ECLI:CZ:NSS:2017:9.AZS.249.2017:49
sp. zn. 9 Azs 249/2017 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců
JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Tomáše Rychlého v právní věci žalobce: I. O. N., zast. Mgr.
Pavlem Čižinským, advokátem se sídlem Ječná 548/7, Praha 2, proti žalovanému: Komise
pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4,
proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 11. 2015, č. j. MV-54133-3/SO-2015, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 7. 2017, č. j.
3 A 160/2015 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se z amí t á .
II. Žádný z účastníků n e má právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného
rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí
žalovaného specifikovanému tamtéž. Žalovaný jím zamítl stěžovatelovo odvolání a potvrdil
rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 27. 2. 2015, č. j. OAM-8605-15/TP-2013.
[2] Posledně jmenovaným rozhodnutím byla zamítnuta stěžovatelova žádost o vydání
povolení k trvalému pobytu podle §67 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“). Stěžovatel sice splnil podmínku nepřetržitého pobytu v délce 4 let ve smyslu
odst. 1 citovaného ustanovení, ale nebyly u něj dány důvody hodné zvláštního zřetele podle jeho
odst. 4. Svoji žádost zdůvodnil výlučně délkou pobytu na území České republiky, což podle
správních orgánů ani městského soudu k vydání povolení k trvalému pobytu nestačí.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Stěžovatel se domnívá, že správní orgány i soud vycházely z příliš úzkého výkladu pojmu
„důvody hodné zvláštního zřetele“, a to přesto, že ve sporných situacích by měly volit výklad
výhodnější pro žadatele. Podle jeho názoru ze zákona nevyplývá, že by pod tyto důvody měly
spadat jen situace, kdy je dána naléhavá potřeba udělení pobytového oprávnění spočívajícího
právě v povolení trvalého pobytu.
[4] Nesouhlasí s tím, že lze při výkladu pojmu pro účely řízení o žádosti o vydání povolení
k trvalému pobytu vycházet (byť podpůrně) z judikatury vztahující se k humanitárnímu azylu
podle §14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o azylu“). Tento institut má ryze humanitární charakter, což pro povolení k trvalému pobytu
neplatí. Na humanitární azyl není na rozdíl od povolení k trvalému pobytu právní nárok. Navíc
by to znamenalo, že by nikdy nemohlo dojít k aplikaci §67 odst. 4 zákona o pobytu cizinců,
neboť by všichni cizinci splňující jeho podmínky již dříve dosáhli na humanitární azyl.
[5] Namítá také, že správní orgány nepostupují konzistentně. Dle jeho názoru neurčitého
pojmu ve skutečnosti zneužívají a zakrývají tak libovolné rozhodování o žádostech o vydání
povolení k trvalému pobytu; v některých případech postupují benevolentněji, v některých
přísněji. Konkrétně má za to, že v případě volyňských Čechů a v rámci projektu Ministerstva
práce a sociálních věcí „Aktivní výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků“ postupovaly
mírněji a považuje za nespravedlivé, že v jeho věci zvolily přístup přísný.
[6] Na tuto argumentaci dle jeho názoru dostatečně nereagoval ani žalovaný ani městský
soud, v čemž spatřuje důvod nepřezkoumatelnosti.
[7] Dále má za to, že správní orgány měly ve svých rozhodnutích uvést, jaké případy by pod
důvody hodné zvláštního zřetele podřadily. Jelikož tak neučinily, jejich rozhodnutí nejsou řádně
zdůvodněná a přezkoumatelná. Je si vědom rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne
27. 7. 2017, č. j. 3 Azs 288/2016 – 16, v němž soud v obecné rovině zaujal opačný názor. Svoji
věc však považuje za odlišnou, jelikož již v průběhu správního řízení výklad správních orgánů
rozporoval argumentací shrnutou v bodě [5] tohoto rozsudku.
[8] Sám vnímá význam užitého neurčitého pojmu tak, že by měl vést k udělení povolení
v menšinovém počtu případů. Svoji situaci za takovou považuje, protože na území České
republiky pobývá již od roku 2006. Na rozdíl od městského soudu se nedomnívá, že by ze zákona
o pobytu cizinců vyplývalo, že délka pobytu nemůže představovat důvod hodný zvláštního
zřetele. Podle jeho názoru klade zákon na tuto okolnost značný důraz. Odkazuje na rakouskou
praxi, dle které přibližně po deseti letech oprávněného pobytu začíná převažovat soukromý zájem
cizince na dalším pobytu nad veřejným zájmem. Dále má za to, že závěr městského soudu
je v rozporu se směrnicí Rady č. 2003/109/ES, o právním postavení státních příslušníků třetích
zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (dále jen „směrnice o dlouhodobě
pobývajících rezidentech“).
[9] Žalovaný se ztotožnil se závěry městského soudu, jehož rozsudek považuje za dostatečně
odůvodněný a přezkoumatelný.
III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[10] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla
podána včas, osobou k tomu oprávněnou, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání
kasační stížnosti přípustné, z důvodů, které zákon připouští, a stěžovatel je zastoupen advokátem
[§102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“)]. Poté přistoupil k přezkumu rozsudku městského soudu v rozsahu kasační
stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Ověřil také, zda netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná.
[11] Předmětem přezkumu městského soudu bylo rozhodnutí o žádosti stěžovatele o vydání
povolení k trvalému pobytu podle §67 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení upravuje
podmínky pro vydání povolení cizincům, kteří pobývají na území v rámci přechodného pobytu
po ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Jsou následující.
[12] Zaprvé řízení o udělení mezinárodní ochrany, včetně případně navazujících soudních
řízení, trvalo poslední dva roky (odst. 1 věta první) a žádost byla podána nejpozději do 2 měsíců
po jeho pravomocném ukončení (§67 odst. 5).
[13] Zadruhé cizinec pobýval na území České republiky nepřetržitě minimálně 4 roky. Do této
doby se započítává doba pobytu na území na dlouhodobé vízum, na povolení k dlouhodobému
nebo trvalému pobytu a doba pobytu po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany, včetně
případného řízení o kasační stížnosti (odst. 1 věta druhá). Zákon dále upřesňuje, že nepřetržitost
pobytu je zachována, pokud cizinec podal žádost o udělení mezinárodní ochrany nejpozději
do 7 dnů po skončení přechodného pobytu na dlouhodobé vízum nebo na povolení
k dlouhodobému anebo trvalému pobytu, která nebyla zrušena (odst. 1 věta třetí).
[14] Zatřetí existuje důvod hodný zvláštního zřetele pro to, aby bylo povolení k trvalému
pobytu uděleno. Může jít buď o důvody, se kterými zákon výslovně počítá (odst. 2 a 3), nebo jiné
důvody zvláštního zřetele hodné (odst. 4).
[15] V projednávané věci není sporné, že byly naplněny první dvě podmínky. Pro úplnost
Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel přicestoval na území České republiky 3. 6. 2006
a od té doby zde několikrát žádal o vydání různých povolení k pobytu či udělení mezinárodní
ochrany, avšak neúspěšně (v podrobnostech srovnej str. 2 odst. 2 rozhodnutí žalovaného).
Naposledy podal žádost o udělení mezinárodní ochrany dne 10. 8. 2010, řízení o jeho kasační
stížnosti v této věci bylo pravomocně skončeno 28. 3. 2013. Do dvou měsíců, konkrétně dne
6. 5. 2013, podal žádost o vydání povolení k trvalému pobytu, o kterou jde v projednávané věci.
[16] Sporné je naplnění třetí podmínky, konkrétně zda je (jiným) důvodem hodným zvláštního
zřetele skutečnost, že stěžovatel pobývá na území České republiky již od roku 2006.
[17] Nejvyšší správní soud před posouzením této otázky zkoumal, zda rozhodnutí žalovaného
či rozsudek městského soudu netrpí vadami, které by znemožňovaly jejich věcný přezkum
ve smyslu §76 odst. 1 písm. a), respektive §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy zda se jedná
o rozhodnutí srozumitelná, která jsou opřena o dostatek relevantních důvodů a ze kterých
je zřejmé, proč bylo rozhodnuto, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[18] Odůvodnění napadeného správního rozhodnutí vyhodnotil jako dostatečné. Žalovaný
při zodpovězení sporné otázky vycházel z relevantní právní úpravy. Uvedl také, že povolení
k trvalému pobytu podle §67 zákona o pobytu cizinců je vyhrazeno pouze pro výjimečné
případy, kdy nelze situaci cizince řešit jinak. Následně vysvětlil, proč situace stěžovatele
pod rozsah uvedeného pojmu nespadá.
[19] Stěžovatel se mýlí ve svém názoru, že žalovaný měl při vymezení neurčitého pojmu
„důvody hodné zvláštního zřetele“ povinnost uvést konkrétní případy, které pod něj spadají.
Vyčerpávající vymezení neurčitého pojmu není z povahy věci možné. Jeho podstatou je právě
neurčitost, která dává orgánu aplikujícímu právo možnost uvážení ohledně toho, které situace
pod něj podřadí a které nikoli, včetně situací dříve nepředvídatelných. Jeho výklad je proto
determinován konkrétní věcí a postačí, pokud správní orgán rámcově vymezí obsah neurčitého
pojmu na jejím skutkovém půdorysu (srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 – 73, publ. pod č. 701/2005 Sb. NSS, ze dne 15. 9. 2010,
č. j. 1 Afs 45/2010 – 159, publ. pod č. 2189/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 27. 7. 2017,
č. j. 3 Azs 288/2016 – 16). Tomu žalovaný dostál.
[20] Neopodstatněná byla námitka, dle které je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné proto,
že žalovaný nereagoval na stěžovatelův poukaz na udělování trvalého pobytu volyňským
Čechům. Nejvyšší správní soud v odvolání proti prvostupňovému správnímu rozhodnutí ověřil,
že v něm stěžovatel na tento případ poukazoval a podporoval jím svůj názor, dle kterého
žalovaný v jiných případech vykládá neurčitý pojem důvodů hodných zvláštního zřetele
benevolentněji. Je také pravda, že žalovaný na tento odkaz výslovně nereagoval.
K nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí to ale nevedlo, protože argumentace stěžovatele byla
zcela obecná a jako taková nemohla mít vliv na posouzení jeho věci. V odvolání pouze zmínil,
že situaci volyňských Čechů (v roce 2015, pozn. NSS) nepovažuje za výjimečnou či naléhavou,
ani náznakem však neuvedl, na základě jakých okolností k tomuto závěru dospěl a jakými
úvahami byl veden. Není tedy vůbec zřejmé, proč má za to, že v těchto případech bylo
postupováno „mírněji“ než v jeho věci.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitkám nepřezkoumatelnosti napadeného
rozsudku. Podobně jako u rozhodnutí žalovaného úvodem zdůrazňuje, že městský soud
v napadeném rozsudku předestřel ucelený náhled na projednávanou věc a srozumitelně vyložil
úvahy, pro které stěžovatelovu žalobu zamítl. Jasně se vyjádřil k podstatě věci, tedy proč její
okolnosti nepředstavují důvody hodné zvláštního zřetele, a reagoval na veškeré žalobní námitky.
[22] Stěžovatel nedůvodně namítá, že městský soud dostatečně nevypořádal jeho argumentaci,
dle které žalovaný postupuje svévolně a v některých případech je benevolentnější než v jiných.
V žalobě neprezentoval dostatečně konkrétní a uchopitelné námitky, kterými by své závěry
podložil. Jeho argumentace staví výlučně na tom, že v případě volyňských Čechů a cizinců
účastnících se programu „Aktivní výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků“ měly správní
orgány postupovat méně přísně a těmto cizincům udělit trvalý pobyt. Nikde však nevysvětlil, proč
by jeho situace měla být s takovými cizinci srovnatelná, a jak konkrétně se tato tvrzení týkají
projednávané věci. Z toho ostatně vycházel i městský soud, který konstatoval, že ani případ
volyňských Čechů neprokazuje, proč je právě stěžovatelův případ hodný zvláštního zřetele.
Takové vypořádání je s ohledem na obsah stěžovatelovy argumentace zcela dostačující.
[23] K samotné interpretaci „důvodů hodných zvláštního zřetele“ Nejvyšší správní soud
předesílá, že se jedná o neurčitý pojem vysokého stupně obecnosti, proto je variabilita jeho
využití značná. Ilustrovat to lze mnohými příklady. Kromě zmiňovaného §14 zákona o azylu
([j]estliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle
§12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárního důvodu), lze namátkou zmínit
§11a odst. 4 téhož zákona, dle kterého [m]inisterstvo může z důvodů hodných zvláštního zřetele posoudit
podanou opakovanou a další opakovanou žádost jako přípustnou, nebo §353 odst. 2, větu první, zákona
č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, dle kterého [n]ejsou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné,
vyvolané na straně zakladatele změnou okolností, nesmí nadace poskytnout nadační příspěvek svému zakladateli;
jsou-li tu takové důvody, rozhodne správní rada po projednání s dozorčí radou nebo s revizorem, a mnohé další.
[24] Je tedy zřejmé, že nemá smysl snažit se uchopit rozsah tohoto neurčitého pojmu
bez vztahu k právní normě, jejíž aplikace přichází v konkrétním případě v úvahu. Z těchto
důvodů je také třeba velice obezřetně přistupovat k jeho analogickému výkladu a stěžovateli lze
přisvědčit, že pro účely interpretace §67 odst. 4 zákona o pobytu cizinců nemá nijak zásadní
relevanci judikatura vztahující se k humanitárnímu azylu dle §14 zákona o azylu.
[25] To, že žalovaný v napadeném rozhodnutí na tuto judikaturu odkázal, však nemělo žádný
vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. Městský soud výstižně konstatoval, že se jednalo o pouhé
podpůrné výkladové vodítko. Z odůvodnění žalovaného je jednoznačně zřejmé, že pojem
důvodů hodných zvláštního zřetele vykládal ve vztahu k případnému udělení povolení k trvalému
pobytu. Zmiňoval sice judikaturu vztahující se k humanitárnímu azylu, ve vztahu k projednávané
věci z ní však nevyvozoval žádné závěry. Tato argumentace tedy byla nadbytečná,
ale na posouzení věci neměla žádný vliv.
[26] Samotná úvaha žalovaného, že v případě důvodů hodných zvláštního zřetele podle
§67 odst. 4 zákona o pobytu cizinců musí jít o natolik závažné důvody, že vyžadují udělení
povolení k trvalému pobytu cizinci, je zcela logická. Pokud má jít o důvody k udělení tohoto
pobytového oprávnění, musí být hodnoceny ve vztahu k němu. Vzhledem k tomu, že se jedná
o nejvyšší typ pobytového oprávnění pro cizince, je také případné se ptát, zda v konkrétním
případě nepostačuje udělení typu nižšího (srovnej také rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 1. 12. 2016, č. j. 9 Azs 253/2016 – 30).
[27] Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru, že délka pobytu na území České republiky takový
důvod bez dalšího nepředstavuje.
[28] Zaprvé opakuje, že zamítnutím žádosti o povolení k trvalému pobytu není samo o sobě
dotčeno právo cizince na území České republiky pobývat. Dochází jím pouze k odepření výhod
plynoucích ze statutu cizince pobývajícího na území České republiky v rámci trvalého pobytu.
Z tohoto důvodu byla irelevantní námitka, dle které zhruba po deseti letech pobytu cizince
na území převáží nad veřejným zájmem jeho soukromý zájem na setrvání na území.
[29] Ve shodě s městským soudem lze dále upozornit, že délka pobytu na území je hodnocena
v rámci jiné podmínky, v tomto rozsudku nazývané jako druhé, a to podmínky nepřetržitého
pobytu dle §67 odst. 1 zákona o pobytu cizinců (viz bod [13] tohoto rozsudku). Samotný fakt,
že zákon o pobytu cizinců klade na tuto okolnost důraz, na tom nic nemění, tento důraz
se projevuje právě stanovením podmínky nepřetržitého pobytu na území.
[30] Nejvyšší správní soud k tomu doplňuje, že stěžovatelův výklad neodpovídá ani
systematice a smyslu zákona o pobytu cizinců, neboť by vedl k udělení povolení k trvalému
pobytu podle §67 i v situacích, na které evidentně nemá dopadat.
[31] Zákon o pobytu cizinců rozlišuje několik variant udělení povolení k trvalému pobytu.
Základní z nich upravuje §68, který stanovuje jedinou podmínku, a to nepřetržitý pobyt na území
v délce 5 let. Do této doby se započítává doba pobytu na území na dlouhodobé vízum,
na povolení k dlouhodobému pobytu a doba pobytu v postavení azylanta nebo osoby požívající
doplňkové ochrany podle zákona o azylu. Jednou polovinou se započítává mj. doba, po kterou
bylo vedeno řízení o udělení mezinárodní ochrany, které vedlo k rozhodnutí o udělení azylu nebo
doplňkové ochrany, a to včetně doby řízení o žalobě nebo o kasační stížnosti; bylo-li řízení
o udělení mezinárodní ochrany vedeno déle než 18 měsíců, započítává se tato doba v celém
rozsahu (viz §68 odst. 2, věty první až třetí, v podrobnostech je nicméně potřeba srovnat celý
text citovaného paragrafu).
[32] Druhou variantu obsahuje §67, který slouží cizincům pobývajícím na území v rámci
přechodného pobytu po pravomocném skončení jejich řízení o mezinárodní ochraně. V jejich
případě je stanovena mírnější podmínka nepřetržitého pobytu na území, a to v délce 4 let,
do které se navíc na rozdíl od první varianty započítává i doba vedení řízení o mezinárodní
ochraně, které pro cizince skončilo neúspěšně (§67 odst. 1 hovoří o době vedení těchto řízení
obecně, na rozdíl od §68 odst. 2). Těmto cizincům však bude povolení k trvalému pobytu
uděleno jen v případech hodných zvláštního zřetele.
[33] Pro úplnost lze dodat, že povolení k trvalému pobytu se vydává i bez podmínky
předchozího nepřetržitého pobytu, z povahy věci je ale zřejmé, že k tomu může dojít pouze
v nejzávažnějších případech (v podrobnostech viz §66 zákona o pobytu cizinců).
[34] Z výše uvedeného je zřejmé, že cizinci nelze udělit povolení k trvalému pobytu pouze
proto, že s ohledem na délku neúspěšně vedeného řízení o udělení mezinárodní ochrany dosáhl
potřebné doby pobytu na území. Tato doba může být zohledněna, cizinec však na povolení
k trvalému pobytu dosáhne jen tehdy, pokud jsou k tomu důvody hodné zvláštního zřetele.
Ze zákona také plyne, že některé doby pobytu na území se nezapočítávají vůbec. Byť může být
legalita pobytu založena nejrůznějšími tituly, z pohledu možného udělení povolení k trvalému
pobytu nemají stejnou váhu.
[35] Takové rozlišování je zcela legitimní. Pokud by byl přijat stěžovatelův výklad, znamenalo
by to, že každý cizinec, který by na území České republiky po určitou dobu vedl řízení, jejichž
výsledkem mohlo být, ale nakonec nebylo udělení pobytového oprávnění či mezinárodní
ochrany, by po určité době dosáhl na povolení k trvalému pobytu. Tento postup by znamenal
kompletní rezignaci na cizineckou politiku České republiky.
[36] Uvedené závěry nemohla zvrátit stěžovatelova argumentace směrnicí o dlouhodobě
pobývajících rezidentech. Na jejím základě dovozoval pouze to, že česká právní úprava nesprávně
neumožňuje do doby nepřetržitého pobytu započítat dobu neúspěšných řízení o udělení
mezinárodní ochrany. V §68 odst. 2 písm. d) zákona o pobytu cizinců počítá pouze s řízeními
úspěšnými (správně má jít o §68 odst. 2, větu třetí, zákona, stěžovatel vycházel ze znění zákona
účinného až od 18. 12. 2015, tedy po vydání napadeného správního rozhodnutí), stěžovatel proto
navrhoval, aby byla doba neúspěšných řízení zahrnuta do celkové délky pobytu a zohledněna
jako důvod hodný zvláštního zřetele podle §67 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Jak však bylo
popsáno výše, česká právní úprava umožňuje tyto doby započítat, a to postupem dle §67 odst. 1
zákona o pobytu cizinců. Podstata stěžovatelovy argumentace se tedy týká podmínky
nepřetržitého pobytu, jejíž naplnění není v projednávané věci sporné, nikoliv důvodů hodných
zvláštního zřetele.
[37] Konečně k argumentaci týkající se udělování trvalého pobytu volyňským Čechům
a cizincům účastnícím se programu „Aktivní výběr kvalifikovaných zahraničních pracovníků“
soud uvádí, že stěžovatel ani v kasační stížnosti nepředestřel racionální důvody, pro které by jeho
situace mohla být s těmito cizinci srovnatelná. Na první pohled je zřejmé, že u obou těchto
skupin existují závažné a svojí povahou zcela odlišné skutečnosti od okolností stěžovatelovy věci
(český národnostní původ, výkon kvalifikované práce v České republice). Jakékoli porovnávání
těchto případů je proto bezpředmětné.
IV. Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud kasačním námitkám nepřisvědčil a neshledal ani vadu, ke které
by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto zamítl podle §110 odst. 1, věty
poslední, s. ř. s.
[39] Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 1 s. ř. s., ve spojení s §120 s. ř. s.
Stěžovatel, který neměl v řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému
v řízení nevznikly náklady nad rámec jeho úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. listopadu 2017
JUDr. Radan Malík
předseda senátu