ECLI:CZ:US:2010:Pl.US.4.09.1
sp. zn. Pl. ÚS 4/09
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Stanislava Balíka, Františka Duchoně, Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Vladimíra Kůrky, Dagmar Lastovecké, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické o ústavní stížnosti stěžovatelů a) J. Š. a b) Šimek Bohemia, s. r. o., oba se sídlem Praha 13, Ovčí Hájek 2165/28, oba zastoupeni JUDr. Petrem Fialou, advokátem Advokátní kanceláře se sídlem v Brně, Mezníkova 273/13, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008 č. j. Komp 1/2008-107, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelé svou včas podanou ústavní stížností napadají v záhlaví označené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z důvodu tvrzeného porušení jejich práva na spravedlivý proces, zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základní práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Stěžovatelé v ústavní stížnosti uvádějí, že jsou účastníky řízení před správním orgánem Vinařským fondem, který v rámci svých kompetencí vydal vůči každému z nich podle zákona č. 115/1995 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících právních předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 115/1995 Sb." nebo "dřívější vinařský zákon"), několik platebních výměrů odvodu za víno poprvé uvedené do oběhu, jakož i k úhradě penále tvořícího příslušenství těchto odvodů. Uvedené platební výměry stěžovatelé následně v souladu s poučením v nich uvedeným napadli odvoláním. Dřívější vinařský zákon však legislativně výslovně neupravil odvolací orgán a podaná odvolání zůstávají ve fázi před rozhodnutím, neboť není zřejmé, který orgán je ve vztahu k těmto platebním výměrům Vinařského fondu orgánem odvolacím. Stěžovatelé se proto podanou kompetenční žalobou domáhali ve věci negativního kompetenčního sporu mezi vedlejšími účastníky, Ministerstvem financí a Ministerstvem zemědělství, určení pravomoci správního orgánu k vydání rozhodnutí o odvolání proti platebním výměrům Vinařského fondu. Nejvyšší správní soud jimi podanou kompetenční žalobu odmítl jako nepřípustnou s odůvodněním, že pravomoc k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí Vinařského fondu podle dřívějšího vinařského zákona nenáleží žádnému orgánu a není proto ani možné, aby ve věci existoval kompetenční spor. Stěžovatelé v tomto odmítnutí jejich žaloby spatřují zásah do jejich práva na spravedlivý proces, k němuž došlo v důsledku užití ústavně nekonformního výkladu, resp. aplikace právních norem Nejvyšším správním soudem.
3. Stěžovatelé v ústavní stížnosti vyslovují především nesouhlas se závěrem vysloveným Nejvyšším správním soudem v napadeném usnesení, že se zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "daňový řád"), užije pouze pro rozhodování Vinařského fondu a tam, kde je to pro Vinařský fond při jeho činnosti zapotřebí, nikoliv však z hlediska celého systému opravných prostředků v daňovém řádu upravených. Stěžovatelé se dále neztotožňují s názorem Nejvyššího správního soudu, že §50 odst. 1 daňového řádu, který stanoví, že odvolacím orgánem je orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal, nelze použít pro určování příslušnosti tam, kde vůbec nejsou kompetenčními normami upraveny hierarchické stupně a vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Dle názoru stěžovatelů nemůže Vinařský fond jako orgán moci veřejné stát stranou hierarchické sítě orgánů podléhajících nejrůznějším ústředním orgánům státní správy, neboť tím by mu bylo fakticky přiznáno postavení ústředního orgánu státní správy. Vinařský fond tak musí podléhat některému z ústředních orgánů státní správy, kdy Ministerstvo financí, resp. Ministerstvo zemědělství, vystupují podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jako ústřední orgány státní správy na příslušných úsecích a již z povahy příslušné dikce zákona vyplývá jejich postavení jakožto nadřízeného orgánu ve vztahu k ostatním orgánům veřejné moci, tedy i Vinařskému fondu. Dle názoru stěžovatelů tak není třeba zvláštní kompetenční normy, jež by upravovala hierarchické stupně a vztahy nadřízenosti a podřízenosti k Vinařskému fondu. Stěžovatelé proto považují závěr Nejvyššího správního soudu, že chybí kompetenční norma, za neudržitelný.
4. Stěžovatelé dále namítají, že Nejvyšší správní soud se v odůvodnění svého rozhodnutí při závěrech o nepřípustnosti odvolání proti rozhodnutím Vinařského fondu nevypořádal s ustanovením §32 odst. 6 daňového řádu, které stanoví, že je-li v poučení připuštěn opravný prostředek i tehdy, kdy jej zákon nepřipouští, projedná se tento opravný prostředek podaný ve shodě s poučením, jako by jej zákon připouštěl. Všechny předmětné platební výměry takové poučení obsahují. Krajský soud v Brně přitom vždy žaloby stěžovatelů proti platebním výměrům Vinařského fondu usnesením odmítl, a to s odůvodněním, že v dané věci stěžovatelé nevyčerpali řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem a za orgán oprávněný k rozhodování o opravných prostředcích krajský soud vždy označil Ministerstvo financí. Nejvyšší správní soud se od tohoto postupu krajského soudu v napadeném rozhodnutí distancoval s odůvodněním, že mu nebyla dána možnost se k otázce existence případných odvolacích orgánů vyjádřit. Pokud tedy Nejvyšší správní soud k podané kompetenční žalobě nezodpověděl otázku, který orgán je k rozhodnutí o odvolání příslušný, zasáhl tak do práva stěžovatelů na spravedlivý proces a stěžovatelé proto navrhují, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu svým nálezem zrušil.
II.
5. Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že ve svém rozhodnutí podrobně vyložil, proč v daném případě dospěl k závěru, že žádný z žalovaných správních orgánů, ale ani žádný jiný správní orgán, nemá pravomoc rozhodovat o odvoláních proti rozhodnutím Vinařského fondu, není tu proto ani kompetenční spor a žalobu z tohoto důvodu odmítl. Na argumenty v odůvodnění tohoto rozhodnutí obsažené Nejvyšší správní soud odkazuje. Specifikem řízení o kompetenčních žalobách podle §97 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "soudní řád správní" nebo "s. ř. s."), je, že v tomto řízení Nejvyšší správní soud rozhoduje o kladných nebo záporných kompetenčních sporech, tedy o tom, který správní orgán má pravomoc vydat rozhodnutí v konkrétní věci. V tomto řízení se soud nezabývá tím, jak má být o určitém právu nebo povinnosti fyzické nebo právnické osoby rozhodnuto, nýbrž tím, kdo má o takovém právu nebo povinnosti rozhodnout.
6. Nejvyšší správní soud vycházel z čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, způsobem zákonem stanoveným. Z důvodů podrobně rozvedených v napadeném rozhodnutí dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žádná zákonná úprava nezakládá žádnému správnímu orgánu pravomoc rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným Vinařským fondem podle dřívějšího vinařského zákona. Sama skutečnost, že proti těmto rozhodnutím není možné odvolání, nezakládá zkrácení stěžovatelů na jejich právech. I když v převažující míře jsou ve správním řízení přípustné proti rozhodnutím správních orgánů řádné opravné prostředky a je tak umožněno případnou nápravu vadných prvostupňových rozhodnutí zjednat v rámci samotné moci výkonné, existuje typově řada rozhodnutí, kde, ať už z důvodu upřednostnění rychlého skončení věci či z důvodů jiných, jsou řádné opravné prostředky vyloučeny. Nemožnost čerpání řádných opravných prostředků nezbavuje adresáty těchto rozhodnutí práva domáhat se zrušení takových rozhodnutí soudy ve správním soudnictví za podmínek stanovených v §65 a násl. s. ř. s. Stěžovatelé ostatně tohoto práva využili a proti rozhodnutím Vinařského fondu podali žaloby, jimiž se domáhali jejich zrušení. Poté, co Krajský soud v Brně některé z žalob odmítl z důvodu nevyčerpání opravných prostředků, napadli rozhodnutí krajského soudu kasačními stížnostmi. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005 č. j. 7 As 18/2005-90 pak jednoznačně vyplývá, že důvodem zrušení usnesení Krajského soudu v Brně o odmítnutí žaloby byla nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud k dalšímu postupu krajského soudu uvedl, že "v dané věci je nezbytné, aby si krajský soud v dalším řízení nejprve ujasnil, zda v rozhodné době skutečně existoval odvolací správní orgán, který měl pravomoc projednat řádný opravný prostředek stěžovatele, jež předcházel podání žaloby a rozhodnout o něm, a poté usuzovat, zda byly či nebyly vyčerpány řádné opravné prostředky ve smyslu ustanovení §5 s. ř. s. Teprve podle výsledku tohoto vyhodnocení je možno posoudit, jsou-li splněny zákonné podmínky pro odmítnutí nebo věcné projednání žaloby." Pokud stěžovatelé následná rozhodnutí krajského soudu, kterými byly jejich žaloby opět odmítnuty s tím, že o opravném prostředku má rozhodovat Ministerstvo financí, nenapadli kasačními stížnostmi, pak měl Nejvyšší správní soud možnost vyjádřit se k otázce existence opravných prostředků proti rozhodnutím Vinařského fondu a pravomoci správních orgánů rozhodovat o odvoláních až v ústavní stížností napadeném rozhodnutí. Nejvyšší správní soud v závěru svého vyjádření vyslovuje nesouhlas s tvrzením stěžovatelů, že odmítnutím kompetenční žaloby byla porušena jejich základní práva spočívající v právu na spravedlivý proces, a že jeho rozhodnutí je založeno na ústavně nekonformním výkladu. Ústavní stížnost je podle názoru Nejvyššího správního soudu nedůvodná a navrhuje proto její zamítnutí.
III.
7. K ústavní stížnosti se z vedlejších účastníků vyjádřilo pouze Ministerstvo zemědělství. Ministerstvo financí se postavení vedlejšího účastníka vzdalo.
8. Ministerstvo zemědělství ve svém vyjádření zastává stanovisko, že jde o návrh neopodstatněný, neboť napadené usnesení Nejvyššího správního soudu je zcela v souladu s právní úpravou platnou v rozhodné době, podle níž jako správní orgán prvního stupně rozhodoval Vinařský fond. Vzhledem k tomu, že dřívější vinařský zákon jako hmotněprávní norma neobsahoval žádné kompetenční ustanovení, které by zakládalo některému správnímu úřadu pravomoc rozhodovat o odvoláních podaných proti rozhodnutím Vinařského fondu, nelze dovodit, jak se v této věci nesprávně domnívají stěžovatelé, že odvolací orgán na úrovni správních úřadů musí existovat. Oporu pro takové tvrzení nelze nalézt v daňovém řádu, který je nesporně jen normou procesní, jak správně judikoval Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení. Situace, kdy v oblasti veřejné správy nelze podat řádný opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, není ani výjimečná ani protiústavní, neboť stěžovatelům, pokud neexistuje příslušný správní úřad, zůstává zachováno jejich právo podat proti takovému rozhodnutí správní žalobu v souladu se soudním řádem správním. S ohledem na výše uvedené Ministerstvo zemědělství navrhuje, aby Ústavní soud předmětnou ústavní stížnost odmítl.
IV.
9. Shora uvedená vyjádření Nejvyššího správního soudu a Ministerstva zemědělství k ústavní stížnosti neobsahují žádná nová tvrzení či skutečnosti způsobilé ovlivnit rozhodnutí Ústavního soudu, který k nim proto nepřihlížel. Z hlediska procesní efektivity nebylo tedy účelné je zasílat stěžovateli na vědomí.
V.
10. Ústavnímu soudu přísluší posuzovat předmětnou ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že tyto nepostupují v souladu s ústavním pořádkem. Poté, co se Ústavní soud seznámil s argumentací ústavní stížnosti a s obsahem vyžádaného spisového materiálu, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není opodstatněná.
11. Základem ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatelů, že odmítnutím jejich kompetenční žaloby bylo zasaženo do jejich práva na spravedlivý proces, a to v důsledku užití ústavně nekonformního výkladu, resp. aplikace právních norem Nejvyšším správním soudem. Stěžovatelé v tomto směru zpochybňují interpretaci vybraných ustanovení zákona č. 115/1995 Sb. a daňového řádu Nejvyšším správním soudem a odmítají návazně jím učiněný právní závěr, že se v posuzované věci nejedná o záporný kompetenční spor. Stěžovateli v ústavní stížnosti uplatněná argumentace směřuje tak v podstatě k tomu, aby Ústavní soud přehodnotil Nejvyšším správním soudem provedený výklad příslušných zákonných ustanovení a na jeho základě jím učiněný právní závěr a dospěl tak k jinému, pro stěžovatele příznivému závěru.
12. K těmto stěžovateli uplatněným námitkám Ústavní soud v souladu se svou ustálenou judikaturou připomíná, že není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud, který v dané věci rozhodl, je tím soudním orgánem, jemuž tento výklad podústavního práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů přísluší, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek č. 28, nález č. 156, str. 401]. Ústavní soud k tomu dodává, že se v kontextu své dosavadní judikatury cítí být oprávněn výklad podústavního práva provedený obecnými nebo správními soudy posuzovat pouze tehdy, jestliže by jejich aplikace byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možné kvalifikovat jako porušení základních práv a svobod účastníka řízení (srov. obdobně např. nález sp. zn. III. ÚS 224/98, Sbírka rozhodnutí, svazek č. 15, nález č. 98, str. 17). K tomu však v posuzovaném případě zjevně nedošlo. Nejvyšší správní soud v souzené věci svoje rozhodnutí logicky srozumitelným a přesvědčivým způsobem odůvodnil a vyložil, z jakých důvodů shledal podanou kompetenční žalobu nepřípustnou. Nemůže-li se obecný soud zabývat návrhem z důvodu stanoveného zákonem a návrh odmítne, nelze obecně takový postup soudu hodnotit jako zásah do práva na spravedlivý proces.
13. Námitky stěžovatelů se týkají především výkladu ustanovení §18f odst. 8 dřívějšího vinařského zákona a závěru vysloveného Nejvyšším správním soudem, že se daňový řád užije pouze pro rozhodování Vinařského fondu a nikoliv z hlediska celého systému opravných prostředků v daňovém řádu upravených. Ústavní soud shledává, že Nejvyšší správní soud v tomto ohledu předmětné ustanovení §18f odst. 8 citovaného zákona podrobně a srozumitelně vyložil (č.l. 109) a Ústavní soud neshledal důvodu se s jeho názory neztotožnit.
14. Ústavní soud taktéž nemohl přijmout tvrzení stěžovatelů, že Vinařský fond jako orgán moci veřejné nemůže stát stranou hierarchických stupňů nadřízenosti a podřízenosti veřejné správy, z čehož stěžovatelé dovozují, že tedy lze na Vinařský fond vztáhnout ustanovení §50 odst. 1 daňového řádu, že odvolacím orgánem je orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně, který rozhodnutí vydal. Ústavní soud v tomto směru připomíná, že subjekty a vykonavateli veřejné správy mohou být vedle samotných ústřední orgány státní správy a orgánů veřejné moci k nim v hierarchicky podřízeném postavení i právnické osoby veřejného práva, jestliže je jim právními předpisy přiznáno postavení subjektu veřejné správy a byla na ně zákonem nebo na základě zákona přenesena veřejnoprávní pravomoc k plnění úkolů subjektů veřejné správy nebo k dosahování obecně prospěšných cílů (viz k tomu podrobně HENDRYCH, D. a kol. Správní právo : Obecná část. 7. vyd. Praha: C.H. BECK, 2009, s. 103-114). Povahu právnické osoby veřejného práva se zákonem přenesenou veřejnoprávní pravomocí lze nepochybně vztáhnout i na postavení Vinařského fondu, tak jak to ostatně plyne i ze zřizovacího ustanovení §18a odst. 2 dřívějšího vinařského zákona, z něhož vztah nadřízenosti a podřízenosti Vinařského fondu k jiným státním orgánům (správním úřadům) nelze zřejmě dovozovat.
15. K námitce stěžovatelů, že se Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí o nepřípustnosti odvolání proti rozhodnutím Vinařského fondu nevypořádal s ustanovením §32 odst. 6 daňového řádu, Ústavní soud shledává, že uvedené ustanovení nemá přímý vztah ke kompetenční žalobě a stěžovatelé tímto ustanovením ani v jimi podané kompetenční žalobě neargumentují. S ohledem na Nejvyšším správním soudem učiněný závěr o neexistenci kompetenčního sporu pak neměl proto Nejvyšší správní soud ani důvod se zmíněným ustanovením daňového řádu v odůvodnění svého rozhodnutí zabývat. Uvedenému závěru Nejvyššího správního soudu, že pravomoc k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí Vinařského fondu nebyla příslušnou kompetenční normou přiznána žádnému orgánu, přisvědčuje ostatně i později přijatý zákon č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), ve znění pozdějších předpisů, který v ustanovení §31 odst. 6 již jednoznačně stanoví, že o podaných opravných prostředcích proti rozhodnutí Vinařského fondu rozhoduje předseda Rady Vinařského fondu, přičemž na jeho rozhodování se přiměřeně použijí ustanovení o vedoucím ústředního správního úřadu.
16. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nelze hodnotit jako rozhodnutí svévolné či vykazující prvky libovůle z titulu stěžovateli tvrzeného užití ústavně nekonformního výkladu či aplikace příslušných právních norem v oblasti veřejné správy Nejvyšším správním soudem a Ústavní soud proto neshledal, že by v posuzované věci došlo v tomto ohledu k zásahu do práva stěžovatelů na spravedlivý proces. Nezbylo proto než ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou (obdobně jako např. v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 18/09) odmítnout podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. června 2010
Pavel Rychetský, v. r.
předseda Ústavního soudu