Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 16.02.1999, sp. zn. Pl. ÚS 15/97 [ nález / HOLLÄNDER / výz-2 ], paralelní citace: N 24/13 SbNU 169 [ 69/1999 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.15.97

sp. zn. Pl. ÚS 15/97 Nález Plénum Ústavního soudu rozhodlo bez ústního jednání dne 16. února 1999 o návrhu přednosty Okresního úřadu Praha-západ na zrušení obecně závazné vyhlášky města Mníšek pod Brdy č. 52/1996, ze dne 23. prosince 1996, o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění: I. Dne 7. května 1997 obdržel Ústavní soud návrh přednosty Okresního úřadu Praha-západ, ze dne 21. dubna 1997, na zrušení vyhlášky města Mníšek pod Brdy č. 52/1996, ze dne 23. prosince 1996, o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Znění uvedené vyhlášky je následující: "Vyhláška č. 52/1996 o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku Městská rada v Mníšku pod Brdy se v souladu s §15, písm. l), zák. ČNR č. 367/90 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů, usnesla dne 23. 12. 1996 vydat podle §14 zák. ČNR č. 367/90 Sb. ve znění pozdějších předpisů a ve shodě s ust. §17 citovaného zákona o obcích, tuto obecně závaznou vyhlášku. ODDÍL I. Základní ustanovení Čl. 1 Město Mníšek pod Brdy stanovuje, v zájmu zajištění místních záležitostí veřejného pořádku, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených. Čl. 2 Provoz výherních hracích přístrojů na území města Mníšek pod Brdy, dále jen VHP 1) VHP lze provozovat v restauračních zařízeních při splnění těchto omezujících opatření: a) VHP musí být umístěny v samostatné místnosti uvnitř restauračního zařízení, b) společně s VHP nesmí být ve společné místnosti žádné jiné hrací zařízení, c) vchod do místnosti s VHP bude viditelně označen nápisem "ZÁKAZ VSTUPU MLADŠÍM 18 LET", přičemž za viditelný se považuje nápis s písmeny většími než 10 cm, d) VHP lze provozovat denně od 20,00 hodin, e) od 6,00 hod. do 20,00 hod. je provoz VHP zakázán, f) provozovatel VHP je povinen požadovat předložení průkazu totožnosti za účelem zabránění účasti osobám mladším 18 let, g) provozovatel je povinen požádat o zkolaudování hrací místnosti příslušný odbor Městského úřadu, který povolení k provozování VHP vydává. Čl. 3 Sankční opatření Nedodržení čl. 2, odst. 1, písm. a, b, c, d, e, f, g bude sankcionováno dle zákona o přestupcích č. 200/90 Sb. a zákona o loteriích č. 202/90 Sb. Čl. 4 Účinnost Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem vyhlášení, t. j. 23. 12. 1996. podpis: Talůžek podpis: Zápal zástupce starosty starosta Vyhláška vyvěšena na úřední desce dne: 23. 12. 1996 Vyhláška sejmuta dne:14. 1. 1997." Obecně závazná vyhláška byla následně schválena na nejbližším zasedání Městského zastupitelstva v Mníšku pod Brdy dne 6. února 1997, a to usnesením č. 14, bod IV. písm. g). II. Přednosta Okresního úřadu Praha-západ rozhodl dne 18. února 1997 podle §62 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, o pozastavení výkonu předmětné vyhlášky a požádal město Mníšek pod Brdy o zrušení vyhlášky s odůvodněním, že vztah této vyhlášky a zákona upravujícího provoz výherních hracích automatů je vztahem právního předpisu nižší a vyšší právní síly a musí být respektována zásada, že město nemůže upravit tyto záležitosti v rozporu se zákonem. Předmětná vyhláška je, dle jeho přesvědčení, právním aktem jsoucím v rozporu zejména s čl. 2 odst. 4 a čl. 104 odst. 3 Ústavy a dále s čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a tím i s §16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb. Městská rada v Mníšku pod Brdy se dne 4. března 1997 usnesla obecně závaznou vyhlášku nezrušit. Městské zastupitelstvo v Mníšku pod Brdy dne 15. května 1997 usnesením č. 15 bod V. písm. a) vyhlášku č. 52/1996 opětovně potvrdilo. Poté, co obecně závazná vyhláška nebyla ve lhůtě 30 dnů od pozastavení zrušena, se přednosta okresního úřadu obrátil na Ústavní soud s návrhem na zrušení předmětné vyhlášky podle ustanovení §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. V jeho odůvodnění uvedl tytéž argumenty, jako v rozhodnutí o pozastavení výkonu vyhlášky a zdůraznil, že vyhláška byla vydána v souvislosti s provozem výherních hracích přístrojů. Město Mníšek pod Brdy ve vyjádření k návrhu uvedlo, že obecně závazná vyhláška byla vydána v rámci samostatné působnosti ve smyslu §45 písm. l) zákona o obcích a byla schválena usnesením městského zastupitelstva č. 14 ze dne 6. února 1997. Dle přesvědčení účastníka řízení vyhláška nezakazuje provoz výherních hracích automatů, toliko upravuje, za jakých podmínek lze hrací automaty provozovat a částečně jejich provoz omezuje s ohledem na veřejný pořádek ve městě, což je zcela v souladu s §17 zákona o obcích. Tím, že vyhláška ukládá provozovateli povinnosti, specifikované v čl. 2 odst. 1 písm. a), b), a c), nikterak provozovatele v jeho právech a právem chráněných zájmech neomezuje. Vyhláška není podle názoru Města Mníšek pod Brdy ani v rozporu s Listinou. Podle čl. 2 odst. 3 každý může činit, co není zákonem zakázáno a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. V tomto případě obecně závazná vyhláška provozování výherních hracích přístrojů nezakazuje. Vyhláška konečně, dle vyjádření účastníka, není ani v rozporu s žádným předpisem vyšší právní síly. Ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění zák. č. 77/1998 Sb., umožňuje, aby Ústavní soud upustil se souhlasem účastníků od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba účastníci, tj. přednosta Okresního úřadu Praha-západ a Město Mníšek pod Brdy, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání a Ústavní soud má za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání upuštěno. III. Ústavní soud v rámci řízení o zrušení jiného právního předpisu než zákona provedl v souladu s ustanovením §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu nejprve zjištění, zda byl uvedený předpis přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z Ústavním soudem vyžádaného vyjádření Města Mníšek pod Brdy, příslušných dokumentů Městské rady a Městského zastupitelstva v Mníšku pod Brdy a z návrhu přednosty Okresního úřadu Praha-západ bylo zjištěno, že obecně závazná vyhláška č. 52/1996 Města Mníšek pod Brdy byla přijata potřebným počtem členů městské rady dne 23. prosince 1996. Stalo se tak usnesením č. 99/96. Téhož dne byla vyvěšena na úřední desce, ze které byla sejmuta dne 14. ledna 1997. Na základě uvedených skutečností dospěl Ústavní soud k závěru, že vyhláška byla vyhlášena zákonem stanoveným způsobem a nabyla účinnosti 15. dnem, následujícím po dni jejího vyhlášení, nikoliv tedy dnem vyhlášení, jak je ve vyhlášce nesprávně uvedeno, neboť dle ustanovení §16 odst. 4 zákona o obcích pouze ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje naléhavý obecný zájem, může obecně závazná vyhláška nabýt platnosti a účinnosti již dnem vyhlášení, přičemž tato skutečnost v ní musí být uvedena. V zápise z jednání městské rady nejsou obsaženy údaje nasvědčující tomu, že by v daném případě šlo o "nutný a neodkladný případ", který by odůvodňoval přijetí obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti obce městskou radou, jak to předpokládá ustanovení §45 písm. l) zákona o obcích, v úvodních ustanoveních vyhlášky zřejmě mylně označené jako §15 písm. l). V citovaném ustanovení se dále stanoví, že obecně závazná vyhláška, v samostatné působnosti vydaná obecní radou, pozbude platnosti, nebude-li schválena na nejbližším zasedání obecního zastupitelstva. Podle názoru Ústavního soudu byla eventuální pochybnost o naplnění shora uvedené, zákonem předpokládané, podmínky pro vydání obecně závazné vyhlášky obecní radou zcela odstraněna schválením vyhlášky na nejbližším zasedání městského zastupitelstva dne 6. února 1997, a to usnesením č. 14, bod IV. písm. g). Ústavní soud se dále s ohledem na ustanovení §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu zabýval otázkou, zda napadená vyhláška spadá do oblasti samostatné působnosti obce, jak to uvádí navrhovatel. Vyhláška nese název "o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku". Uvozovací věta a čl. 1 vyhlášky, který má pouze proklamativní obsah, odkazují na ustanovení §14 a §17 zák. ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Z toho by bylo možno usuzovat, že vyhláška má svou úpravou směřovat do oblasti samostatné působnosti obce, konkrétně zajištění místních záležitostí veřejného pořádku. S tím je však v rozporu vlastní normativní text vyhlášky, který pouze a výhradně stanoví "omezující opatření", jež jsou ve skutečnosti závaznými podmínkami pro provozování výherních hracích přístrojů, a to konkrétně a pouze v restauračních zařízeních (čl. 2), včetně sankčních opatření za jejich porušení (čl. 3). Podle čl. 26 odst. 2 Listiny pouze zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Pro oblast provozování výherních hracích přístrojů byl příslušným zákonem v době vydání předmětné vyhlášky zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zák. č. 70/1994 Sb., který tento druh her označoval termínem "sázkové hry pomocí mechanických hracích přístrojů nebo podobných zařízení" ("hracích přístrojů"), které případnou výhru samy vydají" (§2 písm. e). Zákon stanovil v §§18 a 19 podmínky umístění a provozování těchto přístrojů a pravidla pro vydávání povolení k jejich provozování. Vydávání povolení přitom na úrovni obcí náleželo do oblasti výkonu přenesené působnosti, což vyplývalo z ustanovení §18 odst. 1 citovaného zákona ve spojení s §21 odst. 1 a §22 zákona o obcích, a bylo potvrzeno zněním §4 vyhlášky ministerstva financí č. 223/1993 Sb., o hracích přístrojích, a na tomto základě vydaným vyjádřením Ministerstva vnitra. Právní režim vydávání povolení k provozování výherních hracích přístrojů byl podle uvedené zákonné úpravy svou povahou individualizovaným procesem, vztahujícím se vždy k osobě konkrétního žadatele, tedy procesem, na který se podpůrně vztahovala právní úprava správního řádu (viz zejména §45 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb.). Povolení mohlo být přitom podle ustanovení §43 citovaného zákona vázáno na splnění podmínek, nutných ve veřejném zájmu, za zákonem stanovených podmínek bylo možno povolení zrušit nebo provozování dočasně zastavit, resp. v povolení mohly být stanoveny další podrobné podmínky, vyžadoval-li to veřejný zájem, a dále mohlo být povolení ze stejných důvodů doplněno nebo změněno. Předmětnou činnost tedy podrobně upravoval zákon, který na tomto úseku obcím svěřil do jejich přenesené působnosti přesně stanovené pravomoci pro povolování jejich provozování, včetně pravomocí kontrolních a dozorových (§§46 až 49 citovaného zákona). Obcím nepříslušela pravomoc upravovat tyto záležitosti nad rámec zákona nebo způsobem odchylným od zákona. Ústavní soud se již několikrát problematikou provozování výherních a hracích přístrojů z pohledu samostatné působnosti obcí zabýval, a ve svých nálezech ze dne 4. června 1997, sp. zn. Pl. ÚS 7/97, a ze dne 10. března 1998, sp. zn. Pl. ÚS 21/97, opakovaně konstatoval, že ačkoliv se přezkoumávané vyhlášky odvolávají na §17 zákona o obcích, ve spojení s §14 odst. 1 písm. o) téhož zákona, nelze pod tato ustanovení, upravující samostatnou působnost obce, subsumovat pravomoc obcí vydávat obecně závazné vyhlášky pro regulaci všech činností, které by mohly narušit veřejný pořádek, a zvláště ne takových, které jsou regulovány samostatnými předpisy. V souvislosti s provozováním výherních a hracích strojů zvláště poukázal na rozpor normativních úprav, obsažených v obecně závazných vyhláškách obcí s čl. 26 odst. 2 Listiny. Ústavní soud posuzuje soulad jiných právních předpisů než zákonů s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a se zákony platnými v době přijetí rozhodnutí ve věci kontroly norem (což vyplývá z §66 a 67 zákona o Ústavním soudu). Uvedený soulad posuzuje přitom z hlediska obsahu napadeného právního předpisu, nesprávnost v něm uvedených zmocňovacích zákonných ustanovení sama o sobě rozpor se zákonem nezakládá. Při posuzování předmětné věci Ústavní soud z uvedeného důvodu vycházel z novelizace zákona o loteriích a jiných podobných hrách, provedené zákonem č. 149/1998 Sb., ze dne 12. května 1998, účinným ode dne 1. září 1998, s výjimkou §4 odst. 6 až 8, §4b odst. 1 a §17 odst. 8, které nabyly účinnosti dnem 1. ledna 1999. Nově zařazené zmocňovací ustanovení, obsažené v §50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, totiž zmocňuje obec k vydání obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti, jíž je oprávněna stanovit, že výherní hrací přístroje mohou být provozovány pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých veřejně přístupných místech v obci je provozování výherních hracích přístrojů zakázáno. Kromě toho zákon o loteriích a jiných podobných hrách nyní přímo výslovně svěřuje vydávání povolení k provozování výherních hracích přístrojů pro příslušný územní obvod obcím v přenesené působnosti §[18 odst. 1 písm. a)], přičemž podrobněji než původní znění zákona upravuje režim umístění a provozování výherních hracích přístrojů, včetně opatření k zabránění her osob mladších 18 let, resp. jejich vstupu do určených místností nebo jejich oddělených částí (§17), výkon státního dozoru obcemi v případech, kdy vydávají povolení [§46 odst. 1 písm. a)] a ukládání pokut ze strany obcí. Ve vztahu k problematice upravované předmětnou vyhláškou pak výslovně stanoví v §4 odst. 2 zejména řadu podmínek pro vydání povolení k provozování loterií a jiných podobných her. Dále §43 odst. 5 svěřuje orgánu, který sázkovou hru provozovanou pomocí výherních hracích přístrojů povolil, oprávnění stanovit v povolení bližší podmínky, vyžaduje-li to řádné provozování této hry, nebo již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování hry nebo veřejný zájem. Následující odstavec 6 pak stanoví, že orgán, který hru povolil, nesmí v povolení podle předchozího odstavce určit přísnější podmínky, než stanoví tento zákon. Vycházeje ze znění zákona o loteriích a jiných podobných hrách v čase přijetí nálezu, Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška byla vydána v rámci samostatné působnosti a je v souladu se zmocňovacím ustanovením, obsaženým v §50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Na této skutečnosti nic nemění ani nesprávné označení zákonných zmocňovacích ustanovení, na základě nichž byla vydána, obsažené v jejím úvodu. Z rámce uvedeného zákonného zmocnění vybočuje ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. g) napadené vyhlášky, jež stanoví povinnost provozovatele požádat o zkolaudování hrací místnosti u příslušného odboru městského úřadu, který povolení k provozování výherních hracích přístrojů vydává. Tuto problematiku, včetně otázek změn v užívání staveb, upravuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších změn a doplnění, včetně určení příslušnosti správních orgánů, u těchto druhů řízení tedy stavebních úřadů (§117 a n. citovaného zákona). Příslušná řízení jsou vedena a rozhodnutí vydávána, pokud obec je stavebním úřadem nebo vykonává jeho působnost v rámci výkonu přenesené působnosti. Uvedené ustanovení napadené vyhlášky považuje Ústavní soud za superfluum k zákonné úpravě, jež samo o sobě nemá normativní obsah, přičemž v pouhé redundanci nelze spatřovat dostatečný důvod pro konstatování protiústavnosti, resp. rozpornosti se zákonem. S ohledem na všechny uvedené důvody Ústavní soud návrh přednosty Okresního úřadu Praha-západ na zrušení obecně závazné vyhlášky Města Mníšek pod Brdy č. 52/1996, ze dne 23. prosince 1996, o omezujících opatřeních k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, zamítl. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. Brně dne 16. února 1999