ECLI:CZ:US:2002:Pl.US.24.02
sp. zn. Pl. ÚS 24/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne senátem ve složení předseda JUDr. Vladimír Klokočka a soudci JUDr. František Duchoň a JUDr. Vojen Güttler ve věci návrhů Krajského soudu v Brně na zrušení ustanovení §61 odst. 2 písm. e) a §62 odst. 2 písm. e) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů ve znění pozdějších předpisů, takto:
Návrh na zrušení ustanovení §61 odst. 2 písm. e) a §62 odst. 2 písm. e) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní soud zjistil, že podání předmětných návrhů předcházel následující skutkový děj:
Koalice "Váš hlas nebude podporovat plané řeči ve zbytečném Senátu, ale podpoří užitečnou věc: celý plat našich senátorů půjde na zdravotnictví Vašeho obvodu, a to až do té doby, než bude Senát zrušen" (dále jen "koalice"), složená z politických stran "Akce za zrušení Senátu a proti vytunelování důchodových fondů" a "Sebeobrana voličů", podala přihlášku k registraci kandidáta koalice ve volebních obvodech ve volbách do Senátu ve Znojmě, ve Zlíně, ve Žďáru nad Sázavou, ve Vyškově a v Uherském Hradišti. Okresní úřady se sídlem ve jmenovaných městech však přihlášky k registraci kandidáta koalice odmítly s poukazem na napadená ustanovení č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), a konstatovaly, že koalice nepředložila potvrzení o složení kauce ve výši 20.000 Kč a že tato kauce nebyla ani složena na zvláštní účet zřízený pro tyto účely u ČNB. Jedná se o rozhodnutí Okresního úřadu Znojmo ze dne 6. 9. 2002, rozhodnutí Okresního úřadu Zlín ze dne 6. 9. 2002, rozhodnutí Okresního úřadu Žďár nad Sázavou ze dne 6. 9. 2002, rozhodnutí Okresního úřadu Vyškov ze dne 6. 9. 2002 a rozhodnutí Okresního úřadu Uherské Hradiště ze dne 6. 9. 2002.
Tato rozhodnutí napadla koalice opravnými prostředky u Krajského soudu v Brně. Argumentovala především tím, že zákonná ustanovení o volební kauci považuje za protiústavní a za omezující svobodnou soutěž politických sil. Poukázala na právní názor Ústavního soudu, obsažený v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, a tvrdila, že jediným argumentem pro existenci volebních kaucí je jejich existence v některých evropských zemích, aby se zabránilo zneužití voleb pro soukromé reklamní kampaně; i v těchto zemích jsou však prý kauce stanoveny ve výši čtvrtiny měsíčního příjmu, zatímco v České republice jsou podstatně vyšší, takže jsou proto nejen odrazující, nýbrž přímo likvidační.
Krajský soud v Brně řízení o podaných opravných prostředcích usneseními ze dne 13. 9. 2000, č.j. 30 Ca 270/2002-13, č.j. 30 Ca 271/2002-14, č.j. 30 Ca 272/2002-9, č.j. 30 Ca 273/2002-12 a č.j. 30 Ca 274/2002-13, přerušil a podal v každé jednotlivé věci Ústavnímu soudu ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR návrh na zrušení ustanovení §61 odst. 2 písm. e) a §62 odst. 2 písm. e) volebního zákona.
Tyto návrhy odůvodnil v podstatě tak, že stanovení volební kauce představuje diskriminační opatření, neboť některým stranám znemožňuje zavedením finančních podmínek, aby se účastnily voleb do Senátu. Předmětné kauce údajně zakládají nerovnost politických stran tím, že strany, které nezískaly potřebný počet hlasů, finančně postihuje propadnutím kauce. Přitom je povinností státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast ve volbách do Parlamentu ČR a zajistil jim tak plnou realizaci čl. 5 Ústavy ČR. Napadená ustanovení volebního zákona prý zvýhodňují velké a již zavedené politické strany před stranami menšími - jež dosud neuspěly ve volbách - takže není všem stranám dána možnost, aby jim ve volbách voliči dali své hlasy a aby tak sami voliči určili, která strana se má ocitnout na "politickém výsluní".
Ústavní soud usnesením ze dne 17. 9. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 24/02, spojil věci evidované u Ústavního soudu pod sp.zn. Pl. ÚS 24/02, Pl. ÚS 25/02, Pl. ÚS 26/02, Pl. ÚS 27/02 a Pl. ÚS 28/02 ke společnému řízení, které bude nadále vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 24/02.
Ústavní soud se ve smyslu ustanovení §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu nejprve zabýval způsobem přijetí a vydání napadeného zákona č. 247/1995 Sb. ve znění pozdějších předpisů. V tomto směru z těsnopisecké zprávy z 34. schůze Poslanecké sněmovny PČR (I. volební období) a z usnesení č. 759 ze dne 27. 9. 1995 zjistil, že Poslanecká sněmovna PČR většinou hlasů 104 pro a 48 proti schválila zmiňovaný návrh zákona (sněmovní tisky č. 1048 a 1921).
Návrh novely volebního zákona, kterou byla do něj zakotvena napadená ustanovení, byl předložen jako vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 585), který Poslanecká sněmovna schválila usnesení č. 1046 ze dne 26. 5. 2000, pro který hlasovalo z přítomných 163 poslanců 117 pro a 45 proti. Senát tento návrh zákona schválil usnesením č. 395 ze dne 23. 6. 2000 poměrem hlasů 40 pro a 38 proti při účasti 79 senátorů. Protože prezident republiky návrh zákona nepodepsal a 26. 6. 2000 jej vrátil Poslanecké sněmovně, hlasovala Poslanecká sněmovna o vráceném návrhu zákona dne 10. 7. 2000 znovu a poměrem hlasů 124 pro a 4 proti jej schválila (usnesení č. 1129). Uvedená novela volebního zákona vyšla ve Sbírce zákonů pod číslem 204/2000 Sb. a zmíněné usnesení Poslanecké sněmovny ze dne 10. 7. 2000 vyšlo ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000 Sb.
Ústavní soud proto konstatuje, že předmětný zákon byl Parlamentem přijat ústavně předepsaným způsobem, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Text napadených ustanovení volebního zákona je následující:
§61 odst. 2 písm. e): K přihlášce k registraci kandidát připojí "potvrzení o složení kauce 20 000 Kč; kauce se skládá na zvláštní účet, který nejpozději 72 dnů přede dnem voleb zřídí u České národní banky okresní úřad v sídle volebního obvodu; okresní úřad v sídle volebního obvodu vrátí do 1 měsíce po vyhlášení výsledků voleb kauci kandidátovi, pokud získá v prvním kole voleb ve volebním obvodu alespoň 6 procent z celkového počtu platných hlasů; úroky z kaucí a částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu."
§62 odst. 2 písm. e): Pokud politická strana, politické hnutí, koalice nebo nezávislý kandidát ve stanovené lhůtě závady neodstraní, rozhodne okresní úřad v sídle volebního obvodu ve lhůtě 49 dnů přede dnem voleb o odmítnutí přihlášky k registraci, jestliže "k ní není připojeno potvrzení o složení kauce podle §61 odst. 2 písm. e) nebo kauce není složena ve stanovené výši".
1) Ústavní soud především konstatuje, že se problematikou volebních kaucí již zabýval ve svých dřívějších nálezech (sp. zn. Pl. ÚS 3/96, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 5, str. 315 a násl.; sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, tamtéž, sv. 21, str. 113 a násl.), na které ostatně navrhovatel (i koalice v řízení před obecným soudem) také odkazuje.
Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 však Ústavní soud rozhodoval o návrhu na zrušení ustanovení, týkajících se volebních kaucí ve volbách do Poslanecké sněmovny a nikoliv do Senátu; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96 Ústavní soud sice posuzoval též ústavnost volebních kaucí ve volbách do Senátu, leč tyto kauce byly v době rozhodování Ústavního soudu zakotveny v samostatném ustanovení §65 volebního zákona (poznámka: dnes již zrušeného) a povinnost zaplatit volební kauci byla koncipována jako podmínka vytištění hlasovacích lístků a nikoliv jako podmínka registrace kandidáta, jako tomu je v současnosti.
Ústavní soud proto shledal, že projednání a rozhodnutí podaného návrhu nebrání překážka rei iudicatae ve smyslu ustanovení §35 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
2) Ve věci samé Ústavní soud navazuje na právní názory obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000. Neshledal důvod k tomu, aby se od "ratio decidendi" tohoto později vydaného nálezu při rozhodování v dané konkrétní věci odchyloval. V tomto nálezu Ústavní soud vymezil smysl volebních kaucí tak, že se nejedná o nástroj integrace politického systému, garantující minimální reprezentativnost kandidujících subjektů. Proto při ústavněprávním hodnocení smyslu a účelu volební kauce je nutno zejména zvažovat intenzitu tohoto omezení, která nesmí být - s ohledem na povahu konkrétní věci - nepřiměřeně vysoká či dokonce diskriminující. Jak dále Ústavní soud judikoval v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 (sv. 21, str. 135), "smysl a funkce volební kauce mají navíc své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby do Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systém platným pro volby do Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž první je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východisko pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny."
Na základě těchto právních názorů Ústavní soud dovozuje, že návrh, brojící proti podmíněnosti registrace přihlášky kandidáta ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky povinností složit volební kauci, je zjevně neopodstatněný.
K tomuto závěru dospěl Ústavní soud zejména z následujících důvodů:
Především je třeba reflektovat smysl a význam volebních kaucí, které v daném případě představují určitou záruku vážnosti úmyslu volební strany (tedy politické strany nebo hnutí, jejich koalice nebo nezávislého kandidáta) realizovat ústavně zaručená základní politická práva, zakotvená především v čl. 21 Listiny základních práv a svobod. Jinými slovy řečeno: funkcí volební kauce v malých volebních obvodech v rámci většinového volebního systému je odrazovat od realizace pasivního volebního práva takové jednotlivce a skupiny jednotlivců, kteří hodlají kandidovat z jiných než z vážných politických důvodů a jejichž předpokládané šance na volební úspěch jsou prakticky nereálné.
Přitom je však zároveň zřejmé, že volební kauce - jakožto apriorní omezení výkonu volebního práva - nesmějí porušovat princip rovnosti a nesmějí být výrazem svévole zákonodárce. Nic takového však Ústavní soud v daném případě neshledal. Je totiž zřejmé, že výši volební kauce stanovenou částkou 20.000 Kč nelze považovat za diskriminační a znevýhodňující pouze některé kandidáty. Jedná se totiž o částku, která je reálně dosažitelná nejen pro subjekty, kandidující toliko v jednom či několika volebních obvodech současně, nýbrž i pro volební strany, které svého kandidáta postaví ve všech senátních obvodech, v nichž se konají volby (v tomto případě totiž celková částka - vypočtená součtem kaucí v celkem 27 volebních obvodech - činí 540.000 Kč). Je tedy na snadě, že předmětná volební kauce nepředstavuje diskriminační opatření ani ve formálním (tzv. přímá nerovnost) ani v neformálním (tzv. nepřímá nerovnost) smyslu, jelikož volební kauce je formálně upravena pro všechny kandidující subjekty stejně a zároveň její výše není nepřiměřeně vysoká tak, že by z politické soutěže (tj. z kandidování do Senátu) apriori fakticky vylučovala subjekty, které hodlají svoji kandidaturu pojmout vskutku seriózně a konzistentně.
V této souvislosti je rovněž důležité, že zákonné stanovení volebních kaucí ve volbách do Senátu PČR respektuje obecné požadavky, kladené na tvorbu zákonů: podmínky dostupnosti zákona, jeho srozumitelnosti a předvídatelnosti následků, které vyvolá. "Za "zákon" lze tedy považovat pouze normu formulovanou dostatečně přesně na to, aby občanovi umožnila přizpůsobit chování" (věc Hashman a Harrupová vs. Spojené království, in: Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 1/2000, str. 46). Volební zákon je nesporně dostupný, stanovení volebních kaucí splňuje rovněž požadavek srozumitelnosti a následek nesplnění povinnosti složení volební kauce, tedy odmítnutí přihlášky kandidáta k registraci, byl a je zřejmý a předvídatelný.
Domněnce o principielní protiústavnosti volebních kaucí v rámci většinového volebního systému nesvědčí ostatně ani argument komparativní, neboť volební kauce jsou v řadě demokratických zemí s tímto volebním systémem známy (jejich příkladmý výčet, publikovaný v češtině, viz např. J. Filip, K otázce ústavnosti volebních kaucí, in: Časopis pro právní vědu a praxi č. 2/1996, str. 273).
Ústavní soud tedy závěrem konstatuje, že zákonné stanovení volební kauce v předmětné výši ve volbách do Senátu PČR respektuje ústavní kautely, vymezené zejména v čl. 5 Ústavy ČR, v čl. 21 a 22 Listiny základních práv a svobod.
Návrh na zrušení ustanovení §61 odst. 2 písm. e) a §62 odst. 2 písm. e) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů ve znění pozdějších předpisů, je proto zjevně neopodstatněný.
Proto Ústavní uvedený návrh mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl [§43 odst. 2 písm. b) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. září 2002
JUDr. Vladimír Klokočka
předseda senátu