ECLI:CZ:US:2016:Pl.US.31.15.1
sp. zn. Pl. ÚS 31/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy (soudce zpravodaje), Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 na zrušení ustanovení §3 odst. 1 písm. b), §3 odst. 3, §5 odst. 1 a §7 odst. 5 zákona č. 212/2009 Sb., kterým se zmírňují majetkové křivdy občanům České republiky za nemovitý majetek, který zanechali na území Podkarpatské Rusi v souvislosti s jejím smluvním postoupením Svazu sovětských socialistických republik, ve znění zákona č. 121/2012 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh na zrušení §3 odst. 1 písm. b), §3 odst. 3, §5 odst. 1 a §7 odst. 5 zákona č. 212/2009 Sb., kterým se zmírňují majetkové křivdy občanům České republiky za nemovitý majetek, který zanechali na území Podkarpatské Rusi v souvislosti s jejím smluvním postoupením Svazu sovětských socialistických republik, ve znění zákona č. 121/2012 Sb., se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Návrh a průběhu předchozích řízení
1. Návrhem ze dne 2. prosince 2015 doručeným Ústavnímu soudu následujícího dne se soud podle čl. 95 odstavce 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení §3 odstavce 1 písmeno b), §3 odstavce 3, §5 odstavce 1 a §7 odstavce 5 zákona č. 212/2009 Sb., kterým se zmírňují majetkové křivdy občanům České republiky za nemovitý majetek, který zanechali na území Podkarpatské Rusi v souvislosti s jejím smluvním postoupením Svazu sovětských socialistických republik, ve znění novely (dále jen "restituční zákon o Podkarpatské Rusi").
2. Navrhovatel uvádí, že u Obvodního soudu pro Prahu 1 bylo pod spisovou značkou 18 C 6/2014 zahájeno řízení o zaplacení částky 1 320 000 Kč jako náhrady škody způsobené nesprávným úředním postupem podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."). Žalobu podal Ing. Ervín Podrabinský, státní občan USA, kde také trvale bydlí.
3. Rodiče Ing. Podrabinského (žalobce) byli vlastníky nemovitostí na území Podkarpatské Rusi a ke dni 29. června 1945 byli státními občany Československé republiky. V souladu s vládním nařízením č. 8/1947 Sb., o soupisu československého majetku na Zakarpatské Ukrajině, podali rodiče žalobce dne 12. března 1947 přihlášku, v níž uplatnili nárok na náhradu ve výši 7 245 833 Kčs (ceny r. 1938). Podle zákona č. 42/1958 Sb., o úpravě některých nároků a závazků souvisících se sjednocením Zakarpatské Ukrajiny s Ukrajinskou sovětskou socialistickou republikou, v tehdy platném znění (dále jen "zákon č. 42/1958 Sb."), přiznalo Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 5. května 1964, č. j. 24-5210/64 Hš, matce žalobce náhradu jen za rodinný domek v hodnotě 16 297,60 Kčs.
4. Ve snaze domoci se ostatních náhrad podal Ing. Ervín Podrabinský dne 4. srpna 2008 žalobu o náhradu majetku ve výši 80 623 614 Kč. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 1. června 2010, č. j. 39 C 71/2009-61, mu bylo přiznáno za nenahrazený majetek 1 449 167 Kč (přihlášená náhrada moderovaná v poměru 5 : 1 podle zákona č. 41/1953 Sb., o peněžní reformě). K odvolání Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. října 2010, č. j. 18 Co 374/2010-100, žalobu zamítl v plném rozsahu, neboť právo bylo podle něj již promlčeno. Následné dovolání Nejvyšší soud usnesením ze dne 4. dubna 2012, č. j. 28 Cdo 1377/2011-145, z části zamítl a z části odmítl. Žalobce podal ústavní stížnost, kterou Ústavní soud jako zjevně neopodstatněnou odmítl usnesením ze dne 1. listopadu 2012, sp. zn. I. ÚS 2206/12, s tím, že odškodnění majetkové křivdy je možné domáhat se jen za podmínek daných restitučním zákonem o Podkarpatské Rusi. Usnesením Ústavního soudu je podle Ing. Podrabinského pravomocně ukončené řízení o jeho nároku, a proto podal u navrhovatele (Obvodního soudu pro Prahu 1) žalobu, v níž svůj nárok opírá o tvrzení, že řízení, které započalo podáním přihlášky dne 12. března 1947 a bylo ukončeno usnesením Ústavního soudu ze dne 1. listopadu 2012, trvalo téměř 66 let a žádá odčinění za vzniklé průtahy.
5. Podle navrhovatele je významnou okolností uplatněného nároku fakt, že žalobce se nedomáhá obnovy majetkových poměrů, ale domáhá se toho, aby stát splnil svoji povinnost, k níž se zavázal uzavřením mezinárodní smlouvy - Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o konečném vypořádání majetkových a finančních otázek souvisejících se sjednocením Zakarpatské Ukrajiny a Ukrajinskou sovětskou socialistickou republikou (vyhlášena pod č. 1/1958 Sb.), a dále postupu podle zákona č. 42/1958 Sb., jímž byl zakotven nárok občanů Československé republiky na náhradu majetku zanechaného na Podkarpatské Rusi, přičemž ke křivdám došlo podle navrhovatele až svévolnou aplikací tohoto zákona.
6. Podle soudu nelze rozhodnut podle zákona č. 42/1958 Sb., neboť podle něj bylo dne 5. května 1964 plněno přiznáním části nároku a věc je tedy již pravomocně skončená. Nelze plnit ani podle zákona č. 82/1998 Sb., neboť není vedeno řízení, které by nepřiměřenou dobou zapříčinilo odpovědnost žalované podle §13 zákona č. 82/1998 Sb. (viz též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. října 2015, sp. zn. 30 Cdo 243/2015). V řízení je možné postupovat podle jiného zákona, kterým je restituční zákon o Podkarpatské Rusi a jehož jednotlivá ustanovení jsou podle navrhovatele v rozporu s ústavním pořádkem.
7. Předně je podle navrhovatele ústavně nekonformní ustanovení o podmínce občanství [ustanovení §3 odstavec 1 písmeno b) a odstavec 3 restitučního zákona o Podkarpatské Rusi], které je v rozporu s čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Navrhovatel k tomu poukázal na závěry rozhodnutí Výboru OSN pro lidská práva v Ženevě č. 516/1992 a 586/1994, ale i na relevantní judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 16/93, sp. zn. Pl. ÚS 36/93 či sp. zn. Pl. ÚS 5/95). Poukázal i na výjimky z pravidla státního občanství (zákon č. 212/2000 Sb., o zmírnění některých majetkových křivd způsobených holocaustem a o změně zákona č. 243/1992 Sb., kterým se upravují některé otázky související se zákonem č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č. 93/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jakož i nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 462/98. Navrhovatel konstatuje, že poválečné uspořádání vedlo původní vlastníky k volbě mezi majetkem a československým občanstvím; v důsledku následného vývoje byl benefit jejich volby fakticky nevýznamný, a proto je jejich případná další volba občanství jiného státu pochopitelná (žalobce se československého občanství vzdal po sňatku s občankou USA) a neměla by vést k jejich vyloučení z nároku na dříve přislíbenou náhradu.
8. Dále navrhovatel považuje za diskriminační stanovení maximální výše náhrady (§7 odstavec 5 restitučního zákona o podkarpatské Rusi). Maximální výše 2 000 000 Kč je v rozporu s čl. 11 odstavcem 1 Listiny, jakož i s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě; tím spíše, je-li východiskem pro náhradu stanovení ceny v roce 1938. K tomu navrhovatel odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 9/07.
9. Pro případ, že Ústavní soud návrhu vyhoví, považuje navrhovatel za logické i otevření lhůty pro uplatnění nároku (§5 restitučního zákona o Podkarpatské Rusi).
II.
Vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka řízení
10. Ústavní soud podle §69 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna" a "Senát") jako účastníkům řízení, vládě České republiky (dále jen "vláda") a Veřejné ochránkyni práv, jež jsou oprávněni vstoupit do řízení jako vedlejší účastníci řízení.
11. Za Poslaneckou sněmovnu zaslal vyjádření její předseda, který uvedl, že návrh zákona byl předložen skupinou poslanců v rámci jejich zákonodárné iniciativy. Předseda popsal průběh schvalování zákona a uvedl, že norma byla přijata a vyhlášena na základě řádného postupu, zákon považuje za souladný s ústavním pořádkem.
12. Za Senát se vyjádřil jeho předseda, který popsal průběh schvalování zákona i jeho novely, která byla výsledkem zákonodárné iniciativy Senátu. Uvedl, že formulování konečného znění zákona bylo výsledkem politického konsenzu napříč politickým spektrem a je plně na Ústavním soudu, aby návrh posoudil a rozhodl.
13. Vláda usnesením č. 147 ze dne 17. února 2016 vzala na vědomí informaci o zahájení řízení, schválila vstup do řízení, přijala vyjádření k návrhu, zmocnila ministra vnitra zastupováním vlády v řízení a pověřila ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby o tom zpravil Ústavní soud. Ve svém vyjádření vláda uvedla, že soud není aktivně legitimován k podání tohoto návrhu na zrušení části právního předpisu. Ve věci Obvodního soudu pro Prahu 1 vedené pod sp. zn. 18 C 6/2014 bylo totiž přerušeno řízení o žalobě podle zákona č. 82/1998 Sb. Vláda má ovšem za to, že ustanovení restitučního zákona o Podkarpatské Rusi neupravují postup v řízení o žalobě ani neobsahují důvody pro hmotněprávní posouzení a poukázala na relevantní judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. Pl. ÚS 34/10, sp. zn. Pl. ÚS 8/09 či sp. zn. Pl. ÚS 39/2000). Pro případ, že Ústavní soud shledá aktivní legitimaci navrhovatele, vláda navrhuje, aby Ústavní soud návrh odmítl jako podání zjevně neopodstatněné, nebo zamítl pro neexistenci důvodů ke zrušení navrhovatelem napadených ustanovení restitučního zákona o Podkarpatské Rusi.
14. Veřejná ochránkyně práv sdělila, že ve smyslu §69 odstavce 3 zákona o Ústavním soudu nevstupuje do řízení jako vedlejší účastník.
15. K návrhu zaslalo vyjádření rovněž Ministerstvo financí (žalovaný v řízení Obvodního soudu pro Prahu 1 vedeném pod sp. zn. 18 C 6/2014). Ministerstvo v obsáhlém podání uvádí, že navrhovatel není k podání návrhu legitimován, neboť právní předpis, jehož částečné zrušení soud navrhuje, není zákonem, který má být v řízení použit, a navíc ani neexistuje jeho rozpor s Ústavou či ústavním pořádkem nebo mezinárodní smlouvou.
16. Ústavnímu soudu bylo doručeno rovněž vyjádření zástupkyně žalobce - jejím prostřednictvím žalobce zrekapituloval svůj postoj, poukázal na judikaturu Ústavního soudu k dané problematice a podpořil návrh Obvodního soudu pro Prahu 1 vlastní argumentací. Závěrem doplnil informace o dalších zákonodárných aktivitách ve věci odškodnění právních nástupců původních vlastníků.
III.
Posouzení aktivní legitimace navrhovatele
17. Před tím, než Ústavní soud meritorně projednal návrh, musel přezkoumat, zda byl návrh podán oprávněným navrhovatelem. Aktivní legitimace soudu k podání návrhu na přezkum ústavnosti konkrétních ustanovení zákona je podle čl. 95 odstavce 2 Ústavy dána jen tehdy, dospěje-li soud k závěru, že zákon (jeho část), jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem; obdobně pak i podle §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, který poskytuje soudu oprávnění podat takový návrh. Ústavní soud musel proto nejprve zkoumat, zda tyto podmínky byly v daném případě naplněny, tj. zda navrhovatelem napadená ustanovení §3 odstavce 1 písmeno b), §3 odstavce 3, §5 odstavce 1 a §7 odstavce 5 restitučního zákona o Podkarpatské Rusi mají být použita v řízení vedeném u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 6/2014 a zda tak existuje požadovaná souvislost s rozhodovací činností navrhujícího soudu.
18. Ústavní soud opakovaně vyložil, že aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jednotlivých ustanovení zákona se odvíjí od předmětu sporu a jeho právní kvalifikace. Jinými slovy, soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona (jeho části), který má přímo (bezprostředně) aplikovat při řešení aktuálního probíhajícího sporu. Úvaha o takové aplikaci musí být odůvodněná, odvozená od splnění podmínek řízení, včetně věcné legitimace účastníků, a jde-li o hmotněprávní předpis, od jednoznačného zjištění, že předpis má být použit [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 50/05 (N 161/47 SbNU 133; 2/2008 Sb.); usnesení sp. zn. Pl. ÚS 57/04; nebo sp. zn. Pl. ÚS 12/08, vše též http://nalus.usoud.cz].
19. Ve smyslu závěrů usnesení sp. zn. Pl. ÚS 39/2000 (viz U 39/20 SbNU 353, či http://nalus.usoud.cz), "není sporu o tom, že tato podmínka je splněna vždy, jedná-li se o zákon, resp. jeho jednotlivé ustanovení, jehož aplikace má být bezprostřední, má tedy být užito při rozhodnutí ve věci samé...". Jde tedy o zákon (jeho část), který překáží dosažení žádoucího (ústavně konformního) výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek probíhajícího řízení jiný (usnesení sp. zn. Pl. ÚS 37/10, http://nalus.usoud.cz). Takový výklad je součástí ustálené judikatury Ústavního soudu (viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10, N 10/72 SbNU 111, 44/2014 Sb., http://nalus.usoud.cz).
20. Ve vztahu k žalobci Ústavní soud ve svém již zmíněném usnesení sp. zn. I. ÚS 2206/12 konstatoval, že jediným možným způsobem, jak se může žalobce domáhat svých nároků, je postup podle restitučního zákona o Podkarpatské Rusi. Žalobce však pro další postup nezvolil naznačenou cestu podle restitučního zákona o Podkarpatské Rusi, ale podal "oklikou" žalobu o náhradu nemajetkové újmy podle ustanovení §15 odstavce 2 zákona č. 82/1998 Sb.
21. Obvodní soud proto zahájil řízení, v němž má aplikovat zákon č. 82/1998 Sb.; pouze v tomto použitém zákoně mohl soud nalézt případný rozpor, který by měl být vyřešen v řízení podle hlavy druhé, prvního oddílu zákona o Ústavním soudu. Soud totiž projednává spor o náhradu škody (odčinění újmy) - nepostupuje proto podle "napadeného" restitučního zákona o Podkarpatské Rusi, jehož účelem není odčinění nemajetkové újmy, ale náprava některých majetkových křivd. Restituční zákony jsou obecně speciálními normami majícími za účel odstranit v dřívější době vzniklé majetkové křivdy. Nikdy přitom nemohou napravit všechny křivdy; stanovit okruh a rozsah nápravy je vůlí zákonodárce, protože restituční norma je projevem jeho politické vůle.
22. Z těchto důvodů Ústavní soud jednoznačně konstatuje, že napadená ustanovení nejsou ustanoveními zákona, jehož má být při řešení věci použito, a nelze tedy dovodit aktivní legitimaci navrhovatele k podání návrhu na jeho zrušení podle čl. 95 odstavce 2 Ústavy ve spojení s §64 odstavcem 3 zákona o Ústavním soudu. Proto návrh podle §43 odstavce 2 písmeno b) ve spojení s §43 odstavcem 1 písmenem c) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné
V Brně dne 17. května 2016
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu