ECLI:CZ:NSS:2018:9.AS.57.2017:44
sp. zn. 9 As 57/2017 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: PharmDr. J.
B., Ph.D., zast. JUDr. Tomášem Machem, advokátem se sídlem Victora Huga 377/4, Praha 5,
proti žalované: Česká lékárnická komora, se sídlem Rozárčina 1422/9, Praha 4, zast. Mgr. Jiřím
Švejnohou, DiS., advokátem, se sídlem Korunní 2569/108, Praha 10, proti rozhodnutí Čestné
rady České lékárnické komory ze dne 21. 3. 2013, č. j. 433/ČR/2012, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2017, č. j. 6 Ad 14/2013 – 65,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví
označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla jako
nedůvodná podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti v záhlaví označenému
rozhodnutí žalované.
[2] Napadeným rozhodnutím čestná rada žalované uznala stěžovatele vinným, že jako člen
České lékárnické komory (dále také „ČLnK“), vedoucí lékárník a odborný zástupce v lékárně
Ústavní lékárna Masarykovy nemocnice Rakovník, Dukelských hrdinů 200, Rakovník,
PSČ 269 01, dne 9. 11. 2012 neumožnil vstup inspektora ČLnK do zázemí lékárny,
čímž znemožnil provedení kontroly v lékárně, tedy porušil svou povinnost odborně vést lékárnu,
povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným
zákony, povinnost znát a dodržovat stavovské předpisy komory a zachovávat respekt
k orgánům stavovské samosprávy. Tím se dle §1 odst. 2 Disciplinárního řádu ČLnK
dopustil disciplinárního deliktu spočívajícího v závažném porušení povinností člena komory
uvedených v §9 odst. 2 písm. a), b) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České
stomatologické komoře a České lékárnické komoře, ve znění účinném pro projednávanou věc
(dále jen „zákon č. 220/1991 Sb.“), v §7 odst. 1 písm. a), b) Organizačního řádu ČLnK,
v §9 odst. 1 Kontrolního řádu ČLnK a v bodě 12) Etického kodexu ČLnK. Za tento delikt bylo
stěžovateli uloženo disciplinární opatření, a to pokuta ve výši 15 000 Kč. Uvedeným rozhodnutím
byl stěžovatel současně zproštěn disciplinárního obvinění, že připustil v rozporu se zákonem, že
v posuzované lékárně v přesně nezjištěném období nebyly a do současnosti nejsou při výdeji
léčivých přípravků na recept vybírány regulační poplatky.
[3] Předně městský soud konstatoval, že rozsah kontroly nebyl předmětem této věci, neboť
kontrola vůbec nemohla být provedena, když pokuta byla uložena za to, že bylo zamezeno
vstupu do prostor zázemí lékárny a kontrola tak vůbec nebyla zahájena. Proto se městský soud
nemohl zabývat tím, co by mělo být žalovanou prostřednictvím inspektora kontrolováno, a zda
by to bylo prováděno v rozsahu odpovídajícím zákonným pravomocem a povinnostem žalované.
[4] Městský soud se zabýval námitkou, dle níž se žalovaná snažila uplatňovat disciplinární
pravomoci jinak, než v rozsahu stanoveném zákonem č. 220/1991 Sb., tedy nezákonně
a že nemůže nikoho nominovat do funkce inspektora, přičemž nikdo není kontrole ze strany
takového inspektora povinen se podrobit. Inspektor je kontrolním orgánem ČLnK a je oprávněn
provádět prohlídku lékáren. V souladu s Kontrolním řádem je člen ČLnK povinen podrobit
se kontrole, resp. umožnit inspektorovi přístup do všech prostor zařízení lékárenské péče. Jelikož
je žalovaná oprávněna lékárny kontrolovat, je zcela logické a legitimní, že postup při kontrole
upraví stavovským předpisem. Pravomocí kontrolovat je nadána žalovaná, která jakožto
právnická osoba nemůže výkon kontroly osobně provést, a proto kontrolu realizují jí pověřené
fyzické osoby, tj. inspektoři, kteří jsou členy ČLnK a jsou jmenováni do této funkce dle
Kontrolního řádu.
[5] Městský soud nepřisvědčil námitce, že Kontrolní řád není obsažen ve výčtu v §9
odst. 2 písm. b) zákona č. 220/1991 Sb., a proto nebylo možné po stěžovateli vyžadovat
povinnost jej dodržovat. V uvedeném výčtu je obsažena povinnost členů ČLnK dodržovat
organizační, jednací, volební a disciplinární řád komory. Součástí Organizačního řadu je dle §21
odst. 2 též Licenční řád, Etický kodex, Finanční řád, Kontrolní řád, Řád pro označování lékáren
a jejich propagaci a Řád pro kontinuální vzdělávání. Je nepochybné, že stavovská komora
je oprávněna dílčí oblasti své činnosti upravit dalšími předpisy, které učinila součástí
Organizačního řádu. Pokud by soud přisvědčil názoru stěžovatele, byly by tak zpochybněny
všechny uvedené řády. Pokud žalovaná vydala Kontrolní řád (či jiný řád) pro to, aby upravila
určitou otázku v rámci jednoho stavovského předpisu relativně samostatně, a učinila tak kontrolu
součástí zákonem zmíněného Organizačního řádu, nejedná se o nezákonný postup. Stěžovatel byl
proto povinen Kontrolní řád dodržovat.
[6] Nedůvodnou byla též námitka, že žalovaná má omezenou kontrolní pravomoc pouze
na rozsah odbornosti a etické čestnosti svých členů, když kontrolu nad samotným podnikáním
realizuje stát prostřednictvím svých dohledových orgánů, zejména Státního ústavu pro kontrolu
léčiv (dále jen „SÚKL“), a proto byl stěžovatel oprávněn nevpustit osobu inspektora, který
se snažil vykonávat pravomoci, které žalované nepřísluší. Dle §2 odst. 1 písm. a) zákona
č. 220/1991 Sb. je komora povinna dbát na to, aby členové komory vykonávali své povolání
odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komory. Z tohoto
ustanovení vyplývá oprávnění žalované lékárny a lékárníky kontrolovat, a to postupem podle
stavovského předpisu (Kontrolního řádu) a prostřednictvím kontrolujících osob, inspektorů. Lze
sice přisvědčit tvrzení, že kontrolu lékáren taktéž provádí SÚKL, v daném případě však lékárny
podléhají nejen kontrolní pravomoci SÚKL dle zákona o léčivech, ale rovněž i kontrolní
pravomoci komory, jak bylo uvedeno výše. Tato „dvojí kontrola“ je zcela legitimní,
a to především s ohledem na to, že provoz lékárny a výkon povolání lékárníka má přímý vliv
na zdraví a život lidí. Samotný rozsah kontroly nemohl být a nebyl předmětem ani napadeného
rozhodnutí ani soudního přezkumu, jelikož kontrola nebyla fakticky zahájena.
[7] Žalovaná postupovala dle hmotněprávních stavovských předpisů, které byly účinné ke dni
spáchání deliktu, a dle procesních stavovských předpisů, které byly účinné ke dni rozhodování.
Tímto postupem nebyla nijak porušena práva stěžovatele jako disciplinárně obviněného. Městský
soud si za účelem ověření této skutečnosti vyžádal od žalované stavovské předpisy, platné
a účinné v rozhodném období, a dospěl k závěru, že novely stavovských předpisů se netýkaly
hmotněprávních ustanovení a postavení stěžovatele tak jimi nebylo dotčeno.
[8] Jednání, pro které bylo disciplinární řízení se stěžovatelem zahájeno a vedeno, bylo
popsáno v oznámení o zahájení disciplinárního řízení a v disciplinárním obvinění. Neuvedení §1
odst. 2 Disciplinárního řádu ve výroku disciplinárního obvinění není vadou, která by mohla
znamenat porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces. V případě uvedeného ustanovení
se jedná o konstatování, že disciplinárním deliktem je porušení povinností člena ČLnK. Pro
možnost uplatňování práv ze strany stěžovatele bylo rozhodné, aby byl seznámen s tím, v jakém
konkrétním jednání je spatřováno porušení povinnosti a v jakém ustanovení právního předpisu
je tato povinnost uložena. Taková konkretizace deliktů je v obou dokumentech obsažena.
[9] Odůvodnění věcné příslušnosti čestné rady žalované bylo obsaženo v prvním odstavci
odůvodnění napadeného rozhodnutí. Čestná rada žalované náležitě zdůvodnila, z jakých důvodů
považovala porušení povinností stěžovatele za tak závažné, aby byla věcně příslušná k projednání
věci. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, č. j. 6 Ads 126/2011 - 124,
vyplývá, že výklad, co je „závažným porušením povinnosti lékárníka“, je v kompetenci samotné
čestné rady žalované po obdržení návrhu revizní komise na zahájení disciplinárního řízení.
Postup čestné rady žalované odpovídá v tomto případě názoru vyjádřenému ve zmiňovaném
rozsudku, věcná příslušnost je náležitě odůvodněna. Městský soud neshledal důvod, pro který
by jednání stěžovatele nemohlo být vyhodnoceno jako „závažné porušení povinnosti lékárníka“.
[10] Nedůvodnou byla též námitka vyloučení dvojinstančnosti řízení. Zákon č. 220/1991 Sb.
tento postup (rozhodování přímo čestnou radou žalované namísto čestné rady okresního
sdružení) umožňuje. Shora citovaný zákon výslovně v §18 odst. 5 stanoví, že o opravném
prostředku proti takovému rozhodnutí rozhoduje soud. Jestliže jsou tedy shledány podmínky pro
rozhodování čestné rady žalované, nemůže se stěžovatel dovolávat porušení procesních práv.
Umožňuje-li zákon takový postup, je rozhodné pouze to, zda čestná rada žalované dostatečně
a logicky zdůvodní, proč v daném případě rozhodovala ona, uvedené bylo v této věci splněno.
[11] K tvrzení, že o menší míře závažnosti jednání svědčí výše uložené pokuty, městský soud
uvedl, že bylo rozhodné to, jak závažným se jeví čestné radě žalované jednání disciplinárně
obviněného v okamžiku obdržení návrhu revizní komise na zahájení disciplinárního řízení. Pokud
čestná rada žalované shledá, že je věcně příslušná k projednání věci, až následně po provedeném
řízení dojde k závěru, zda je obviněný za dané jednání odpovědný a může mu uložit sankci.
Při ukládání sankce čestná rada zohledňuje různé okolnosti případu, ovšem tyto okolnosti mají
vliv pouze na výši (resp. druh) uložené sankce. Na posouzení závažnosti jednání nemůže nic
změnit skutečnost, že byla uložena pokuta pod hranicí 20 000 Kč, tj. pod hranicí pokuty, která
by mohla být uložena čestnou radou okresního sdružení. Výše pokuty uložené rozhodnutím není
měřítkem, podle kterého by bylo možné hodnotit závažnost jednání z hlediska toho, který orgán
má o disciplinárním deliktu rozhodovat. Nelze ze zákona dovodit, že by mělo řízení čestnou
radou žalované být zahajováno jedině tehdy, když by bylo zřejmé a jisté, že bude uložena pokuta
nad 20 000 Kč.
[12] Odkaz na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 13. 1. 2000, č. j. 37 Ca 200/98 - 56,
byl nepřípadný, neboť v tomto případě byla řešena jiná sankce (podmíněné vyloučení z komory).
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti
[13] Stěžovatel brojí proti rozsudku městského soudu kasační stížností dle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[14] Nesouhlasí s konstatováním na str. 8 napadeného rozsudku, že „rozsah kontroly není
předmětem této věci, neboť předmětná kontrola vůbec nemohla být provedena“. Stěžovatel je přesvědčen,
že kontrola umožněna byla, a to v zákonném rozsahu, neboť inspektorovi nebylo žádným
způsobem zamezeno ke vstupu do veřejných částí lékárny, kde mu byla předána relevantní
dokumentace v rámci zákonných mezí. Inspektor mohl nahlédnout do osvědčení SÚKL
i žalované, specializačních diplomů. Inspektor však rozhodl, že nebude provádět „poloviční
kontrolu“, pokud mu nebude umožněno zkontrolovat vše. Stěžovatel svým konáním vstupu
inspektora do lékárny nebránil. Závěr o neprovedení kontroly, která de facto provedena byla,
vycházela výlučně ze subjektivního vnímání a nikoli z objektivních okolností. Toto tvrdil
ve správním i soudním řízení.
[15] Výše uvedené kroky učinil nad rámec své povinnosti, neboť je přesvědčen, že postup
inspektora by mohl naplnit skutkovou podstatu trestného činu přisvojení si pravomoci úřadu dle
§328 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, neboť činnost spočívající v kontrole
zázemí lékárny, přísluší SÚKL či územně příslušné hygienické stanici.
[16] Žalovaná v napadeném rozhodnutí konstatuje, že provoz lékáren je právními předpisy
značně regulován a je přísněji dozorován, a to zejm. ze strany státních orgánů (SÚKL), neboť
se vzhledem k manipulaci s léčivými přípravky, včetně návykových látek a přípravků, k nimž při
provozu lékárny dochází, jedná o provoz se zvýšením rizikem pro zdraví a život osob. Kontrola
lékáren je vyhrazena SÚKL. Provozovatelem kontrolované lékárny je PRIVAMED
Healthia s. r. o., právnická osoba, vůči níž není žalovaná oprávněna vykonávat jakoukoli
pravomoc. Vynucení vstupu do neveřejné části lékárny za účelem kontroly zázemí (např. i knihy
opiátů) náleží SÚKL, nikoli do disciplinární pravomoci žalované, jelikož ta nevykonává státní
správu v oblasti léčiv. Cituje z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005,
č. j. 2 As 9/2005 – 84. Podmínkou pro řádnou kontrolu profesní etiky nemůže být povinnost
spočívající ve zpřístupnění veškerých prostor lékárny, byť vymezené Kontrolním řádem, který
je stavovským předpisem, kterému nepodléhá provozovatel lékárny.
[17] V rozsahu, v němž vykonávají veřejnou moc rozhodováním o subjektivních právech
a povinnostech svých členů nebo třetích osob, jsou profesní komory správními úřady, a proto
i pro ně platí zásada enumerativnosti státních pretenzí a zásada legální licence (čl. 2 odst. 3 Ústavy
a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a dále zásada vyplývající z čl. 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod. Z těchto zásad vyplývá, že při výkonu svých oprávnění nemohou
profesní komory vydání určitého povolení či osvědčení podmiňovat splněním dalších podmínek
nad rámec toho, co těm, kteří se vydání onoho povolení či osvědčení domáhají, ukládá zákon
(doslovná citace z rozsudku sp. zn. 2 As 9/2005, pozn. NSS).
[18] Městský soud dospěl k závěru, že povinnost lékárníka spočívající v povinnosti podrobit
se kontrole zahrnuje umožnění přístupu do všech prostor zařízení lékárenské péče. Tento závěr
je nepřezkoumatelný, neboť nemá příslušnou oporu v zákoně. Dle Kontrolního řádu členové
ČLnK jsou povinni umožnit kontrolnímu orgánu přístup do všech prostor zařízení lékárenské
péče. Toto ustanovení obsahuje pouze demonstrativní výčet povinností, které lze kontrolovat.
Inspektor není ve výkonu své pravomoci nijak limitován, což je v příkrém rozporu s obecně
uznávaným principem právní jistoty. Stavovský předpis není obecně závazným předpisem.
Za situace, kdy je soud při svém rozhodnutí vázán toliko zákonem, není povinen aplikovat
stavovský předpis, který zjevně odporuje základním principům právního státu. Městský soud
rozsudkem potvrdil závěr žalované o vině stěžovatele za porušení předpisu, který de facto
umožňuje inspektorovi neomezeně kontrolovat členy ČLnK.
[19] Zákon č. 220/1991 Sb. vymezuje v §2 taxativně funkční pravomoci ČLnK,
kde je uvedeno, že je oprávněna uplatňovat disciplinární pravomoc v rozsahu stanoveným
zákonem a že další činnosti může vykonávat za předpokladu, že tak stanoví zákon. Stěžovatel
je přesvědčen, že ani zákon nemůže konstruovat pravomoc jako neomezitelný nástroj správního
orgánu. V daném případě je situace o to absurdnější, že se tak stalo prostřednictvím stavovského
předpisu.
[20] Inspektor ČLnK nemůže kontrolovat prostory lékárny neomezeně. Stěžovatel svým
jednáním zamezil možnému úniku informací o pacientech, které patří do kategorie citlivých
osobních údajů a které jsou evidovány v systému SW Mediox. K těmto údajům jsou oprávněny
pouze subjekty uvedené v §65 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, ve znění
účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o zdravotních službách“), a nikoli inspektor
ČLnK dle stavovského předpisu.
[21] Kontrolní řád stojí proti smyslu kontroly prováděné žalovanou, jejímž cílem je ověření
odborné způsobilosti jejich členů. Soudu nelze přisvědčit, že lékárny podléhají kontrolní
pravomoci SÚKL dle zákona o léčivech a kontrolní pravomoci žalované (str. 8 rozsudku). Tento
závěr pramení z nesprávného posouzení věci, proto je napadený rozsudek nezákonný.
[22] Neztotožňuje se závěry na str. 9 napadeného rozsudku ohledně vnitřních předpisů ČLnK
a konstatováním, že žalovaná postupovala dle hmotněprávních stavovských předpisů, které byly
účinné ke dni spáchání deliktu a též dle procesních předpisů účinných ke dni rozhodování, aniž
by městský soud označil jejich konkrétní ustanovení. Tímto nedostatečným odůvodněním byla
založena nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Stěžovatel poukazuje na skutečnost,
že městský soud si musel od žalované stavovské předpisy vyžádat, což podporuje jeho argument
o jejich nepřístupnosti uvedený v žalobě. Městský soud se omezil toliko na konstatování,
že žalovaná stavovské předpisy předložila, ale nijak se s jejich obsahem nevypořádal. Jejich
interpretace ze strany ČLnK mohla být čistě účelovým tvrzením.
[23] Nesouhlasí s tím, že v jeho případě byly konkretizovány disciplinární delikty, kterých
se měl dopustit. Neuvedení konkrétního ustanovení ve výroku disciplinárního obvinění je vadou,
která je v příkrém rozporu s právem na spravedlivý proces, jehož součástí je i právo na to být
včas seznámen s povahou obvinění, které mu je kladeno za vinu (čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských
práv a základních svobod), které se vztahuje i na oblast správních deliktů, proto je napadený
rozsudek nezákonný.
[24] Rozhodnutí žalované bylo vydáno navzdory nedostatku věcné příslušnosti. V posuzované
věci rozhodovala čestná rada žalované. O disciplinárních deliktech rozhoduje v prvním stupni
čestná rada okresního sdružení komory a v druhém stupni čestná rada žalované (§13 zákona
č. 220/1991 Sb.). Čestné radě žalované přísluší rozhodovat o závažných porušeních povinností
lékárníka. Žádný právní předpis (ani stavovský) nestanoví kritéria, dle kterých se míra závažnosti
posuzuje. V případě správního trestání nelze správním orgánu ponechat neomezenou diskreční
pravomoc, kde správní uvážení není ničím limitováno a správní orgán se tak může dopouštět
libovůle. Žalovaná může libovolně porušovat princip dvojinstančnosti řízení, a tak je v přímém
rozporu s konstantní judikaturou kasačního soudu. K zásadě dvojinstančnosti řízení cituje
z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 – 5.
[25] Navrhuje, napadený rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení.
Dále navrhuje, aby Nejvyšší správní soud podle okolností zrušil nebo vyslovil nicotnost
napadeného rozhodnutí žalované.
[26] Žalovaná se vyjádřila tak, že napadený rozsudek je správný; řádně, dostatečně a v souladu
se zákonem odůvodněný. Městský soud se podrobně vypořádal se všemi žalobními námitkami.
[27] Stěžovatel je povinen znát právní předpisy a jako člen ČLnK též předpisy stavovské
a dodržovat je. Podle §9 odst. 1 písm. a) Kontrolního řádu ČLnK je člen komory povinen
umožnit kontrolnímu orgánu přístup do všech prostor zařízení lékárenské péče. Obdobně tuto
povinnost pro provozovatele lékárny (resp. odbornému zástupci) stanoví §45 odst. 3 písm. b)
zákona o zdravotních službách. Výklad těchto ustanovení je jednoznačný a stěžovatel nemůže
účelovým výkladem svých povinností limitovat rozsah kontroly tak, jak to uzná za vhodné.
Je v pořádku, pokud inspektor nepřistoupil na postup stěžovatele, který mu sdělil, v jakém
rozsahu mu kontrolu umožní a v jakém nikoliv, a pokud tedy kontrolu neprovedl.
[28] Závěr městského soudu, že rozsah kontroly nebyl předmětem této věci, neboť kontrola
vůbec nemohla být provedena, odpovídá zjištěnému skutkovému stavu. Je absurdní tvrzení
stěžovatele, že svým konáním vstupu inspektora do lékárny (do její veřejné části) nebránil,
když do takové části má přístup každý. Umožněním vstupu do této části lékárny nemohou být
splněny povinnosti kontrolovaného k umožnění kontroly celé lékárny, vč. zázemí.
[29] Inspektor ČLnK je kontrolním orgánem žalované nadaný pravomocí kontrolovat.
Kontrolní pravomoc žalované je explicitně upravena v §107 odst. 1 písm. g) zákona
o zdravotních službách a v zákoně č. 220/1991 Sb. a ve stavovských předpisech. V §2
odst. 2 písm. f) zákona č. 220/1991 Sb. je zakotveno oprávnění žalované uplatňovat disciplinární
pravomoc vůči svým členům. Toto oprávnění a účel tohoto ustanovení by nemohl být naplněn,
aniž by žalovaná měla kontrolní pravomoc ke zjištění, zda se její člen nedopustil svým jednáním
při výkonu svého povolání disciplinárního deliktu.
[30] Restriktivní výklad stěžovatele kontrolních pravomocí žalované je účelový a je v rozporu
s právními a stavovskými předpisy a §2 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. Žalovaná
je oprávněna kontrolovat plnění povinností svých členů v souvislosti s výkonem jejich povolání,
a to povinností stanovených právními a stavovskými předpisy, mj. i zákonem č. 378/2008 Sb.,
o léčivech. Dodržování povinností stanovených tímto zákonem není možné kontrolovat bez
vstupu do zázemí lékárny, kde k nakládání s léčivými přípravky zejm. dochází. Odkaz
na rozsudek NSS sp. zn. 2 As 9/2005 není případný, neboť v dané věci nejde o „regulaci
ekonomických aspektů výkonu profese lékárníka a podnikání v tomto oboru“.
[31] Kontrolní pravomoc žalované spočívá v naplňování účelu §2 odst. 1 písm. a) zákona
č. 220/1991 Sb., čemuž odpovídá náplň její kontrolní činnosti, tj. kontroluje, zda její členové
vykonávají své povolání shora uvedeným způsobem. Tím je kontrolní činnost věcně vymezena.
To, že Kontrolní řád obsahuje demonstrativní výčet povinností, je pochopitelné. Taxativní výčet
takových povinností logicky nelze stanovit. Povinnosti lékárníka jsou stanoveny v několika
zákonech a v několika stavovských předpisech. Pokud městský soud při posouzení věci vycházel
nejen ze zákona, ale i ze stavovského předpisu, je zřejmé, že nedospěl k závěru, že stavovský
předpis byl v rozporu se zákonem nebo by odporoval základním principům právního státu.
[32] Odkaz na §65 zákona o zdravotních službách je nepřípadný, neboť se týká nahlížení
do zdravotnické dokumentace pacienta, která obsahuje údaje o jeho zdravotním stavu, což není
případ kontroly řádného výkonu povolání lékárníka, vč. jím vykonávaných činností v lékárně.
Poskytovatelé zdravotních služeb jsou dle §51 odst. 1 zákona o zdravotních službách povinni
zachovávat mlčenlivost o všech skutečnostech, o kterých se v souvislosti s poskytováním
zdravotních služeb dozvěděli. Dle §51 odst. 4 cit. zákona „porušením povinné mlčenlivosti není
sdělování údajů nebo jiných skutečností zdravotnickým pracovníkem, který je členem komory, v nezbytném
rozsahu pro účely řízení prováděných orgány komory“. Zákonodárce vyjmul poskytování údajů v rámci
řízení žalovanou z povinnosti mlčenlivosti. Inspektor je k přístupu k takové dokumentaci
oprávněn. Kontrola výkonu povolání lékárníků se může vztahovat i na kontrolu knihy opiátů.
[33] Pokud městský soud dospěl k závěru, že žalovaná postupovala dle správných ustanovení
stavovských a právních předpisů, bylo nadbytečné, aby opakoval, která konkrétní ustanovení byla
použita. Aktuální znění stavovských předpisů žalované jsou zveřejněna na jejich webových
stránkách, přičemž novelizované znění je přímo v textu zvýrazněno. Ze žádného právního
ani stavovského předpisu nevyplývá, že by žalovaná byla povinna zveřejnit veškerá platná znění
stavovských předpisů. Takové znění na žádost člena může žalovaná poskytnout.
[34] Městský soud správně uvedl, že jednání, pro které bylo disciplinární řízení vedeno, bylo
řádně popsáno v oznámení o zahájení disciplinárního řízení a v disciplinárním obvinění.
Ztotožňuje se i s vypořádáním námitky věcné nepříslušnosti čestné rady žalované a porušení
principu dvojinstančnosti řízení. Námitka o vyloučení dvojinstančnosti řízení je nedůvodná
a navíc paradoxní, jelikož stěžovatel podal žalobu u městského soudu jako opravný prostředek
proti rozhodnutí žalované a následně podal nynější kasační stížnost.
[35] Žalovaná navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[36] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů, ověřil, zda napadené
rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a odst.
4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[37] Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí
městského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky,
z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[38] Stěžovatel uplatnil dvě námitky nepřezkoumatelnosti. V prvním případě napadl
nepřezkoumatelnost závěru městského soudu, že povinnost lékárníka podrobit se kontrole
zahrnuje umožnění přístupu do všech prostor zařízení lékárenské péče, přičemž takový závěr
nemá oporu v zákoně. V druhém případě shledává nedostatečným odůvodnění městského soudu
při vypořádání námitky ohledně aplikace vnitřních předpisů ČLnK.
[39] Rozsudek městského soudu splňuje veškerá kritéria přezkoumatelnosti. Jedná
se o srozumitelné rozhodnutí, které je vyčerpávajícím způsobem odůvodněno. Z jeho
odůvodnění je zcela zřejmé, proč rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[40] Pokud jde o první námitku nepřezkoumatelnosti, městský soud uvedl na str. 8
odst. 4 napadeného rozsudku, že stěžovatel byl povinen dodržovat Kontrolní řád, neboť dle §9
odst. 2 písm. b) zákona č. 220/1991 Sb. je člen ČLnK povinen dodržovat organizační, jednací,
volební a disciplinární řád komory. Městský soud konstatoval, že Kontrolní řád ČLnK, v němž
je stanovena povinnost člena ČLnK umožnit vstup do všech prostor zařízení lékárenské péče,
je součástí Organizačního řádu ČLnK (viz §21 odst. 2 tohoto řádu), a proto bylo povinností
stěžovatele dle výše uvedeného zákonného ustanovení umožnit inspektorovi ČLnK vstup
do všech prostor lékárny. Na str. 8 napadeného rozsudku je navíc uvedeno, že oprávnění
lékárníky kontrolovat vyplývá z §2 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. Napadený rozsudek
je nutné vnímat komplexně a nevytrhávat toliko jednotlivé části odůvodnění rozsudku z kontextu
bez zohlednění jeho ostatních částí.
[41] Nedůvodnou je též druhá námitka nepřezkoumatelnosti. Stěžovatel formuloval dotčenou
žalobní námitku tak, že „není zřejmé a přezkoumatelné, podle jakého svého předpisu (tedy v jakém časovém
znění) komora řízení, které předcházelo napadenému rozhodnutí, vedla. Je třeba přitom poukázat na to,
že v listopadu 2012 došlo k zásadní novelizaci jednotlivých „řádů“ ČLnK.“ Městský soud tuto námitku
řádně vypořádal, přičemž odůvodnění odpovídá míře obecnosti vznesené žalobní námitky. Soud
neshledává na takovém způsobu vypořádání žádného pochybení. Nebylo povinností městského
soudu za takového stavu podrobně rozebírat jednotlivá ustanovení stavovských předpisů, když
se v plném rozsahu ztotožnil s jejich aplikací ze strany žalované.
[42] Stěžovatel zdůrazňuje, že si stavovské předpisy musel městský soud vyžádat od žalované,
což podporuje jeho žalobní argument o jejich nepřístupnosti. Takový argument však v žalobě
uplatněn nebyl (viz formulace žalobní námitky - bod 44 tohoto rozsudku).
[43] S námitkou, že čestná rada žalované nebyla věcně příslušná k rozhodování v nyní
projednávané věci a v tomto důsledku je rozhodnutí žalované nicotné, se soud neztotožňuje. Dle
doktríny věcná příslušnost vyjadřuje „vztah určitého správního orgánu k předmětu daného řízení a určuje,
která kategorie správních orgánů a v rámci kategorie též orgán kterého stupně je oprávněn a povinen provádět
určitý druh správního řízení... Pokud existuje v rámci vnitřně strukturovaných správních úřadů nebo právnických
osob více správních orgánů, je třeba též určit, který z těchto více orgánů bude rozhodovat. Jedná se o zvláštní
případ určení věcné příslušnosti, který se označuje též jako tzv. příslušnost funkční“ (viz Hendrych, D. a kol.
Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 324 – 325).
[44] Obecně platí, že funkční nepříslušnost nemůže být důvodem nicotnosti podle §77 odst. 1
správního řádu. Tu může způsobit jen nedostatek příslušnosti věcné, tzn., že by správní orgán
vůbec nebyl k rozhodování věcně příslušný. S případným nedostatkem funkční příslušnosti je pak
spojována „pouze“ nezákonnost rozhodnutí, nikoli nulita, k níž je soud povinen přihlížet ex offo
(srov. VEDRAL, Josef. Správní řád:komentář. 2. vyd. Praha: Ivana Hexnerová - Bova Polygon,
2012, s. 666).
[45] Vymezením nicotnosti správního rozhodnutí se podrobně zabýval rozšířený senát
v rozsudku ze dne 22. 7. 2005, č. j. 6 A 76/2001 - 96, pub. pod č. 793/2006 Sb. NSS, který mimo
jiné uvedl, že „[v]ady, které způsobují nicotnost, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní
nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu (nikoliv však pouhý nedostatek funkční příslušnosti),
zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost),
požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co
v právním smyslu vůbec neexistuje (co není osobou v právním slova smyslu), nedostatek právního podkladu
k vydání rozhodnutí (např. uložení povinnosti podle již zrušeného předpisu).“
[46] Zákon č. 220/1991 Sb. pro účely výkonu disciplinární pravomoci žalované zakládá
dělenou věcnou příslušnost, a to mezi čestnou radu okresního sdružení a čestnou řadu žalované,
která je v prvním stupni věcně příslušná k projednání disciplinárního deliktu spočívajícího
v závažném porušení povinností člena komory dle §9 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb.
Rozhodnutí žalované tedy netrpí vadou absolutního nedostatku věcné příslušnosti. Případný
nedostatek příslušnosti funkční, tedy skutečnost, že by čestná rada žalované nebyla oprávněna
rozhodnout v projednávané věci jako správní orgán prvního stupně, by mělo za následek
nezákonnost rozhodnutí, nikoli jeho nicotnost.
[47] Soud se plně ztotožňuje se závěry městského soudu, že čestná rada žalované byla věcně
příslušná k projednání v této věci. Soud považuje za vhodné kromě rozsudku NSS sp. zn. 6 Ads
126/2011 odkázat též na rozsudek ze dne 15. 8. 2012, č. j. 3 Ads 29/2012 – 23, ve kterém se
kasační soud mimo jiné vyjádřil k otázce rozhodování čestnou radou žalované: „[Z]atímco čestná
rada okresního sdružení je podle zákona příslušná k projednání porušení povinností uvedených v §9 odst. 2
zákona č. 220/1991 Sb., čestná rada komory rozhoduje výlučně o „závažných porušeních povinností člena
komory uvedených v §9 odst. 2 písm. a) zákona“. To, který orgán komory bude o věci rozhodovat, se pak rovněž
promítá do druhu a výše hrozící sankce (§13 odst. 3, §18 odst. 3 zákona č. 220/1991 Sb.). Bez ohledu na to,
o který případ uvedený v §7 odst. 1 Disciplinárního řádu tedy půjde, vždy bude podmínkou založení věcné
příslušnosti čestné rady komory to, že se musí jednat o porušení uvedené v §9 odst. 2 písm. a) zákona
č. 220/1991 Sb. Nestačí tedy porušení (byť i závažné) jakékoli povinnosti, nýbrž musí se jednat o porušení
povinnosti vykonávat povolání lékárníka „odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony“.
Jaké okolnosti či skutečnosti vedly čestnou radu komory k závěru, že právě tato povinnost byla daným obviněným
porušena, je pak třeba v odůvodnění rozhodnutí uvést, tj. rovněž v tomto ohledu rozhodnutí náležitě odůvodnit,
neboť se jedná o otázku klíčovou pro celé další řízení.“
[48] Čestná rada žalované odůvodnila svou věcnou příslušnost již v prvním odstavci
napadeného rozhodnutí. Uvedla, že aby mohla dostát zákonným povinnostem §2 odst. 1
písm. a), b) zákona č. 220/1991 Sb., je oprávněna provádět dle §107 odst. 1 písm. g) zákona
o zdravotních službách kontrolu lékáren, resp. výkonu povolání lékárníků v lékárnách. Povinnost
kontrolnímu orgánu umožnit přístup do všech prostor zařízení lékárenské péče v návaznosti
na shora uvedená ustanovení zákona č. 220/1991 Sb. upravuje §9 odst. 1 písm. a) Kontrolního
řádu ČLnK a je povinností každého člena ČLnK. Při nesplnění takové povinnosti nemůže být
vykonána řádná a komplexní kontrola výkonu lékárnického povolání a v důsledku toho nemůže
žalovaná garantovat odbornost výkonu takového povolání s přímým vlivem na zdraví a život
pacientů a jeho soulad s platnými právními předpisy a předpisy stavovskými. Dále je uvedeno:
„Provoz lékáren je právními předpisy značně regulován a přísněji dozorován než provoz jiných organizací
či provozoven, a to nejen ze strany stavovské organizace, nýbrž i ze strany státních orgánů, zejména Státního
ústavu pro kontrolu léčiv, neboť se vzhledem k manipulaci s léčivými přípravky, včetně návykových látek
a přípravků, k nimž při provozu lékárny dochází, jedná o provoz se zvýšením rizikem pro zdraví a život osob.
Vzhledem k uvedenému bylo porušení povinností ze strany disciplinárně obviněného shledáno natolik závažným,
že k projednání věci je již v prvním stupni řízení podle §7 odst. 1 Disciplinárního řádu České lékárnické
komory příslušná čestná rada České lékárnické komory.“
[49] S odůvodněním, proč lze jednání stěžovatele označit za natolik závažné, že již v prvním
stupni byla čestná rada žalované oprávněna vést disciplinární řízení, se Nejvyšší správní soud
zcela ztotožňuje. Tím, že stěžovatel svým jednáním kontrolu znemožnil, fakticky znemožnil
prověřit, zda jeho činnost, která má přímý vliv na zdraví obyvatel, je vykonávána odborně,
v souladu s etikou lékárenského povolání a způsobem stanoveným zákony. Takové jednání
je závažným porušením povinností lékárníka dle §9 odst. 2 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb.
[50] Městský soud správně uvedl, že zákon č. 220/1991 Sb. rozhodování čestnou radou
žalované namísto čestné rady okresního sdružení v případech závažného porušení povinností
člena ČLnK umožňuje, přičemž §18 odst. 5 cit. zákona stanoví, že o opravném prostředku
rozhoduje soud. Nedošlo k porušení procesních práv stěžovatele, když čestná rada žalované
řádně odůvodnila svou věcnou příslušnost pro rozhodování v prvním stupni, a proto též nedošlo
k narušení principu dvojinstančnosti řízení z důvodu libovůle, jak namítá stěžovatel.
Rozhodování ve dvou stupních ostatně ani mezi základní zásady rozhodování o právech
a povinnostech fyzických či právnických osob správními orgány nepatří. Jestliže zákon umožňuje
čestné radě žalované v určitých případech rozhodovat v prvním stupni, je tím zásada
dvojinstančnosti prolomena (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 10. 2005, č. j. 2 As 47/2004 - 61
a usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, č. j. 8 Afs 15/2007 - 75, publ. pod č. 1865/2009
Sb. NSS).
[51] Ve sdělení disciplinárního obvinění musí být obviněný řádně seznámen s tím, v jakém
jeho jednání je spatřováno porušení povinností a porušení jakých ustanovení právních předpisů
(příp. stavovských předpisů) je v takovém jednání spatřováno. To je nezbytné proto, aby
se obviněný mohl v řízení proti takovému obvinění bránit.
[52] V disciplinárním obvinění i v oznámení o zahájení disciplinárního řízení bylo jednoznačně
a nezaměnitelně specifikováno, pro jaká jednání stěžovatele je vedeno disciplinární řízení. Rovněž
byly učiněny relevantní odkazy na zákonná znění a stavovské předpisy, které porušil. Opomenutí
§1 odst. 2 Disciplinárního řádu nebylo podstatné, protože toto ustanovení hovoří o tom,
že disciplinárním deliktem je porušení povinností člena ČLnK. Proto se opomenutí nijak
nedotklo práv stěžovatele.
[53] Městský soud správně dospěl k závěru, že rozsah kontroly nebyl předmětem této věci,
neboť kontrola nemohla být provedena. Stěžovatel byl uznán vinným z disciplinárního deliktu
spočívajícího v tom, že neumožnil vstup do zázemí lékárny, a proto nemohla být kontrola
provedena. Nedošlo-li k provedení kontroly, nemohla být ani řešena otázka případného
překročení zákonných pravomocí a povinností ČLnK jejím inspektorem. V posuzované skutkové
situaci by to připadalo v úvahu pouze za situace, kdy by žalovaná vůbec oprávnění provádět
kontrolu lékáren neměla.
[54] Ze zápisu o provedení dílčí prohlídky lékárny ze dne 9. 11. 2012 jednoznačně plyne,
že stěžovatel byl zastoupen přítomným Mgr. Vladimírem Martinkem. Kontrola nebyla umožněna
na základě telefonického pokynu stěžovatele; umožněno bylo pouze případné dodání dokumentů
na výdejní táru. Kontrola tedy provedena nebyla, když ze strany stěžovatele nebyl umožněn vstup
do zázemí lékárny. Z tohoto důvodu jsou zcela nedůvodné námitky (viz bod 14 tohoto
rozsudku), že stěžovatel kontrolu inspektorovi ČLnK umožnil v zákonném rozsahu, když
mu nebránil ve vstupu do veřejných částí lékárny.
[55] Důvodnými nejsou ani kasační námitky, dle nichž se inspektor ČLnK mohl dopustit
trestného činu přisvojení si pravomoci úřadu, že kontrola zázemí lékárny náleží SÚKL či územně
příslušné hygienické stanice a že inspektor ČLnK může neomezeně kontrolovat členy ČLnK
a lékárny (bod 15, 16, 18, 19, 20 a 21 tohoto rozsudku). Žalovaná je komorou lékárníků. Z §2
odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb. vyplývá, že žalovaná má dbát, aby její členové vykonávali
své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným zákony a řády komor.
Z tohoto ustanovení vyplývá oprávnění žalované kontrolovat lékárníky, ale též jejich činnost
v lékárně (tedy i oprávnění kontrolovat lékárny). Obdobně v §107 odst. 1 písm. g) zákona
o zdravotních službách je upravena kontrolní pravomoc žalované, kterou má provádět v rozsahu
stanoveném zákonem č. 220/1991 Sb. To, že má SÚKL oprávnění provádět kontrolu lékáren
dle zákona o léčivech, ještě samo o sobě nevylučuje oprávnění žalované uplatňovat svou
kontrolní pravomoc. Její kontrolní pravomoc spočívá v naplnění §2 odst. 1 písm. a) zákona
č. 220/1991 Sb., tj., kontroluje, zda členové ČLnK vykonávají své povolání v souladu s tímto
ustanovením. Dodržování toho, zda členové komory vykonávají své povolání odborně
a způsobem stanoveným zákony, není možné kontrolovat bez vstupu do zázemí lékárny.
Kontrolní činnost žalované je tedy věcně vymezena §2 odst. 1 písm. a) zákona č. 220/1991 Sb.
[56] Jelikož žalovaná má oprávnění kontrolovat lékárníky a lékárny, stěžovatel měl povinnost
umožnit vstup inspektorovi ČLnK do zázemí lékárny dle §9 odst. 1 písm. a) Kontrolního řádu,
který je součástí Organizačního řádu ČLnK, a proto bylo jeho zákonnou povinností tyto
stavovské předpisy dodržovat [viz §9 odst. 2 písm. b) zákona č. 220/1991 Sb.]. Tudíž nedošlo
k porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Správní orgán musí svou rozhodovací pravomoc vykonávat pouze tam, kde to zákon výslovně
umožňuje a takové mocenské oprávnění mu přiznává. Žalovaná řádně uplatnila disciplinární
pravomoc vůči stěžovateli, aniž by tak došlo k vybočení ze zákonných mezí.
[57] Stěžovatel zdůrazňuje, že kontrola knihy opiátů náleží SÚKL a že zamezil úniku citlivých
údajů pacientů. Ze zápisu o provedení dílčí prohlídky neplyne, zda měla být kontrolována kniha
opiátů či citlivé údaje pacientů. Případná nezákonnost nahlížení do knihy opiátů či zpřístupňování
citlivých údajů pacientů by mohla být prověřována pouze tehdy, pokud by jednak byla kontrola
fakticky provedena a pokud by současně kontrolující inspektor po stěžovateli požadoval uvedené
dokumenty předložit. Tak tomu však v projednávané věci nebylo.
[58] Jak již žalovaná správně poukázala ve vyjádření ke kasační stížnosti, rozsudek NSS
sp. zn. 2 As 5/2009, na který odkazuje stěžovatel, je v této věci nepřípadný, protože řešil zcela
jinou věc [zamítnutí žádosti vydání o osvědčení k výkonu funkce odborného zástupce, v němž
soud vyslovil závěr, že ČLnK nepřísluší se zabývat věcnými a technickými podmínkami provozu
lékárny v řízení o vydání osvědčení dle §2 odst. 2 písm. d) zákona č. 220/1991 Sb.].
IV. Závěr a náklady řízení
[59] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[60] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1, větu první, s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s., dle kterých nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaná, která by jinak měla právo na náhradu nákladů řízení,
soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, jelikož ačkoliv byla zastoupena advokátem, výslovně
si v řízení o kasační stížnosti nepožádala o přiznání práva na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. ledna 2018
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu