ECLI:CZ:NSS:2015:9.AZS.12.2015:38
sp. zn. 9 Azs 12/2015 - 38
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: I. P., zast.
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalované: Komise pro
rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti
rozhodnutí žalované ze dne 1. 8. 2014, č. j. MV-39888-12/SO-2012, v řízení o kasační stížnosti
žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 7. 1.
2015, č. j. 52 A 69/2014 – 31,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky (dále jen „Ministerstvo vnitra“),
rozhodnutím ze dne 8. 2. 2012, č. j. OAM-14155-10/TP-2011, podle §75 odst. 1 písm. f) zákona
č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), zamítlo žádost žalobce
o povolení k trvalému pobytu. Dospělo totiž k závěru, že žalobce nesplnil jednu z podmínek
pro vydání povolení, a to nepřetržitý pobyt na území České republiky po dobu pěti let podle
§68 zákona o pobytu cizinců. Žalobce sice pobýval na území České republiky od 17. 1. 2005
na základě povolení k dlouhodobému pobytu, účel pobytu podnikání – OSVČ, a pobyt byl řádně
prodlužován, nicméně během sledované doby z území opakovaně vycestoval, celkem na 363 dnů.
Podle §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců se do doby pobytu podle odst. 1 téhož ustanovení
započítávají mj. i období nepřítomnosti cizince na území v průběhu doby pobytu, pokud tato
jednotlivá období nepřítomnosti nepřesáhla 6 po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu
nepřesáhla 10 měsíců. Celková doba pobytu žalobce mimo území byla delší než 10 měsíců, proto
žalobce uvedenou podmínku nesplnil.
[2] Proti rozhodnutí Ministerstva vnitra podal žalobce odvolání, které žalovaná zamítla
rozhodnutím citovaným v záhlaví tohoto rozsudku. Ztotožnila se s napadeným rozhodnutím
a vyjádřila se k námitce žalobce, že se Ministerstvo vnitra nezabývalo charakterem jeho
zahraničních cest, které byly pracovní a dopadalo na ně tak jiné pravidlo pro zápočet dob
nepřítomnosti cizince na území. Žalovaná zdůraznila, že řízení o žádosti o povolení k trvalému
pobytu je řízením na návrh žadatele dle §44 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), nejedná se tedy o řízení vedené z moci
úřední a neřídí se vyšetřovací zásadou. Bylo v zájmu žalobce, aby poskytl správnímu orgánu
veškerou součinnost ke zjištění rozhodných skutečností pro udělení povolení k trvalému pobytu.
Žalovaná odkázala na §82 odst. 4 správního řádu, který upravuje koncentraci řízení,
dle kterého nemohla přihlédnout ke skutečnostem tvrzeným až v odvolání.
[3] Rozhodnutí žalované napadal žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky
v Pardubicích (dále jen „krajský soud“), který žalobu zamítl rozsudkem citovaným v záhlaví.
S ohledem na obsah žaloby se zabýval zejména výkladem §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
a dovodil, že z hlediska zápočtu období nepřítomnosti cizince na území rozlišuje tři způsoby.
První z nich se týká nepřítomnosti bez určení důvodu, které může být započítáno, pokud
jednotlivá období nepřítomnosti nepřesáhla šest po sobě jdoucích měsíců a ve svém souhrnu
deset měsíců. Druhý obsahuje pravidla pro dobu nepřítomnosti z důvodu pracovního vyslání
do zahraničí. Toto období může být započítáno, pokud nepřesáhlo dvanáct po sobě
jdoucích měsíců. Třetí způsob zápočtu se vztahuje k nepřítomnosti delší než dvanáct měsíců,
avšak pouze ze závažných důvodů, kterými jsou např. těhotenství a narození dítěte, závažné
onemocnění anebo studium či odborné školení.
[4] Krajský soud se ztotožnil s názorem žalované, že bylo na žalobci, aby předložil tvrzení
a označil důkazy, kterými by konkretizoval své cesty. To však neučinil a správní orgán musel
vycházet jen z těch podkladů, které mu byly dostupné. Z těch nevyplývalo, že by cesty žalobce
byly pracovní, proto správní orgán správně aplikoval první variantu zápočtu doby nepřítomnosti
na území a shledal, že nebyly splněny podmínky pro vydání povolení k trvalému pobytu podle
§68 zákona o pobytu cizinců.
[5] Proti rozsudku krajského soudu nyní žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí kasační
stížností.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalované
[6] Stěžovatel v prvé řadě rozporoval závěry ohledně důkazního břemene. Správní orgán
má podle §3 správního řádu povinnost postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou
důvodné pochybnosti. Podle §4 odst. 1 a 2 téhož zákona je správní orgán při své činnosti
povinen zohlednit, že veřejná správa je službou veřejnosti a každý, kdo plní úkoly vyplývající
z působnosti správního orgánu, je povinen se k dotčeným osobám chovat zdvořile, podle
možností jim vycházet vstříc a současně jim poskytovat přiměřená poučení o jejich právech
a povinnostech. Správní orgán se proto měl zabývat charakterem cest žalobce a případně jej
vyzvat, aby se vyjádřil k jeho zjištěním. Na opačný názor krajského soudu stěžovatel reagoval
konstatováním, že správní orgán nemusel zkoumat charakter zahraničních cest bez jeho
součinnosti. Pokud k nim však chtěl přihlédnout, musel zjišťovat jejich povahu a důvody,
což se nejčastěji děje výslechem účastníka řízení.
[7] Dále stěžovatel namítl nesprávný výklad zákonných ustanovení, provedený oběma
správními orgány i krajským soudem. Doba pobytu na území se vypočte jako součet všech
započítatelných období pobytu cizince na území republiky. Stěžovatel uvedl, že pokud cizinec
pobýval mimo území republiky více než šest po sobě jdoucích měsíců, aniž byl do zahraničí
vyslán pracovně, nebo činí-li součet období pobytu mimo území více než deset měsíců,
toto období nelze započíst, nicméně dle čl. 4 odst. 3 Směrnice Rady (EHS) č. 2003/109/ES,
o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími
rezidenty (dále jen „směrnice“), nedojde k přerušení doby a tím jejímu přetržení. Je třeba
rozlišovat mezi přerušením a stavěním lhůt a dob.
[8] Stěžovatel navázal popisem konkrétních variant, které mohou nastat při započítávání
období podle §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a to s ohledem na běh lhůt a dob. Dále zmínil
úpravu uvedené směrnice a vyjádřil se k ústavní konformitě interpretace §68 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců. Uzavřel, že jediným možným výkladem je takový, dle kterého se do doby
pobytu na území započítává každé období nepřítomnosti cizince na území, které nepřesáhlo
dvanáct po sobě jdoucích měsíců, pokud byl cizinec pracovně vyslán do zahraničí, bez omezení
celkové doby nepřítomnosti na území. Správní orgány postupovaly v rozporu s §2 odst. 1 a 2
správního řádu a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), čímž došlo
k porušení práv stěžovatele.
[9] Rozsudek krajského soudu je dle stěžovatele nezákonný z důvodu nesprávného
posouzení právní otázky. Rozhodnutími byl porušen zákon, zejména §2 odst. 1 a 2 správního
řádu ve spojení s čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“), a čl. 2 odst. 2 ve spojení s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Proto
navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a rozhodnutí žalované a věc
žalované vrátil k dalšímu řízení.
[10] Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila s rozhodnutími obou správních orgánů
i rozsudkem krajského soudu. Uvedla, že stěžovatel nepřináší žádnou novou relevantní
argumentaci, která by zpochybňovala správnost jejího rozhodnutí. Proto uzavřela, že kasační
stížnost je nedůvodná a navrhla, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[11] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační stížnosti přípustné,
a stěžovatel je ve smyslu §105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), řádně zastoupen advokátem. Poté přistoupil
k přezkumu rozsudku krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů.
Ověřil také, že napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[12] Stěžovatel uplatnil kasační důvod spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení, tj. kasační důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Označením kasačních důvodů však není Nejvyšší správní soud vázán.
[13] V kasační stížnosti stěžovatel rozporoval názor krajského soudu, že správní orgány nebyly
povinny z moci úřední zjišťovat charakter jeho zahraničních cest. Dle jeho názoru správní orgány
porušily §3 a §4 odst. 1 a 2 správního řádu (obsahující zákonné zakotvení zásad materiální
pravdy a veřejné správy jako služby) a následkem toho řádně nezjistily skutkový stav. Dále
stěžovatel nesouhlasil s výkladem §68 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který zpochybnil z více
důvodů.
[14] První z námitek lze podle jejího obsahu podřadit pod kasační důvod podle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., dle kterého lze kasační stížnost podat pro tvrzené vady řízení spočívající v tom,
že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval,
napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. Druhá námitka spadá
pod kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jak je uvedeno výše.
[15] K namítanému porušení zákona při zjišťování skutkového stavu Nejvyšší správní soud
uvádí, že žalovaná i krajský soud dostatečně zdůvodnily, z jakých důvodů se správní orgány
nezabývaly charakterem zahraničních cest, a Nejvyšší správní soud se s jejich hodnocením zcela
ztotožňuje. Podle §82 odst. 4 správního řádu se k novým skutečnostem a k návrhům
na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne
jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. V řízení
před Ministerstvem vnitra stěžovatel k charakteru svých cest nepřinesl žádná tvrzení ani k nim
nepředložil důkazy, přitom však o těchto skutečnostech musel vědět již při podání žádosti
o povolení k trvalému pobytu.
[16] Pro doplnění uvedeného zákonného ustanovení je výstižná i citace žalované
a krajského soudu z judikatury soudu zdejšího, konkrétně z rozsudku ze dne 4. 11. 2009,
č. j. 2 As 17/2009 – 60. Řízení zahajovaná na návrh, tedy i řízení o žádosti o vydání povolení
k trvalému pobytu, nejsou ovládána zásadou vyšetřovací a koncentrace řízení je v nich namístě.
Je zejména v zájmu žadatele (zde stěžovatele), aby shromáždil a správnímu orgánu předložil
všechny potřebné podklady. Pokud tak stěžovatel neučinil, je současná situace důsledkem pouze
jeho nečinnosti; správní orgány při zjišťování skutkového stavu nepochybily, neboť musely
vycházet z podkladů, které měly k dispozici. Při zkoumání doby nepřítomnosti na území
vycházelo Ministerstvo vnitra z cestovního dokladu, ze kterého důvod zahraničních cest
nevyplývá. Pokud stěžovatel chtěl, aby Ministerstvo vnitra zohlednilo účel jeho cest, měl jej
v prvé řadě tvrdit a v druhé řadě měl ke svým tvrzením předložit důkazy. K věci lze pouze dodat,
že dle správního spisu měl stěžovatel možnost seznámit se s podklady rozhodnutí Ministerstva
vnitra před jeho vydáním a k těmto podkladům se vyjádřit. Prvého z těchto práv využil, druhého
nikoliv.
[17] Zjištěný skutkový stav správní orgány podřadily pod příslušné právní normy, obsažené
v §68 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců. Podle §68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
se povolení k trvalému pobytu cizinci vydá na žádost po 5 letech nepřetržitého pobytu na území.
Podle §68 odst. 3 se do doby pobytu podle odstavce 1 započítávají i období nepřítomnosti
cizince na území v průběhu této doby pobytu, pokud tato jednotlivá období nepřítomnosti
nepřesáhla 6 po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu nepřesáhla 10 měsíců, a dále
období nepřítomnosti cizince na území, které nepřesáhlo 12 po sobě jdoucích měsíců, pokud byl
cizinec pracovně vyslán do zahraničí. Nepřetržitost pobytu je dále zachována, pokud jedno
období nepřítomnosti cizince na území nebylo delší než 12 po sobě jdoucích měsíců ze
závažných důvodů, zejména jde-li o těhotenství a narození dítěte, závažné onemocnění anebo
studium nebo odborné školení, přičemž toto období se do doby pobytu podle odstavce
1 nezapočítává.
[18] Na základě zjištěných skutečností správní orgány aplikovaly tu část §68 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců, dle které se do doby podle odstavce 1 téhož ustanovení započítávají období
nepřítomnosti cizince na území v průběhu této doby pobytu, pokud tato jednotlivá období
nepřítomnosti nepřesáhla šest po sobě jdoucích měsíců a pokud ve svém souhrnu nepřesáhla
deset měsíců. Jak uvedla žalovaná i krajský soud, nebylo důvodu k užití jiného způsobu zápočtu
doby nepřítomnosti cizince na území. Vzhledem k tomu, že délka nepřítomnosti na území byla
ve sledovaném období delší než deset měsíců, nemohla být započítána, doba pobytu stěžovatele
na území nebyla po dobu pěti let nepřetržitá a Ministerstvo vnitra žádost o vydání povolení
k trvalému pobytu zamítlo.
[19] Z výše uvedených důvodů se rozsáhlá argumentace stěžovatele, vztahující se k závěru,
že: „do doby pobytu na území se započítává každé období nepřítomnosti cizince na území, které nepřesáhlo
12 po sobě jdoucích měsíců, pokud byl cizinec pracovně vyslán do zahraničí, bez omezení celkové doby
nepřítomnosti cizince na území,“ míjí s rozhodovacími důvody krajského soudu i žalované. Z výše
uvedeného je zřejmé, proč nemohl být brán zřetel na tvrzený charakter cest stěžovatele. Proto
také nebylo aplikováno pravidlo zápočtu doby nepřítomnosti cizince, pracovně vyslaného
do zahraničí, a veškerá tvrzení stěžovatele, kterými namítá související porušení různých právních
norem (§2 odst. 1 a 2 správního řádu, čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 a 2
Listiny), nejsou relevantní.
[20] Stěžovatel také namítal, že správní orgány i krajský soud nesprávně vyložily §68 odst. 3
zákona o pobytu cizinců z důvodu směšování institutů přerušení a stavění lhůt a dob. Tato
námitka se vztahovala i k aplikované části citovaného ustanovení, neboť dle názoru stěžovatele
v případě, kdy nelze předmětnou dobu do celkové doby pobytu na území započíst (protože
je delší, než je zákonem předvídáno), nedojde dle čl. 4 odst. 3 směrnice k přerušení doby. Běh
doby se dle stěžovatele v takovém případě staví na dobu pobytu cizince mimo území.
[21] Tuto námitku však Nejvyšší správní soud nemohl přezkoumat, neboť stěžovatel
ji neuplatnil v řízení před krajským soudem, přestože tak mohl učinit. Podle §104 odst. 4 s. ř. s.
není kasační stížnost přípustná, opírá-li se o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před
soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Podle §103 odst. 1 s. ř. s.
je kasační stížnost přípustná jen z důvodů tam taxativně vymezených, jež jsou svojí povahou vždy
důvody právními. Podle §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu obsahovat mj. žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních
důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Ustanovení
§104 odst. 4 s. ř. s. in fine tedy brání tomu, aby stěžovatel v kasační stížnosti uplatňoval jiné
právní důvody, než které uplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáváno, ač tak učinit mohl; takové námitky jsou nepřípustné (srovnej např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, č. j. 1 Azs 34/2004 - 49, publikovaný
pod č. 419/2004 Sb. NSS).
IV. Závěr a náklady řízení
[22] Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako
nedůvodnou podle §110 odst. 1, poslední věty, s. ř. s.
[23] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Stěžovatel neměl ve věci úspěch, a proto nemá právo na náhradu nákladů řízení;
žalované v řízení o kasační stížnosti nevznikly náklady nad rámec její úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. března 2015
JUDr. Radan Malík
předseda senátu