ECLI:CZ:NSS:2011:9.AS.71.2010:112
sp. zn. 9 As 71/2010 - 112
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudkyň JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
H. H., zast. Mgr. et Mgr. Markem Čechovským, advokátem se sídlem Václavské nám. 21,
Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech
cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí Policie České
republiky, ředitelství služby cizinecké policie ze dne 11. 2. 2009, č. j. CPR-13221-1/ČJ-
2008-9CPR-C218, o neudělení povolení k trvalému pobytu na území České republiky, v
řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
2. 2. 2010, č. j. 8 Ca 79/2009 – 57,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení
shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí ze dne 11. 2. 2009, č. j. CPR-13221-
1/ČJ-2008-9CPR-C218, vydanému Policií České republiky, ředitelstvím služby cizinecké
policie, jejíž působnost k 1. 1. 2011 přešla na Ministerstvo vnitra (dále jen „žalovaný“).
Tímto rozhodnutím bylo ve výroku změněno rozhodnutí Policie České republiky,
Oblastního ředitelství služby cizinecké policie Praha, Inspektorátu cizinecké policie Praha
(dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 30. 7. 2008, č. j. SCPP-100652/PH-XIII-CI-
2007, a to tak, že žádost stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu na území České
republiky se zamítá podle §87k odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť je důvodné nebezpečí, že by mohl závažným
způsobem narušit veřejný pořádek. Existenci daného nebezpečí přitom žalovaný dovodil
z jednání stěžovatele, který opakovaně porušil platné právní předpisy upravující pobyt
cizinců na území České republiky, když vstoupil na její území bez cestovního dokladu
a bez platného víza, ač k tomu nebyl oprávněn, odmítl prokázat a posléze uvedl jinou
totožnost svojí osoby. Z pravomocného rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 3 ze dne
14. 1. 2008, sp. zn. 1 T 114/2007, dále vyplývá, že nejméně v době od 1. 7. 2003
do 17. 10. 2007 se zdržoval na území České republiky neoprávněně, ačkoli mu
rozhodnutím Policie České republiky, Oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční
policie Ústí nad Labem, odboru pátrání a kontroly pobytu, ze dne 17. 10. 2002,
č. j. SCPP-815/UL-OPK-UL-SV-10-2002, bylo uloženo správní vyhoštění na jméno Z.
Z., s dobou platnosti na 5 let, tj. do 17. 10. 2007, čímž spáchal trestný čin maření výkonu
úředního rozhodnutí podle 171 odst. 1 písm. b) trestního zákona (č. 140/1961 Sb.). Vedle
toho žalovaný, resp. správní orgán I. stupně poukázal též na rodinné vazby stěžovatele
s tím, že jeho zapsání do rodného listu nezletilé N. Š. bylo shledáno jako účelové, pouze
s cílem získat povolení k trvalému pobytu na území České republiky.
Napadeným rozsudkem shledal městský soud žalobu podanou proti uvedenému
rozhodnutí žalovaného jako nedůvodnou a podle §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), ji zamítl.
Městský soud uvedl, že základem pro úsudek o zamítnutí žádosti stěžovatele
je výklad neurčitého právního pojmu „narušení veřejného pořádku závažným způsobem“,
což žalovaný učinil a z jeho rozhodnutí je zřejmé, jaká kritéria v tomto ohledu považoval
za rozhodná a jakými úvahami se řídil při jejich právním hodnocení. Žalovaný spatřoval
porušení veřejného pořádku stěžovatelem jednak v opakovaném porušování jeho
pobytových povinností a s tím související trestné činnosti a jednak v tom, že byl zapsán
do rodného listu nezletilého dítěte pouze za účelem získání pevného pobytového statusu
na území České republiky. Takové chování je v rozporu s veřejným zájmem, jde totiž
o chování, které narušuje výkon státní správy a je v rozporu s obecně přijímanými
pravidly a zásadami společenského chování a způsobu života v České republice. Pokud
cizinec uvádí, že je otcem nezletilého dítěte – občana České republiky – pouze s cílem
obejít pravidla o vstupu a pobytu cizinců na území České republiky, nepochybně takové
jednání vyznačující neúctu k právním předpisům země, ve které žádá o povolení
k trvalému pobytu, je narušením veřejného pořádku závažným způsobem. Tento závěr
žalovaného je dle městského soudu odůvodněný a jeho vysvětlení neurčitého právního
pojmu v posuzované věci je zcela přiléhavé.
Žalovaný, jakož i správní orgán I. stupně, v projednávané věci postupoval podle
hlavy IVa zákona o pobytu cizinců upravující pobyt občana Evropské unie a jeho
rodinných příslušníků na území České republiky s tím, že vydání povolení k trvalému
pobytu je vázáno na existenci rodinného svazku s občanem České republiky. Rodinný
svazek je tedy zásadní skutečností, která je podmínkou pro vydání povolení, a také
jediným důvodem, pro který je vydáváno. Žalovaný však dospěl k závěru, že stěžovatelem
tvrzená existence rodinných vazeb na občana České republiky (nezletilou N. Š.,) nemá
ve skutečnosti reálný podklad a slouží pouze k legalizaci jeho pobytu na území České
republiky. Takový stav je přitom nežádoucí a jeho tolerování by podle městského soudu
znamenalo naprosté selhání státní správy porušující hrubým způsobem zájmy České
republiky. Jako obiter dictum pak městský soud poukázal na případy účelově určeného
otcovství souhlasným prohlášením rodičů a oprávnění Nejvyššího státního zástupce podat
návrh na popření otcovství, je-li to ve zřejmém zájmu dítěte a v souladu s ustanoveními
zaručujícími základní lidská práva.
V kasační stížnosti uplatnil stěžovatel důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení,
přičemž v rámci své argumentace se zaměřil výhradně na právní posouzení žalovaným
tvrzených skutkových zjištění, které stěžovatel nijak nezpochybnil.
V tomto směru poukázal především na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 – 68, v němž je konstatováno, že pojem veřejný
pořádek nemůže být interpretován dle libovůle aplikujícího správního orgánu,
ale je limitován sekundárním právem Evropských společenství – směrnicí Evropského
parlamentu a Rady ze dne 29. 4. 2004 č. 2004/38/ES – a navazující soudní judikaturou.
Dle citovaného rozsudku: „z existence odsouzení pro trestný čin lze vycházet pouze tehdy, pokud
okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují na osobní chování, které představuje trvající
ohrožení veřejného pořádku. Evropský soudní dvůr zdůrazňuje, že výhrada veřejného pořádku
představuje výjimku, kterou je třeba vykládat restriktivně a jejíž rozsah nemohou členské státy určovat
jednostranně (viz rozsudek Bouchereau, 30/77 či rozsudek ve věci Calfa, C-348/96)“.
Ani opakované porušení zákonů České republiky proto podle stěžovatele nutně nemusí
být porušením veřejného pořádku ve smyslu eurokonformního výkladu a samo o sobě
nemusí znamenat trvající ohrožení veřejného pořádku. Z existence odsouzení lze totiž
vycházet pouze tehdy, pokud okolnosti, které vedly k takovému odsouzení, ukazují
na osobní chování, které představuje trvající ohrožení veřejného pořádku.
S přihlédnutím k uvedenému eurokonformního výkladu je tedy stěžovatel
přesvědčen, že jednání, kterého se měl dopustit a které spočívá ve spáchání trestného činu
maření výkonu úředního rozhodnutí a účelovém zapsání do rodného listu občana České
republiky, je s tímto výkladem neslučitelné a nemůže odůvodňovat konstatování
o existenci důvodného podezření o možném závažném narušení veřejného pořádku.
Současně poukázal na změnu zákona o pobytu cizinců, který začal rozlišovat mezi
důvodným nebezpečím ohledně možného závažného narušení veřejného pořádku
a obcházením zákona spočívajícím v účelově určeném otcovství. Podle stěžovatele
se jedná o dvě různá jednání, která nejsou totožná, a nelze tedy bez dalšího dovozovat
závěr, že účelově určeným otcovstvím vzniká zároveň důvodné nebezpečí, že cizinec
v budoucnu závažně naruší veřejný pořádek. Postup správního orgánu I. stupně,
resp. žalovaného odvolacího orgánu, který s ohledem na neexistenci ustanovení
o možnosti zamítnout žádost o povolení k trvalému pobytu z důvodu účelově určeného
otcovství využil k zamítnutí žádosti institut závažného narušení veřejného pořádku,
tak považuje za nepřípustný a překračující meze správního uvážení, jakož i zásadu legality.
S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud
napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný se k předložené kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté
přezkoumal napadený rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci
uplatněných důvodů (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek
netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.),
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel dne 6. 12. 2007 podal žádost o povolení k trvalému pobytu na území
České republiky podle §87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců s tím,
že je rodinným příslušníkem státního občana České republiky, který je na území přihlášen
k trvalému pobytu; konkrétně se jednalo o nezletilou N. Š., v jejímž rodném listu je
zapsán jako otec. Tato žádost byla stěžovateli zamítnuta podle §87k odst. 1 písm. b)
zákona o pobytu cizinců a podstatou projednávané věci je posouzení naplnění důvodu
pro její zamítnutí, který spočíval v tom, že: „je důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl závažným
způsobem narušit veřejný pořádek“.
Pojem veřejný pořádek není v českém právním řádu nikde definován; jedná
se o typický neurčitý právní pojem, jehož použití závisí na uvážení aplikujícího správního
orgánu, který v daném případě shledal, že stěžovatel svým shora specifikovaným osobním
jednáním představuje skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení zájmů společnosti,
tzn. především zájmu veřejného. Dosáhne-li totiž podle názoru žalovaného určité jednání
takové intenzity, že ho lze kvalifikovat jako porušení či obcházení zákona, je nutno takové
porušení považovat za porušení veřejného pořádku, a to za porušení veřejného přádku
závažným způsobem, aniž by se nutně muselo jednat o jednání naplňující znaky skutkové
podstaty trestného činu, které v hierarchii protiprávního jednání představuje nejzávažnější
porušení právních předpisů, jak naznačuje stěžovatel v kontextu rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 10. 2009, č. j. 5 As 51/2009 – 68 (všechna zde citovaná
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
Danou právní otázku týkající se užití pojmu veřejného pořádku v kontextu zákona
o pobytu cizinců Nejvyšší správní soud již opakovaně řešil, avšak rozdílně. Ve výše
citovaném rozsudku skutečně s odkazem na potřebu eurokonformního výkladu dovodil
závažné narušení veřejného pořádku teprve tehdy, je-li spáchán zvlášť závažný trestný čin.
Naproti tomu v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, č. j. 2 As 78/2006 – 64, bylo závažné
narušení spatřováno již v pouhém obcházení zákona. Tyto dvě krajní polohy pak byly
v judikatuře doplňovány i závěry, které považovaly za závažné narušení veřejného
pořádku přímé nerespektování platných právních norem, např. vyhýbání se vyhoštění,
nelegální pobyt na území, neoprávněné překročení státní hranice, prokazování
se dokladem cizí osoby apod. (viz rozsudky ze dne 17. 12. 2008, č. j. 4 As 66/2008 - 124,
ze dne 18. 12. 2008, č. j. 6 As 31/2008 – 80, či rozsudek ze dne 30. 10. 2009,
č. j. 2 As 40/2009 - 63).
V této souvislosti se proto otázkou výkladu pojmu „veřejný pořádek“ a „závažné
narušení veřejného pořádku“ zabýval v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. rozšířený
senát Nejvyššího správního soudu, který svým usnesením ze dne 26. 7. 2011,
č. j. 3 As 4/2010 – 151, na jedné straně konstatoval, že veřejný pořádek je nutno chápat
a vykládat v kontextu dané právní úpravy a vycházet přitom z jejího účelu; na druhé straně
je však třeba mít na zřeteli, že zákon o pobytu cizinců pojem „veřejný pořádek“,
resp. „závažné narušení veřejného pořádku“ užívá na více místech a v různých ustanoveních,
přičemž rozšířený senát se nedomnívá, že by ke všem těmto ustanovením zákona
o pobytu cizinců, jež se zmiňují o veřejném pořádku, bylo možno přistupovat jednotně.
Při výkladu pojmu „veřejný pořádek“ je tak nutné na tento pojem nahlížet nejen v kontextu
určitého zákona a jeho účelu, ale rovněž v kontextu daného ustanovení, a zkoumat účel
přímo dotčeného ustanovení, okolnosti jeho vzniku a původu apod. Konkrétní závěry
učiněné v souvislosti s jedním ustanovením pak nelze bez dalšího přebírat a použít
v případě ustanovení jiných, nýbrž je potřeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku,
původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným
způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivých případů.
V dalším se pak již rozšířený senát zabýval výkladem pojmu „veřejný pořádek“
ve vztahu k ustanovení §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, které upravuje
problematiku správního vyhoštění, nikoli problematiku trvalého pobytu občana Evropské
unie a jeho rodinných příslušníků, jež je předmětem právě projednávané věci
a jež se svým účelem významně odlišuje.
Ustanovení §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců aplikované ve věci
předložené rozšířenému senátu i ustanovení §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu
cizinců aplikované v nyní souzené věci sice stanoví podmínky pro přijetí opatření
omezujícího právo volného pohybu cizince na území České republiky, ovšem tato
opatření mají zcela odlišnou intenzitu. Zatímco vyhoštění [z důvodu dle ust. §119 odst. 2
písm. b) zákona o pobytu cizinců] představuje faktickou derogaci práva vstupu a pobytu
na území České republiky, odepření práva trvalého pobytu [z důvodu dle ust. §87k odst.
1 písm. b) zákona o pobytu cizinců] se vztahuje pouze k dílčímu právu odvozenému
od práva pobytu dle směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. 4. 2004,
č. 2004/38/ES o právu občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků svobodně
se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68
a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS,
75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice
2004/38/ES“).
Intenzita zásahu státu do práv cizince se v obou případech liší natolik,
že při výkladu ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců nelze bez dalšího
převzít úvahy rozšířeného senátu, vyslovené ve vztahu k ust. §119 odst. 2 písm. b) tohoto
zákona. Právě intenzita zásahu do práv cizince v podobě jeho vyhoštění byla přitom
jedním z důvodů, proč rozšířený senát nezahrnul účelové uzavření manželství (tedy situaci
obdobnou s nyní projednávanou věcí, kde stěžovatel účelově uznal otcovství) pod pojem
závažné narušení veřejného zájmu pro účely ust. §119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu
cizinců. Zároveň výslovně odlišil situace, kdy zákon o pobytu cizinců vyžaduje existenci
důvodného nebezpečí, že by cizinec mohl při pobytu na území závažným způsobem
narušit veřejný pořádek, a kdy požaduje aktuální narušení veřejného pořádku závažným
způsobem (viz odst. 40 usnesení rozšířeného senátu). První situace se týká mimo jiné také
ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a druhá ust. §119 odst. 2 písm. b)
tohoto zákona.
Z uvedeného plyne, že v projednávaném případě je na místě přistoupit
k autonomnímu výkladu ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který
v návaznosti na závěry rozšířeného senátu již učinil sedmý senát Nejvyššího správního
soudu v rozsudku ze dne 22. 9. 2011, č. j. 7 As 112/2011 – 65, a od kterého neshledal
nyní rozhodující devátý senát důvodu se odchýlit. V citovaném ustanovení zákona
o pobytu cizinců je – jak již bylo naznačeno – řešena otázka upravená unijním právem,
z něhož je nutno vycházet v tom směru, v jakém to provedl sedmý senát, na jehož
odůvodnění lze v podrobnostech odkázat s tím, že v návaznosti na primární právo
a související judikaturu Soudního dvora rozebral klíčová ustanovení směrnice
2004/38/ES následujícím způsobem.
Podle čl. 27 směrnice 2004/38/ES, s výhradou šesté kapitoly, smějí členské státy
omezit svobodu pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků bez ohledu
na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného
zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům. Opatření přijatá
z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou
přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí
odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní
chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné
ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí
s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná. Ke zjištění,
zda dotyčná osoba představuje ohrožení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti,
může hostitelský členský stát, považuje-li to za nezbytné, při vydávání osvědčení
o registraci, nebo nemá-li systém registrace, do tří měsíců od příjezdu dotyčné osoby
na jeho území nebo od ohlášení její přítomnosti na jeho území nebo při vystavování
pobytové karty požádat členský stát původu nebo v případě potřeby jiné členské státy
o poskytnutí informací o případných minulých policejních záznamech o dotyčné osobě.
Tato šetření nesmějí být prováděna systematicky. Konzultovaný členský stát odpoví
do dvou měsíců. Členský stát, který vydal cestovní pas nebo průkaz totožnosti, umožní
držiteli dokladu, který byl z jiného členského státu vyhoštěn z důvodu veřejného pořádku,
veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, opětovný vstup na své území bez jakýchkoliv
formalit, a to i když doklad pozbyl platnosti nebo státní příslušnost držitele je sporná.
V čl. 28 a 33 pak směrnice 2004/38/ES konkretizuje další podmínky pro vyhoštění
občana EU nebo jeho rodinného příslušníka, v čl. 29 upravuje podmínky pro přijetí
opatření omezujících svobodu pohybu z důvodu veřejného zdraví, a v čl. 30 až 32 stanoví
procesní pravidla pro přijímání všech opatření omezujících právo vstupu a právo pobytu.
Všechna uvedená ustanovení, tj. čl. 27 až 33, jsou obsažena v kapitole VI s názvem
„Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného
zdraví“.
Podle čl. 35 směrnice 2004/38/ES, obsaženého v závěrečných ustanoveních
(kapitola VII), členské státy mohou přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení
nebo odnětí jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo
podvodu, například účelových sňatků. Veškerá taková opatření musí být přiměřená
a spojená s procesními zárukami stanovenými v článcích 30 a 31.
Směrnice 2004/38/ES tedy sice na první pohled rozlišuje mezi narušením
veřejného pořádku a zneužitím práv, resp. podvodem, nicméně i omezení práva volného
pohybu z důvodu zneužití práv nebo podvodu musí zároveň splňovat požadavky
primárního práva, tj. požadavky, které nalezly svůj odraz také v kapitole VI směrnice
2004/38/ES. I v tomto případě je nutno trvat na tom, aby zneužívající či podvodné
jednání bylo osobním chováním dotyčné osoby, které má časovou vazbu na přijetí
opatření (aktuálnost) a je pro účely přijetí daného opatření také dostatečně závažné,
tj. opatření je ve vztahu k tomuto jednání přiměřené (proporcionalita). Jelikož je čl. 35
směrnice 2004/38/ES zahrnut do závěrečných ustanovení a nikoliv do kapitoly věnující
se omezení práva vstupu a práva pobytu, slouží spíše deklaraci významu boje proti
zneužití práva a podvodům a osvědčuje legitimitu tohoto důvodu pro přijetí omezujících
opatření. Nejde tedy o lex specialis k čl. 27 až 33 směrnice 2004/38/ES. Jestliže pak
judikatura Soudního dvora výslovně přiznává, že se veřejný pořádek liší stát od státu (byť
musí být vykládán úzce a jeho vymezení musí podléhat kontrole; viz rozsudek Soudního
dvora ve věci 41/71 Van Duyn, Sb.rozh. 1974, s. 1337, body 18 a 19), nelze dovozovat,
že čl. 35 směrnice 2004/38/ES vylučuje, aby za narušení veřejného pořádku bylo
v členském státě považováno zneužívající nebo podvodné jednání.
Při respektování tohoto závěru, jakož i závěru vysloveného rozšířeným senátem
v usnesení ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 - 151, Nejvyšší správní soud shrnuje,
že veřejný pořádek jako poměrně složitě strukturovatelný, neurčitý právní pojem v obecné
rovině zahrnuje základní normy, které se považují za nevyhnutelné pro fungování
demokratického státu a společnosti. Vedle norem právních se jedná též o normy morální,
sociální, politické, případně náboženské, přičemž pro naplnění dispozice ust. §87k odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců postačuje jejich porušení nižší intenzity, je-li dostatečně
závažné ve vztahu k důsledkům plynoucím ze zamítnutí žádosti o povolení k trvalému
pobytu. Takovým jednáním tak může být i nemorální jednání napadající sám účel zákona
o pobytu cizinců, tedy i snaha o získání povolení k trvalému pobytu na základě účelově
učiněného prohlášení o uznání otcovství.
Otcovství a rodičovství vůbec představuje instituci, která již v dlouhodobé
představě společnosti má být nositelem určitých hodnot a naplňovat určité funkce,
které v podmínkách České republiky souvisí především s výkonem práv a povinností při:
(i) péči o nezletilé dítě, zahrnující zejména péči o jeho zdraví, jeho tělesný, citový,
rozumový a mravní vývoj, (ii) zastupování nezletilého dítěte a (iii) správě jeho jmění.
Společenská závažnost těchto práv a povinností, při jejichž výkonu jsou rodiče povinni
důsledně chránit zájmy dítěte, řídit jeho jednání a vykonávat nad ním dohled odpovídající
stupni jeho vývoje, vede důsledně k požadavku, aby byly právní vztahy otcovství
v každém konkrétním případě a okamžiku včas a spolehlivě zjištěny, společensky
evidovány. Určení otcovství, které těmto požadavkům, jakož i požadavkům ochrany
zájmů dítěte směřujícím ke stabilizaci jeho právního postavení, neodpovídá
a které je vedeno jinými, zejména pak zištnými účely, představuje narušení všeobecné
sdílené hodnotové představy o instituci otcovství a lze je považovat za závažné
narušování veřejného pořádku, které bylo v případě stěžovatele navíc znásobeno
dřívějším opakovaným porušováním platných právních předpisů.
Ze směrnice 2004/38/ES (i z judikatury Soudního dvora promítnuté do jejich
ustanovení uvedených výše) vyplývá požadavek, aby byla opatření přijatá z důvodů
veřejného pořádku v souladu se zásadou přiměřenosti a aby byla založena výlučně
na osobním chování dotyčné osoby, které představuje skutečné, aktuální a dostatečně
závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.
V tomto směru není pochyb o tom, že účelové prohlášení o uznání otcovství
s cílem získat povolení k trvalému pobytu a výhody z něho plynoucí, jakož i opakované
porušování povinností souvisejících s pobytem na území České republiky, představuje
osobní chování stěžovatele. Stejně tak je dána i skutečnost jeho jednání, a pokud jde
o jeho aktuálnost, je třeba reflektovat, že u porušování pobytových povinností se jedná
o jednání spadající do minulosti, nicméně určité konsekvence s sebou nese
i do současnosti, a to zejména ve spojení s jeho dalším jednáním učiněným přímo s cílem
získat povolení k trvalému pobytu, což stěžovatel v kasační stížnosti ani nezpochybňuje.
Posledním a nejdůležitějším je pak požadavek dostatečnosti závažného ohrožení
některého ze základních zájmů společnosti, tedy proporcionality mezi omezujícím
opatřením a závažností jednání. Tento požadavek respektuje již samotný zákon o pobytu
cizinců, když pro účely vyhoštění [§119 odst. 2 písm. b)] požaduje, aby došlo
k závažnému narušení veřejného pořádku, kdežto pro účely zamítnutí žádosti o povolení
k trvalému pobytu [§87k odst. 1 písm. b)] považuje za postačující existenci důvodného
nebezpečí, že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Pro účely
ust. §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je tedy postačující, že cizinec svým
osobním, skutečným a aktuálním jednáním, které je pro případ odepření práva trvalého
pobytu dostatečně závažné, naruší veřejný pořádek způsobem, který zakládá důvodné
nebezpečí ze závažného narušení veřejného pořádku v budoucnu, což bylo v daném
případě naplněno.
Ze strany stěžovatele se nejednalo o nějaké jednorázové, administrativní
opomenutí povinnosti ukládané zákonem o pobytu cizinců, např. ohledně změny místa
pobytu na území České republiky tak, jak na to upozornil ve svém usnesení ze dne
26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu
(v odstavci 35) s tím, že v takovém případě by bylo zjevně nepřiměřené považovat jednání
cizince za narušení veřejného pořádku. Naopak stěžovatel opakovaně, systematicky svým
jednáním směřoval k tomu, aby i nadále pobýval na území České republiky, ačkoli
pro svůj vstup ani pobyt neměl splněny zákonem požadované podmínky, přičemž jeho
jednání vyvrcholilo snahou o legalizaci a stabilizaci pobytu prostřednictvím účelově
utvořené vazby na občana České republiky; na základě tohoto jednání lze přitom dle
názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačně indikovat existenci důvodného
nebezpečí, že by stěžovatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek ve smyslu
§87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť je zřejmé, že opakovaně ignoruje
příslušnou právní normu a svým následným jednáním směřuje k jejímu popření,
resp. obejití.
Navíc je třeba poznamenat, že odepření práva trvalého pobytu cizince představuje
– na rozdíl od rozhodnutí o správním vyhoštění – opatření omezující volný pohyb osoby
velmi nízkou intenzitou, když cizinci nezakazuje vstup ani pobyt na území České
republiky, ale pouze mu neuděluje nejvyšší druh pobytu na území České republiky,
jak poukázal žalovaný ve svém rozhodnutí. Není jím totiž samo o sobě dotčeno právo
pobytu tohoto cizince na území České republiky (kapitola III směrnice 2004/38/ES).
Dochází pouze k odepření výhod plynoucích ze statutu cizince pobývajícího na území
České republiky v rámci trvalého pobytu. Toto omezení přitom sleduje legitimní cíl
(obecně zamezení tomu, aby osoba těžila z obcházení zákona, zneužívajícího
či podvodného jednání), a je vzhledem k tomuto cíli přiměřené (cizinci budou odepřeny
pouze ty výhody, které zamýšlel získat svým jednáním v rozporu s veřejným pořádkem).
Závěrem, ve vztahu k argumentaci stěžovatele, která se týká změny zákona
o pobytu cizinců a která směřuje k tomu, že správní orgán I. stupně, resp. žalovaný
nepřípustně využil k zamítnutí jeho žádosti institut veřejného pořádku, konstatuje
Nejvyšší správní soud následující.
Stěžovateli je nutno dát za pravdu v tom, že změnou zákona o pobytu cizinců
provedenou zákonem č. 379/2007 Sb. skutečně s účinností od 21. 12. 2007 došlo
ke změně ust. §87k zákona o pobytu cizinců, které upravuje důvody pro zamítnutí
žádosti o povolení k trvalému pobytu; tato změna se týkala jednoho ze zamítacích důvodů
v ust. §87k odst. 1, a to důvodu pod písm. c), které původně znělo tak, že: „policie nebo
ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže žadatel uzavřel manželství s cílem
povolení k trvalému pobytu; to neplatí, pokud se v manželství narodilo dítě nebo bylo v době trvání
manželství manžely nezrušitelně osvojeno“, zatímco po provedené změně znělo tak,
že: „ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže se žadatel dopustil obcházení
tohoto zákona s cílem získat povolení k trvalému pobytu, zejména pokud účelově uzavřel manželství nebo
jeho účelově prohlášeným souhlasem bylo určeno otcovství“.
Z uvedeného je patrný jednak určitý posun v kompetenci orgánů, které o dané
žádosti rozhodují, a jednak v samotném vymezení zamítacího důvodu, kdy vedle účelově
uzavřeného manželství bylo výslovně zařazeno též účelově určené otcovství, které však
neznamenalo rozšíření důvodů pro zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu, nýbrž
pouze jejich upřesnění, což připouští i důvodová zpráva, dle které bylo-li předmětné
účelové jednání zjištěno, bylo posuzováno a žádosti zamítány s odůvodněním,
že by žadatel mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek podle §87k odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců (viz sněmovní tisk č. 191/0, 5. volební období 2006 -
2010, digitální repozitář, www.psp.cz); ostatně tak tomu bylo i v nyní posuzovaném
případě, na který byla aplikována ještě předchozí právní úprava, protože podle
přechodného ustanovení v zákoně č. 379/2007 Sb., části první, čl. II.: „řízení zahájená přede
dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona č. 326/1999 Sb., ve znění účinném do
dne nabytí účinnosti tohoto zákona“.
To znamená, že v posuzovaném případě žalovaný správně subsumoval jednání
stěžovatele pod ustanovení §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, přičemž
následně provedenou změnu citovaného zákona nelze interpretovat jinak, než jako určité
posílení právní jistoty a reflexi dosavadní aplikační praxe, která se musela vypořádat
s významným nárůstem počtu žádostí o udělení povolení k trvalému pobytu podaných
cizinci, kteří jsou rodiči nezletilých občanů České republiky a u kterých vznikly důvodné
pochybnosti o tom, zda žádající cizinec je biologickým otcem dítěte a zda k určení
otcovství souhlasným prohlášením rodičů nedošlo účelově v souvislosti se snahou získat
na území České republiky povolení k pobytu.
V opačném případě by bylo výše popsané jednání nepostižitelné, což by vedlo
k naprosté rezignaci na smysl a účel, který sleduje zákon o pobytu cizinců a který v daném
případě spočívá v ochraně skutečných a trvalých rodinných vazeb, nikoli vazeb fiktivních
a účelových, jejichž vytváření zjevně směřuje k obcházení tohoto zákona; k tomu srov.
např. nálezy Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2000, sp. zn. II. ÚS 157/97, a ze dne
1. 4. 2003, sp. zn. II. ÚS 119/01 (oba dostupné z http://nalus.usoud.cz), dle kterých
obcházení zákona (jednání in fraudem legis) spočívá v tom vyhnout se závaznému
pravidlu záměrným použitím účinného prostředku, který činí (zakázaný) výsledek
nenapadnutelným z hlediska platného pozitivního práva. V daném případě však výsledek
jednání stěžovatele napadnutelný byl a s ohledem na vše shora uvedené bylo též na místě
zamítnutí jeho žádosti podle §87k odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a proto
pokud městský soud podanou žalobu zamítl, nedopustil se namítaného nesprávného
posouzení právní otázky, po kterém volá stěžovatel.
Nejvyšší správní soud tedy podanou kasační stížnost shledal nedůvodnou a podle
§110 odst. 1, věty poslední, s. ř. s. ji zamítl.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první,
s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný
úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti
účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Stěžovatel v soudním řízení úspěch neměl, proto
nemá právo na náhradu nákladů řízení, a žalovanému žádné náklady nevznikly. Nejvyšší
správní soud tedy rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti za použití §120
s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. listopadu 2011
JUDr. Radan Malík
předseda senátu