ECLI:CZ:NSS:2014:ARS.6.2014:42
sp. zn. Ars 6/2014 - 42
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců
JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Radana Malíka, JUDr. Petra Mikeše,
JUDr. Barbary Pořízkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele: Přípravný výbor
pro konání místního referenda ve městě Lovosice, proti odpůrci: Město Lovosice, se sídlem
úřadu Školní 407/2, Lovosice, zastoupenému JUDr. Vladimírem Formánkem, advokátem se
sídlem Hradiště 96/6-8, Ústí nad Labem, o vyhlášení místního referenda, o kasační stížnosti
odpůrce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 11. 9. 2014, čj. 40 A 8/2014 –
45,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Odpůrci se vrací zaplacený soudní poplatek za návrh na přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti ve výši 1.000 Kč. Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího
správního soudu ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce
odpůrce JUDr. Vladimíra Formánka.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
[1] Návrhem doručeným odpůrci dne 7. 7. 2014 se navrhovatel domáhal vyhlášení místního
referenda o otázce „[s]ouhlasíte s tím, aby město Lovosice zakázalo provozování loterií a sázkových her
uvedených v §2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a §50 odst. 3 zákona o loteriích a jiných podobných hrách,
tj. zejména výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterijních terminálů, lokálních i centrálních loterijních
systémů a jiných obdobných přístrojů na celém svém území, a to s právní účinností nejpozději do 31. 12. 2015? “
Současně požadoval, aby se termín konání místního referenda shodoval s termínem konání voleb
do zastupitelstva obce na podzim 2014.
[2] Usnesením ze dne 21. 8. 2014, č. 124/MZM/2014, zastupitelstvo města Lovosice
vyhlásilo místní referendum o předložené otázce ve znění požadovaném navrhovatelem,
ale stanovilo, že referendum se bude konat dne 20. 9. 2014 od 7:00 hod. do 22:00 hod.,
tedy v jiném termínu než navrhovatel požadoval.
[3] Navrhovatel napadl vyhlášení místního referenda u Krajského soudu v Ústí nad Labem
[§91a odst. 1 písm. b) s. ř. s.], který usnesením ze dne 11. 9. 2014, čj. 40 A 8/2014 – 45, vyhlásil
místní referendum o shora formulované otázce a určil, že se bude konat současně s volbami
do městského zastupitelstva města Lovosice ve dnech 10. a 11. 10. 2014. Tím krajský soud
nahradil usnesení zastupitelstva města Lovosice č. 124/MZM/2014 o vyhlášení referenda
a termínu jeho konání (§57 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, ve znění
pozdějších předpisů).
II.
Kasační stížnost
[4] Odpůrce (stěžovatel) brojil proti usnesení krajského soudu kasační stížností z důvodů,
které podřadil pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Současně požádal o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
[5] Stěžovatel vyjádřil pochybnost, zda předmětná otázka je v souladu se zákonem o místním
referendu. Své pochyby dovodil z metodického pokynu, který obdržel od Ministerstva vnitra,
odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, podle kterého o předmětné otázce nelze konat místní
referendum. Podle metodického pokynu je otázka nepřípustná, pokud by na jeden z možných
výsledků referenda mohlo město reagovat pouze přijetím obecně závazné vyhlášky. V místním
referendu proto není možné požadovat zákaz heren, k němuž by mohlo dojít pouze vyhláškou,
ale je možné požadovat např. konání kroků směřujících k omezení hazardu. Touto argumentací
se krajský soud vůbec nezabýval, přestože jde o klíčovou otázku, od níž se teprve mohou odvíjet
další kroky. Usnesení krajského soudu je tedy nepřezkoumatelné.
[6] Dále stěžovatel popsal důvody, pro které považuje za problematické konání místního
referenda současně s volbami do obecního zastupitelstva. Tyto dva samostatné procesy se řídí
odlišnými zákony, které obsahují zvláštní úpravu způsobu hlasování a zjišťování výsledku.
Komise by neměly být personálně propojeny a jejich činnost by neměla být směšována.
Z dotčených právních předpisů podle stěžovatele vyplývá požadavek na striktní oddělení konání
voleb a místního referenda po technické stránce. Pokud by se referendum a volby konaly
společně, stěžovatel by musel pro každý z těchto procesů zvlášť zajistit prostory, technické
vybavení a okrskové komise. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, předpokládá pouze souběžné konání různých druhů voleb. Stěžovatel jako
orgán veřejné moci může činit pouze „to, co zákon stanoví “.
[7] Ještě před jednáním zastupitelstva si stěžovatel nechal spočítat přibližné náklady
na konání místního referenda v době konání voleb do zastupitelstva. Technické a provozní
náklady by činily částku zhruba o 50 000 Kč vyšší, než pokud by se referendum konalo v termínu
schváleném zastupitelstvem. Důvody pro konání místního referenda dne 20. 9. 2014 byly
srozumitelně objasněny na zasedání zastupitelstva, nejednalo se tedy o odchýlení od racionálního
návrhu přípravného výboru. Navrhovatel uvedl jako důvod pro konání místního referenda
Pokračování Ars 6/2014 - 43
současně s komunálními volbami úsporu finančních prostředků stěžovatele. Tento předpoklad
však byl lichý.
III.
Vyjádření navrhovatele
[8] Navrhovatel ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se zastupitelstvo odpůrce odchýlilo
od navrženého termínu pro konání místního referenda na základě nepravdivých a zavádějících
argumentů. Tento postup byl také v rozporu s ustálenou judikaturou, nemohl proto obstát.
Ve vztahu k námitce nepřípustnosti otázky kladené v referendu navrhovatel poukázal
na skutečnost, že odpůrce sám shledal návrh na vyhlášení referenda bezvadným. Návrh
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti navrhovatel považoval za zjevně
neopodstatněný.
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
[9] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost, vázán jejím rozsahem a důvody
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[10] Věc přitom rozhodl v zákonné lhůtě pro rozhodnutí o návrhu na odkladný účinek (§73
odst. 4 s. ř. s. za použití §107 s. ř. s. odst. 1 s. ř. s.), proto nebylo potřebné o návrhu na přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti rozhodovat samostatně.
[11] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že napadené usnesení bylo
nepřezkoumatelné, protože krajský soud neposoudil, zda otázka, o níž vyhlásil referendum, byla
přípustná.
[12] V daném typu věci soud může rozhodnout o zamítnutí návrhu, nebo vyhlásit místní
referendum. Nemůže však vrátit věc odpůrci k dalšímu řízení. To vyplývá zejm. z §57 odst. 3
zákona o místním referendu, podle kterého rozhodnutí soudu o návrhu podle §57 odst. 1 písm.
b) téhož zákona nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce. V této souvislosti soud zkoumá,
zda lze o předložené otázce konat místní referendum. Při přezkumu rozhodnutí,
kterým zastupitelstvo nevyhovělo navrhovateli nebo při posuzování nečinnosti zastupitelstva
spočívající v nedostatku úkonů směrujících k projednání návrhu referenda, má ex lege povinnost
posoudit veškeré podmínky pro vyhlášení místního referenda, jež posuzuje zastupitelstvo.
Jelikož nahrazuje původní rozhodnutí či nerozhodnutí zastupitelstva, musí své rozhodnutí založit
na důvodech odpovídajících kritériím přípustnosti konání referenda podle zákona o místním
referendu. Současně je ovšem soud v situaci, kdy rozhoduje na základě návrhu a pozornost,
resp. explicitně vyjádřené odůvodnění věnuje především otázkám, které jsou mezi účastníky
sporné. V této souvislosti je podstatné, že samotný stěžovatel plně vyhověl navrhovatelem
předložené formulaci otázky, kterou sám jako referendovou otázku vyhlásil. Pokud tedy nebylo
znění otázky mezi účastníky sporné, krajský soud mohl dovodit přípustnost otázky implicitně
a nebyl povinen zabývat se jejím zněním výslovně.
[13] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud doplňuje, že přípustností shodně
formulované otázky se zabýval v rozsudku ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014 – 41 a uzavřel,
že předmětná otázka je přípustná. Ustanovení §7 písm. g) zákona o místním referendu zabraňuje
pouze konání místního referenda, které by přímo nahrazovalo zastupitelstvo v jeho činnosti
přijímání, změn a rušení obecně závazných vyhlášek. Jen taková formulace otázky,
která by obsahovala znění obecně závazné vyhlášky, nebo měnila či rušila vyhlášku již existující,
je ve smyslu §7 písm. g) zákona o místním referendu nepřípustná. Pokud by byl §7 písm. g)
zákona o místním referendu vykládán tak, že nelze konat místní referendum v oblastech,
které mohou být regulovány obecně závaznou vyhláškou, ztratila by právní úprava místního
referenda podstatnou část svého smyslu. Obsoletním by se tak stal např. i §7 písm. a) zákona
o místním referendu, podle kterého místní referendum nelze konat o místních poplatcích. Místní
poplatky jsou totiž stanovovány vždy obecně závaznou vyhláškou (srov. §14 odst. 2 zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů).
[14] V posuzované věci je i v případě kladného výsledku referenda stanoven pouze závazný
pokyn zastupitelstvu k vydání zákazu. Návrh otázky položené v místním referendu neurčuje,
jakou formou by mělo být i při závazném výsledku místního referenda tohoto výsledku dosaženo,
a přímo neformuluje ani znění případně přijímané obecně závazné vyhlášky.
[15] Stěžovatel se také mýlil, domníval-li se, že právní předpisy neumožňují konat místní
referendum ve shodném termínu jako volby do obecního zastupitelstva. Tato možnost vyplývá
již ze samotného znění §5 odst. 1 zákona o místním referendu, podle kterého „[k]oná-li
se hlasování v místním referendu současně s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do některé
z komor Parlamentu České republiky nebo do Evropského parlamentu, koná se ve stejnou dobu,
která je stanovena pro konání voleb“.
[16] Také Nejvyšší správní soud se ve své předchozí judikatuře přiklonil k závěru, že konání
místního referenda současně s nejbližšími volbami je vhodné zejména z hlediska
hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů (viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012,
čj. Ars 2/2012 – 43, nebo rozsudek ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014 – 41). Smysl takového
postupu spočívá v tom, aby občané, kteří chtějí volit ve volbách i hlasovat v místním referendu,
nemuseli eventuálně vážit do volebního objektu dvojí cestu.
[17] Zastupitelstvo obce, které uvažuje o vhodném termínu pro konání místního referenda,
musí vždy pečlivě vážit, ve kterém z možných termínů hlasování nejspíše obstojí z hlediska
jeho platnosti, a to zejména s ohledem na účast alespoň 35 % oprávněných osob zapsaných
v seznamech oprávněných osob (§48 zákona o místním referendu).
[18] Má-li referendum splnit svůj účel a nebýt pouhou Potěmkinovou vesnicí, předstírající
prvky přímé demokracie při jejich faktické neexistenci, je třeba podřídit organizaci referenda
včetně volby termínu snaze o to, aby výsledky referenda byly platné. Jen takový výklad vede
k naplnění smyslu a účelu právní úpravy. Tím není právo občanů vymoci si organizaci referenda,
nýbrž možnost vyjádřit jeho prostřednictvím politicky validně svůj názor. To ovšem nastane
pouze tehdy, je-li hlasování platné mimo jiné z hlediska minimální účasti v hlasování. Přístup
bez dalšího nadřazující náklady organizace referenda nad zájmem na co nejvyšší účasti občanů
by pak mohl vést k tomu, že nižší finanční prostředky směřované k termínu s pravděpodobně
menší účastí budou vynaloženy zcela vniveč. Taková situace je jistě nežádoucí.
[19] Z tohoto důvodu nemohou obstát ani námitky stěžovatele poukazující na zvýšené náklady
v částce přibližně 50 000 Kč. Zájem na co nejširší účasti občanů při hlasování převažuje
nad zájmem na úspoře finančních prostředků, jakkoliv i ten může být významný. Při poměřování
významu těchto dvou hodnot je třeba upřednostnit zájem na tom, aby občané hlasovali
v termínu, kdy lze očekávat jejich vyšší účast (srov. znovu výše citovaný rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014 – 41).
[20] Krajský soud správně uzavřel, že zastupitelstvo musí mít závažné a racionální důvody,
aby se mohlo odchýlit od navrhovaného termínu. Obecné argumenty stěžovatele o vyšších
nákladech referenda nebo případné organizační náročnosti v termínu voleb krajský soud
závažnými a racionálnímu důvody neshledal a uzavřel, že v posuzované věci převažuje zájem
Pokračování Ars 6/2014 - 44
na co největší účasti občanů na hlasování před stěžovatelem tvrzenými důvody o finanční úspoře.
Odůvodnění:
krajského soudu je v souladu s výše nastíněnými východisky Nejvyššího správního
soudu a stěžovatel nevznesl v kasační stížnosti argumenty, které by odůvodňovaly odlišné
posouzení.
[21] Kasační soud neshledal ani jiné překážky bránící vyhlášení místního referenda o shora
uvedené otázce. Ta je formulována jednoznačně a v souladu s §6, §7 a §8 odst. 3 zákona
o místním referendu.
V.
Závěr a náklady řízení
[22] Nejvyšší správní soud uzavřel, že kasační stížnost není důvodná, proto ji podle §110
odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Neshledal přitom žádnou vadu, k níž by byl povinen přihlédnout
i bez návrhu (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[23] Soud samostatně nerozhodl o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační
stížnosti, proto vrátil stěžovateli přeplatek na soudním poplatku ve výši 1000 Kč za tento návrh.
[24] Podle §93 odst. 4 s. ř. s. nemá žádný z účastníků řízení právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. října 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu