodnému závěru dospěl i Krajský soud v Ústí nad Labem
v rozsudku ze dne 11. 2. 2015, č. j. 15 A 46/2014 – 47.
[6] Stěžovatelka se domnívá, že nepostoupení spisu nadřízenému správnímu orgánu
představuje nezákonný zásah, jímž může být i neučinění jiného úkonu než vydání rozhodnutí.
Navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
[7] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána osobou k tomu oprávněnou, je podána včas, jde
o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, stěžovatelka je v řízení o kasační
stížnosti zastoupena advokátem. Důvod kasační stížnosti odpovídá důvodu podle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rozsahu
kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, zároveň zkoumal, zda netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Přitom dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
[9] Spornou právní otázkou je, zda nepředání odvolání (resp. správního spisu společně
s odvoláním) prvostupňovým správním orgánem odvolacímu orgánu po uplynutí 30 dnů
od podání odvolání lze přípustně napadnout zásahovou žalobou. Nejvyšší správní soud
si je vědom toho, že mezi stranami je sporné to, zda odvoláním bylo podání, které stěžovatelka
považuje za odvolání. Tuto spornou otázku ovšem soudům v nynější věci nepřísluší řešit v rámci
posuzování přípustnosti zásahové žaloby, proto se k ní krajský soud nevyjádřil a nebude tak činit
ani Nejvyšší správní soud. Pro nynější hodnocení soudů týkající se přípustnosti zásahové žaloby
je podstatné pouze to, že stěžovatelka tvrdila, že podala odvolání.
[10] Otázku, zda se lze zásahovou žalobou bránit proti nepředání tvrzeného odvolání
(společně se správním spisem) prvostupňovým správním orgánem odvolacímu orgánu, již
judikatura Nejvyššího správního soudu vyřešila, a to se závěrem, že se v takovém případě
zásahovou žalobou bránit nelze. Stalo se tak v rozsudku ze dne 4. 11. 2015,
č. j. 2 As 198/2015 - 20 (všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou
dostupná z www.nssoud.cz). Od tohoto hodnocení uvedeného v bodech [21] až [27]
zmíněného rozsudku, z něhož vychází i nynější rozsudek, nebylo nejmenšího důvodu se jakkoli
odchylovat.
[11] Z §88 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném v rozhodné
době (dále jen „správní řád“), sice vyplývá, že prvostupňový správní orgán má do 30 dnů ode
dne doručení odvolání, pokud neshledá důvody pro autoremeduru (§87 správního řádu),
předat spis se svým stanoviskem odvolacímu správnímu orgánu. Z uvedené úpravy však neplyne
žádné veřejné subjektivní právo účastníka řízení, do nějž by mu mohlo být zasaženo, nýbrž
se jedná o úpravu pouhého procesního postupu tak, aby byl technicky zajištěn průběh
řízení po podání odvolání. Je tedy na prvostupňovém správním orgánu a na odvolacím správním
orgánu, aby v souladu se zásadami stanovenými v §6 odst. 1, větě první, správního
řádu, ([s]právní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů), a v §8 odst. 2 správního řádu ([s]právní
orgány vzájemně spolupracují v zájmu dobré správy), dodržely lhůty stanovené pro rozhodnutí
o odvolání.
[12] Stěžovatelka chce, aby odvolacímu správnímu orgánu byly vytvořeny podmínky pro to,
aby rozhodl o jejím podání, které stěžovatelka považuje za odvolání, a brání se proto
proti průtahům spočívajícím v zadržování spisu žalovaným – prvostupňovým správním orgánem.
K tomu ovšem nelze využít obrany v podobě žaloby proti nezákonnému zásahu.
[13] Pokud účastník řízení podá odvolání, je jeho cílem vydání rozhodnutí v určité zákonem
stanovené době (§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu). Jelikož zákonodárce zakotvil
možnost provedení autoremedury prvostupňovým správním orgánem, účastník řízení
se (nejpozději) po uplynutí lhůty stanovené pro provedení autoremedury či pro předání spisu
a stanoviska k odvolání (§88 odst. 1 správního řádu) a po uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí
(§90 odst. 6 ve spojení s §71 správního řádu) může domáhat ochrany proti nečinnosti
odvolacího orgánu opatřením proti nečinnosti (§80 správního řádu) a následně nečinnostní
žalobou dle §79 s. ř. s. právě proti odvolacímu správnímu orgánu. Právní řád tak umožňuje
stěžovatelce domoci se ochrany tímto způsobem, což vylučuje použití žaloby proti nezákonnému
zásahu.
[14] V odvolacím řízení je odvolací správní orgán procesně „odpovědný“ za bezprůtahový
průběh odvolacího řízení. Účastník řízení, který má za to, že se v odvolacím řízení projevují
průtahy, proto musí svou snahu o nápravu směřovat především vůči odvolacímu orgánu.
To jistě nevylučuje, aby se nad tento rámec z důvodů praktických (urychlení vyřízení věci
a její řešení bez zbytečných formalit a prostojů) snažil o nápravu i přímo u prvostupňového
orgánu. Pro úspěch případné navazující soudní ochrany je nicméně klíčové, aby se účastník
řízení obrátil postupem podle §80 odst. 3, věty druhé, správního řádu na odvolací správní orgán.
Je na odvolacím správním orgánu, aby si na základě žádosti účastníka opatřil u prvostupňového
orgánu potřebné informace o dosavadním průběhu odvolacího řízení a zjednal nápravu, bude-li
to namístě. Pokud opatření proti nečinnosti podle §80 správního řádu, jež inicioval účastník
řízení, nebude úspěšné, může se účastník domáhat vydání rozhodnutí o odvolání žalobou
na ochranu proti nečinnosti, kterou směřuje proti odvolacímu správnímu orgánu. Soud
na základě takovéto žaloby zjistí, zda je odvolací správní orgán nezákonně nečinný, přičemž
nezákonnou nečinností je nutno rozumět i postup pvostupňového správního orgánu v rámci
odvolacího řízení, který je v rozporu s příslušnými ustanoveními o časových dimenzích
odvolacího řízení, přesněji té jeho fáze, jež probíhá před prvostupňovým správním orgánem
(postup podle §87 či podle §88 odst. 2 a především předání spisu odvolacímu správnímu orgánu
ve lhůtě podle §88 odst. 1 správního řádu). V rámci nečinnostní žaloby (za splnění procesních
podmínek, včetně jejího podání po bezvýsledném vyčerpání prostředků, které procesní předpis
platný pro správní řízení stanoví k ochraně před nečinností – §79 odst. 1 s. ř. s.) by byl prostor
k posuzování mezi stranami sporné otázky, zda vůbec bylo odvolání podáno (srov. bod [9]
shora).
[15] Nečinnost prvostupňového správního orgánu je plně přičitatelná odvolacímu správnímu
orgánu, neboť je to v posledku odvolací orgán, který je jednak hlavním aktérem řízení o odvolání,
jednak je zpravidla tím, kdo má nástroje k odstranění nečinnosti správního orgánu prvního
stupně (§80 správního řádu). Je věcí veřejné správy jako celku, aby navenek vůči účastníkům
řízení vystupovala jednotně a zákonným způsobem a aby její jednotlivé články postupovaly
v patřičné vzájemné koordinaci a bez průtahů.
[16] Lze tak shrnout, že stěžovatelka měla možnost domáhat se ochrany prostřednictvím
nečinnostní žaloby směřující proti odvolacímu orgánu, jelikož rozhodnutí o odvolání proti
rozhodnutí o námitkách proti záznamu bodu v registru řidičů je rozhodnutím dle §65 s. ř. s.,
jehož vydání se lze nečinnostní žalobou domáhat (k věcnému přezkumu takového rozhodnutí
na základě žaloby dle §65 s. ř. s. došlo např. ve věci, jíž se týkal rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 2. 8. 2012, č. j. 3 As 66/2012 - 32).
[17] Jak shledal Nejvyšší správní soud v bodě [38] rozsudku ze dne 20. 7. 2011,
č. j. 1 Aps 1/2011 - 101, „dospěl-li krajský soud k závěru, že se v daném případě nelze domáhat soudní
ochrany žalobou před nezákonným zásahem podle §82 s. ř. s., ale že je na místě žaloba na ochranu proti
nečinnosti podle §79 s. ř. s., měl zásahovou žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §85
s. ř. s. […] V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem je soud povinen posoudit, před tím
než přistoupí k věcnému přezkumu žaloby, zda se lze v daném případě domáhat ochrany nebo nápravy jinými
právními prostředky (§85 s. ř. s.). Dospěje-li soud k závěru, že se žalobce může domáhat soudní ochrany žalobou
nečinnostní (§79 s. ř. s.), je na místě žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítnout s ohledem
na zásadu subsidiarity zásahové žaloby vyjádřenou v §85 s. ř. s.“
[18] Dle §85, věty před středníkem, s. ř. s. je zásahová žaloba nepřípustná, lze-li se ochrany
nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky než zásahovou žalobu. V nynější věci, v níž
se stěžovatelka nedomáhala pouze určení, že zásah byl nezákonný, byla tímto jiným prostředkem
nečinnostní žaloba. Krajský soud tedy postupoval zcela správně, když žalobu odmítl
s odůvodněním, že stěžovatelka se měla bránit nečinnostní žalobou.
IV. Závěr a náklady řízení
[19] Nejvyšší správní soud ze všech shora uvedených důvodů dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná, proto ji dle §110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. zamítl. O věci přitom
rozhodl bez jednání, jelikož §109 odst. 2 s. ř. s. takový postup předpokládá.
[20] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s., ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatelka v soudním řízení úspěch neměla, proto dle uvedených ustanovení
nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, který by jinak měl právo na náhradu nákladů
řízení, nevznikly v řízení náklady, které by překračovaly jeho běžnou úřední činnost.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. května 2016
JUDr. Radan Malík
předseda senátu