ECLI:CZ:NSS:2019:NAD.79.2019:68
sp. zn. Nad 79/2019 - 68
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: T. J., proti žalovanému:
Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, o
žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 12. 2018, č. j. KUJCK 145531/2018, za účasti
osoby zúčastněné na řízení: statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1,
Brno, zastoupena JUDr. Jaromírem Císařem, advokátem se sídlem Hvězdova 1716/2b, Praha 4,
vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 31 A 61/2019, v řízení o nesouhlasu Krajského
soudu v Brně s postoupením této věci Krajským soudem v Ostravě a návrhu na přikázání věci
z důvodu vhodnosti,
takto:
I. K projednání věci vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 31 A 61/2019
je př í sl ušný Krajský soud v Brně.
II. Návrh Krajského soudu v Brně na přikázání věci vedené pod sp. zn. 31 A 61/2019
Krajskému soudu v Ostravě se zamí t á .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Správa železniční dopravní cesty, s. o. a osoba zúčastněná na řízení podaly dne 9. 12. 2005
žádost o umístění stavby „Přestavba železničního uzlu Brno“. Úřad městské části města Brna,
Brno - střed vydal dne 18. 9. 2013, pod č. j. STU/01/0502840/000/045, (v pořadí třetí)
rozhodnutí o umístění stavby. Žalovaný v záhlaví popsaným rozhodnutím na základě odvolání
žalobce a Dětí Země – Klubu za udržitelnou dopravu územní rozhodnutí částečně změnil, v části
územní řízení zastavil a v části územní rozhodnutí potvrdil.
[2] Proti rozhodnutí žalovaného žalobce brojil dne 1. 3. 2019 žalobou u Krajského soudu
v Ostravě. Uvedl, že žalobu u tohoto soudu podává podle §7 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb.,
soudního řádu správního (s. ř. s.) a §1 odst. 2 písm. b) zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení
výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací
(dále jen „zákon o urychlení výstavby“). Současně požádal o přiznání odkladného účinku žalobě
nebo vydání předběžného opatření podle §9d odst. 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování
vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů
na životní prostředí).
II. Právní názor krajských soudů
[3] Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 38 A 3/2019 - 44, věc
postoupil Krajskému soudu v Brně. Konstatoval, že výlučná příslušnost Krajského soudu
v Ostravě k řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým se umisťuje nebo povoluje stavba dopravní
infrastruktury podle §1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona o urychlení výstavby, byla založena
zákonem č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony (dále
jen „novela č. 225/2017 Sb.“). Zákon o urychlení výstavby nabyl účinnosti dne 27. 11. 2009,
novela č. 225/2017 Sb. dne 1. 1. 2018. Podle §6 zákona o urychlení výstavby se správní řízení
zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí podle dosavadní právní úpravy.
Toto ustanovení nebylo žádnou novelou dotčeno.
[4] Rozhodnutí žalovaného neobsahuje žádný odkaz na zákon o urychlení výstavby. Řízení
bylo zahájeno v roce 2005, takže použití zákona o urychlení výstavby je podle jeho §6 vyloučeno.
Ostatně již z výrokové části napadeného rozhodnutí je zřejmé, že žalovaný postupoval podle
právní úpravy předcházející současně platným právním předpisům, a to podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a podle vyhlášky č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona. Krajský soud též uvedl, že není
přípustné, aby aplikace zákona o urychlení výstavby v určitém správním řízení vyšla
najevo až v okamžiku soudního přezkumu (odkázal na rozsudek ze dne 25. 6. 2015, č. j.
1 As 13/2015 - 295, věc Elektrárna Prunéřov). Použití zákona o urychlení výstavby má totiž zásadní
dopad na práva a povinnosti účastníků řízení, a to nejen z hlediska místní příslušnosti krajského
soudu, ale také např. z pohledu lhůty k podání žaloby.
[5] Krajský soud v Ostravě proto dospěl k závěru, že v dané věci není založena jeho výlučná
místní příslušnost ve smyslu §7 odst. 4 s. ř. s. a že místně příslušný k projednání žaloby je podle
§7 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud v Brně.
[6] Nejvyšší správní soud obdržel dne 26. 4. 2019 nesouhlas Krajského soudu v Brně
s postoupením věci podle §7 odst. 6 s. ř. s. Má za to, že k určení výlučné příslušnosti Krajského
soudu v Ostravě je rozhodný §7 odst. 4 s. ř. s., na kterém nic nemění §6 zákona o urychlení
výstavby. Ten platí pouze pro dříve zahájená správní řízení, nikoli řízení soudní. Sám žalobce
vymezil předmět řízení a výlučnou příslušnost Krajského soudu v Ostravě podáním žaloby proti
rozhodnutí o umístění stavby podle §7 odst. 4 s. ř. s. Smyslem zákonné úpravy nepochybně bylo
koncentrovat veškeré spory v zákonem definovaných případech u Krajského soudu v Ostravě,
u něhož byl z tohoto důvodu zřízen specializovaný senát. Krajský soud v Brně proto navrhuje,
aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že jeho nesouhlas s postoupením věci je důvodný.
[7] Pro případ, že neshledá Nejvyšší správní soud nesouhlas s postoupením důvodný,
navrhuje Krajský soud v Brně přikázat z důvodu vhodnosti věc Krajskému soudu v Ostravě
(jeho specializovanému senátu) právě s ohledem na typ podané žaloby a na princip procesní
ekonomie.
[8] Účastníci řízení se k nesouhlasu a návrhu Krajského soudu v Brně nevyjádřili.
III. Posouzení věci
[9] Nejvyšší správní soud k nesouhlasu s postoupením a návrhu na delegaci vhodnou uvádí
následující.
III.a) Nesouhlas s postoupením
[10] Základní pravidlo pro určení místní příslušnosti soudů k projednávání žalob ve správním
soudnictví obsahuje §7 odst. 2 s. ř. s., podle kterého„[n]estanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak,
je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí
v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo
mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své působnosti.“
[11] Podle §7 odst. 4 s. ř. s. je k řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým se umisťuje
nebo povoluje stavba dopravní infrastruktury podle §1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona
o urychlení výstavby, příslušný Krajský soud v Ostravě. O těchto žalobách vede řízení
specializovaný senát.
[12] Podle §1 odst. 2 písm. a) a b) zákona o urychlení výstavby se dopravní infrastrukturou
pro účely tohoto zákona rozumí stavby dálnic nebo silnic I. třídy nebo stavby s nimi související,
stavby dráhy celostátní nebo stavby s nimi související.
[13] Nejvyšší správní soud předesílá, že při určování místně příslušného soudu je třeba
vycházet z obecného pravidla stanoveného v §7 odst. 2 soudního řádu správního. Jde o výchozí,
univerzální pravidlo, které je třeba aplikovat vždy, nestanoví-li zákon jinak. Výjimky z uvedeného
pravidla (obsažené v §7 odst. 3 a 4 s. ř. s., případně v jiných zákonech) je proto třeba vykládat
restriktivně tak, aby nedocházelo k nepřípustnému rozšiřování speciální místní příslušnosti
nad rámec zákona.
[14] Podle Nejvyššího správního soudu z gramatického výkladu §7 odst. 4 s. ř. s. jednoznačně
vyplývá, že výlučná místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě je dána pouze v případě žalob
proti rozhodnutím, která byla vydána ve správním řízení, v němž byl aplikován zákon o urychlení
výstavby. Tento závěr je nutno dovodit z přímého odkazu na zákon o urychlení výstavby
obsaženého v §7 odst. 4 s. ř. s. Podstatná pro určení místní příslušnosti podle tohoto ustanovení
je tak okolnost, zda správní řízení o umístění či povolení zde vymezených staveb probíhalo podle
zákona o urychlení výstavby, nikoli okolnost, zda řízení o žalobě bylo zahájeno za účinnosti
tohoto zákona, jak navrhuje Krajský soud v Brně.
[15] Jak již soud uvedl výše, dotčené ustanovení bylo do soudního řádu správního vtěleno
novelou č. 225/2017 Sb. Stalo se tak ovšem až na základě poslaneckého pozměňovacího návrhu.
Absentuje proto důvodová zpráva, ze které by bylo možno vycházet při provádění výkladu
úmyslem historického zákonodárce. Lze nicméně dovodit, že úmyslem zákonodárce bylo
zefektivnit, zrychlit a zkvalitnit soudní přezkum rozhodnutí v nestandardně složitých územních
a stavebních řízení ve věcech klíčových staveb dopravní infrastruktury (viz pozměňovací návrh
poslance L. Oklešťka č. 5910 k návrhu zákona rozeslaného jako sněmovní tisk 927 dne
3. 10. 2016, na jehož základě došlo novelou č. 225/2017 Sb. k výše popsané změně §7 odst. 4
s. ř. s.: „V zájmu zefektivnění, zrychlení, ale též zkvalitnění soudního přezkumu se navrhuje zavést výlučnou
místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě, který by byl jako jediný oprávněný rozhodovat o správních žalobách
proti rozhodnutím o umístění a povolení ve věcech záměrů klíčových staveb dopravní infrastruktury. Na tomto
soudě by byl pro řízení o tomto okruhu správních žalob zřízen specializovaný senát, popř. senáty.
Toto je odůvodněno nadstandardní složitostí a komplexností řízení v těchto věcech. Krajský soud v Ostravě
byl zvolen po konzultacích s některými soudci s ohledem na optimální rozložení nápadů žalob v poměru k počtu
soudců.“).
[16] Z tohoto pohledu se úvaha Krajského soudu v Brně, že Krajský soud v Ostravě je místně
příslušný k řízením o žalobách proti umístění či povolení jakékoli stavby odpovídající definici
podle §1 odst. 2 písm. a) a b) zákona o urychlení výstavby bez ohledu na procesní režim
správního řízení, zdá být na první pohled logická. Zákonodárce přeci chtěl za účelem zefektivnění
soudních řízení týkajících se významných dopravních staveb svěřit výlučnou pravomoc k řešení
těchto věcí pouze jednomu soudu, resp. jeho specializovanému senátu. Mohlo by se tedy jevit
jako účelné uložit tomuto specializovanému senátu rozhodování o všech stavbách, které svou
povahou odpovídají definici staveb dopravní infrastruktury vymezených v §1 odst. 2 písm. a) a b)
zákona o urychlení výstavby.
[17] Takový záměr ovšem není v textu zákona vyjádřen a nelze jej z textu zákona ani dovodit.
Naopak zákonodárce svěřil specializovanému senátu Krajského soudu v Ostravě příslušnost
k rozhodování pouze o omezeném a přesně definovaném okruhu staveb – zcela vyloučil žaloby
proti rozhodnutím vydaným v rámci postupů při přípravě jakékoliv stavby infrastruktury a proti
rozhodnutím vydaným při umisťování anebo povolování záměrů dopravní infrastruktury dle §1
odst. 2 písm. c) a d), vodní infrastruktury dle odst. 3, energetické infrastruktury dle odst. 4
a infrastruktury elektronických komunikací dle odst. 5 zákona o urychlení výstavby infrastruktury,
u kterých i nadále platí obecná pravidla místní příslušnosti (§7 odst. 2 s. ř. s.). Současně
výslovným odkazem na zákon o urychlení výstavby, omezil výlučnou místní příslušnost
jen na ta řízení o žalobách, které míří proti rozhodnutím vydaným ve správním řízení,
na něž se zákon o urychlení výstavby vztahuje.
[18] Podle Nejvyššího správního soudu se nejedná o opomenutí zákonodárce, ale o záměr
přenést na specializovaný senát u Krajského soudu v Ostravě toliko rozhodování o umisťování
a povolání přesně definovaných staveb. Pokud by chtěl zákonodárce stanovit výlučnou místní
příslušnost Krajského soudu v Ostravě i na ta řízení o žalobě proti rozhodnutím o umístění
či povolení staveb, které odpovídají definici dopravní stavby v §1 odst. 2 písm. a) nebo b) zákona
o urychlení výstavby, musel by to v textu zákona vysloveně uvést (např. formulací a to i v případě,
kdy ve správním řízení o povolení nebo umístění stavby dálnice, silnice I. třídy, dráhy celostátní nebo staveb s nimi
souvisejících správní orgán nepostupoval podle zákona o urychlení výstavby).
[19] Nejvyšší správní soud musí přisvědčit Krajskému soudu v Ostravě též v tom, že výklad
§7 odst. 4 s. ř. s., který by založil místní příslušnost Krajského soudu v Ostravě i v případě řízení,
ve kterých nebyl aplikován zákon o urychlení výstavby, by měl další zákonem neřešené
konsekvence (např. otázka lhůt pro podání žaloby, která je v případě žalob proti rozhodnutím
vydaným dle zákona o urychlení výstavby poloviční, či otázka lhůt pro rozhodnutí o žalobě
a rozsahu soudního přezkumu – viz §2 odst. 2 a odst. 4 zákona o urychlení výstavby).
[20] Nejvyšší správní soud shrnuje, že v souzené věci nevyšlo ve správním řízení najevo,
že se na ně vztahuje zákon o urychlení výstavby (tento fakt nezpochybňuje žádný z dotčených
krajských soudů). Tato skutečnost není zřejmá ani z napadeného rozhodnutí žalovaného
(opětovně srov. rozsudek Elektrárna Prunéřov, resp. §2 odst. 1 zákona o urychlení výstavby).
Místně příslušným k řízení o podané žalobě je proto v souladu s obecným pravidlem vymezeným
v §7 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud v Brně, jehož nesouhlas s postoupením věci není důvodný
(výrok I.).
III.b) Návrh na přikázání věci
[21] Krajský soud v Brně pro případ, že jeho nesouhlas s postoupením bude shledán
nedůvodným, navrhuje věc přikázat Krajskému soudu v Ostravě z důvodu vhodnosti.
[22] Podle §9 odst. 2 s. ř. s. může Nejvyšší správní soud věc přikázat jinému než místně
příslušnému krajskému soudu, je-li to pro rychlost nebo hospodárnost řízení nebo z jiného
důležitého důvodu vhodné.
[23] V otázce tzv. delegace vhodné již existuje ustálená judikatura Nejvyššího správního
soudu. Rozšířený senát se k tomuto institutu vyjádřil v usnesení ze dne 22. 4. 2004,
č. j. Nad 138/2003 - 26, č. 305/2004 Sb. NSS,
takto:„Delegace vhodná je výjimkou ze zásady trvání
místní příslušnosti a z ústavní zásady zákonného soudu a soudce, a proto k ní lze přistoupit pouze
v těch ojedinělých případech, v nichž by projednání věci jiným než místně příslušným krajským soudem znamenalo
z komplexního pohledu hospodárnější, rychlejší či po skutkové stránce spolehlivější a důkladnější posouzení věci.“
[24] Obdobný názor na věc opakovaně zaujal Ústavní soud, např. v nálezu ze dne 2. 11. 2010,
sp. zn. I. ÚS 938/10: „[z]ásada zákonného soudce představuje jednu ze základních záruk nezávislého
a nestranného soudního rozhodování v právním státě a podmínku řádného výkonu té části veřejné moci, která byla
soudům ústavně svěřena. Dodržení obecných zákonných podmínek určení příslušnosti soudu je zárukou toho,
že nedojde k libovolnému určování příslušnosti soudu, jehož cílem by mohlo být ovlivnění výsledku soudního
rozhodování. Předpokladem přikázání věci z důvodu vhodnosti podle §12 odst. 2 o. s. ř. je, aby pro takové
rozhodnutí byly splněny podmínky v tomto ustanovení uvedené. Jak již Ústavní soud uvedl ve svých (citovaných)
rozhodnutích, lze souhlasit s tím, že předpokladem uvedeného postupu je (typicky) existence okolností,
jež umožňují hospodárnější a rychlejší projednání věci, či po skutkové stránce spolehlivější a důkladnější projednání
věci jiným, než podle zákona příslušným soudem (nález Ústavního soudu ze dne 7. 10. 1996 sp. zn.
IV. ÚS 222/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, str. 201). Na straně druhé Ústavní
soud zdůrazňuje, že přitom je však třeba mít na zřeteli, že obecná místní příslušnost soudu, který má věc
projednat, je zásadou základní a případná delegace příslušnosti jinému soudu je toliko výjimkou z této zásady,
kterou je třeba vykládat restriktivně (nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2001 sp. zn. I. ÚS 144/2000,
Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 24, str. 281)“.
[25] Z výše uvedeného plyne, že delegace vhodná představuje průlom do obecných
zákonných podmínek určení příslušnosti a ústavní zásady zákonného soudu a soudce, a proto
k ní lze přistoupit jen v ojedinělých a odůvodněných případech. Podmínky pro delegaci vhodnou
je tedy nutno interpretovat restriktivně a výjimku z pravidla lze připustit pouze tehdy,
je-li to z komplexního pohledu hospodárnější, rychlejší či spolehlivější pro náležité posouzení
věci. Jinými slovy, k základnímu důvodu musí přistoupit další důvody a naléhavé zájmy, které
výjimečně a zcela ojediněle převáží ústavní zásadu zákonného soudce a soudu.
[26] Nejvyšší správní soud dospěl v nyní posuzované věci k závěru, že podmínky
pro uplatnění institutu delegace vhodné splněny nebyly.
[27] Jak již soud konstatoval shora, není nelogická úvaha Krajského soudu v Brně,
že i o žalobách proti rozhodnutím vydaným mimo rámec zákona o urychlení výstavby,
kterými se umisťuje nebo povoluje stavba odpovídající definici dopravní infrastruktury podle §1
odst. 2 písm. a) a b) zákona o urychlení výstavby, by měl z důvodu zefektivnění přezkumu
(existence specializovaného senátu) rozhodovat Krajský soud v Ostravě. Stále je však třeba mít
na paměti, že rozhodnutí o přikázání věci z důvodu vhodnosti by se mělo odvíjet od posouzení
individuálních okolností každého případu, nikoli na základě obecného kritéria, které by dopadlo
na předem neurčitý počet případů.
[28] Soud výše zdůraznil, že zákonodárce novelou §7 odst. 4 s. ř. s. zavedl místní výlučnou
příslušnost Krajského soudu v Ostravě pouze u úzce vymezeného a přesně definovaného okruhu
řízení. Přisvědčil-li by Nejvyšší správní soud argumentaci Krajského soudu v Brně, že z důvodu
hospodárnosti řízení má o žalobách proti rozhodnutím, kterým se umisťuje stavba dálnice, silnice
I. třídy či celostátní dráhy bez ohledu na procesní režim správního řízení, rozhodovat Krajský
soud v Ostravě, suploval by tak de facto úlohu zákonodárce, neboť by se veškerá řízení o žalobách
ve věcech těchto staveb musela propříště vést u Krajského soudu v Ostravě. Takový postup
by zcela odporoval povaze delegace vhodné, která má představovat postup ojedinělý, výjimečný
a plně individualizovaný. Současně by tím bylo popřeno zákonem stanovené pravidlo pro určení
zákonného soudu a soudce vymezené v §7 odst. 4 s. ř. s. (ve spojení s §7 odst. 2 s. ř. s.). Žádné
další okolnosti, které by odůvodňovaly delegaci vhodnou, Krajský soud v Brně ve svém návrhu
nezmínil.
[29] Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že není schopen
předvídat, jaký by měl případný opačný pohled na věc dopad na skutečnou rychlost a efektivitu
přezkumu před Krajským soudem v Ostravě. Pokud by totiž soud dospěl k závěru, že Krajský
soud v Ostravě je výlučně místně příslušný k rozhodování též o žalobách proti rozhodnutím,
která nebyla výsledkem řízení vedeného podle zákona o urychlení výstavby, mohlo by dojít
k jeho rychlému „zahlcení“ množstvím těchto věcí a zamýšlené zrychlení soudního přezkumu,
ke kterému směřovala novela č. 255/2017 Sb. by tak mohlo být zcela eliminováno.
[30] Ze shora uvedených důvodů proto Nejvyšší správní soud návrh Krajského soudu v Brně
na přikázání věci Krajskému soudu v Ostravě zamítl (výrok II.).
[31] Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu o otázce místní příslušnosti jsou soudy vázány
(§7 odst. 6 in fine s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. června 2019
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu