Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 24.01.2001, sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 [ nález / ČERMÁK / výz-2 ],paralelní citace: N 16/21 SbNU 113 [ 64/2001 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.42.2000
Právní větaProces diferenciace může plnit svou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historického vývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezi krajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímání extrémních pozic. Také v politické praxi používaný model "poměrného zastoupení" proto může, a také musí, činit celou řadu koncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitém úseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává "přivrácen", jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho zásadních aspektech alespoň přibližovat. Podle názoru Ústavního soudu však v konkrétním případě, tedy v projednávané věci, zvýšení počtu volebních krajů na 35 (§27 věta první), stanovení nejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§48 odst. 4) a způsob výpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené d´Hondtovy formule (§50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovou koncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede již k opuštění kontinua, ještě způsobilého zaznamenávat alespoň "přivrácení" k modelu poměrného zastoupení. Rozhodl-li se tedy ústavodárce, pokud jde o volby do Poslanecké sněmovny, pro uplatnění poměrného zastoupení, potom i při respektování integračních stimulů a důrazu kladeném na funkčnost demokratického politického systému třeba současně sledovat nezbytnost reflektování vůle co možná nejvyššího počtu voličů.Je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu, pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany, jak již bylo konstatováno, již prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zákon č. 424/1991 Sb.). Proto také i volební kauce jsou preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž, a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří. Vezme-li se v úvahu zejména skutečnost, že napadeným ustanovením §85 věty třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byla výše úhrady za každý odevzdaný hlas snížena z 90,-- Kč na 30,-- Kč, má Ústavní soud za to, že ani snížení hranice ze tří procent na dvě procenta nemůže v kontextu všech relevantních okolností nic změnit na oprávněnosti závěru vysloveného v předchozím nálezu Ústavního soudu, totiž že citované ustanovení je (a to i po jeho novelizaci) v rozporu s čl. 5 Ústavy ČR a čl. 22 Listiny, kterýžto nález zákonodárcem nebyl zjevně respektován. Pokud však jde o napadené ustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona, třeba zdůraznit, že o tvorbě koalicí Ústava ČR neobsahuje žádné výslovné ustanovení, upravuje ji teprve zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ústava ČR v čl. 5 zakotvuje princip volné soutěže politických stran, Listina v čl. 22 používá pojem "politických sil". Zákonodárce při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů. Podle názoru Ústavního soudu nelze sice vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám, schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako postrádající funkci -, existence této případné účelovosti zákonodárcova záměru však stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti.
ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.42.2000
sp. zn. Pl. ÚS 42/2000NálezÚstavní soud rozhodl dne 24. ledna 2001 v plénu ve věci návrhu prezidenta České republiky na zrušení ustanovení §27 věty první, §48 odst. 4, §49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d), §50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), a návrhu skupiny senátorů Parlamentu ČR, zastoupené JUDr. K. Š., na zrušení ustanovení §31 odst. 4 a §85 věty třetí volebního zákona za účasti 1) Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, 2) Senátu Parlamentu ČR, jako účastníků řízení, a skupiny senátorů Parlamentu ČR, zastoupené JUDr. K. Š., rovněž jako vedlejšího účastníka, takto:Ustanovení §27 věty první, §31 odst. 4, §48 odst. 4, §50odst. 1, 2, 3, §85 věty třetí a příloh č. 1 a 2 zákona č.247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změněa doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů,se zrušují dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.Dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů pozbývásoučasně platnosti vyhláška Ministerstva financí č. 268/2000 Sb.,kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kaucev souvislosti s konáním voleb do Parlamentu České republiky, a tov částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslaneckésněmovny.Návrh na zrušení ustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d),odst. 3 písm. b), c), d) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách doParlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalšíchzákonů, ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.Odůvodnění:I.Ústavní soud obdržel dne 17. 7. 2000 návrh prezidenta Českérepubliky na zrušení ustanovení §27 věty první, §48 odst. 4, §50 odst. 1, 2 a 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpors čl. 18 odst. 1Ústavy ČR a na zrušení ustanovení §49 odst. 1písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d) volebního zákona prorozpor s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny základních práv a svobod(dále jen "Listina").V návrhu se uvádí, že ustanovením §27 věty první volebníhozákona se vytváří pro volby do Poslanecké sněmovny 35 volebníchkrajů, což představuje v porovnání se stavem před poslední novelouvolebního zákona (8 volebních krajů) značné zvýšení jejich počtu.Přitom právě počet volebních krajů je základním znakem volebníhosystému ovlivňujícím v jeho rámci kvalitu promítnutí proporceodevzdaných hlasů do podílu jednotlivých politických subjektů napřidělených mandátech. Ze stanoveného počtu volebních krajůvyplývá počet mandátů přidělovaných v jednotlivých krajích,přičemž platí, že čím více mandátů se v daném obvodě rozděluje,tím je daný systém "poměrnějším". V důsledku tohoto ustanovení sejednak volební systém vychyluje opačným směrem k většinovémusystému, jednak se vytváří kromě zákonem stanovené uzavíracíklauzule "přirozená" uzavírací klauzule, která bude činit v rámcikraje pro kandidující subjekt minimálně přes 10 % platných hlasůpotřebných k získání mandátu. Navrhovatel pochybuje, že takovétozkreslení proporcionality je přiměřené a odůvodněné ve vztahu kestanovenému cíli, tj. vytvoření stabilní vlády.K ustanovení §50 odst. 1, 2 a 3 se v návrhu uvádí, že je jímupraven způsob přepočtu získaných hlasů na mandáty a že zvolenámetoda je modifikací klasického d Hondtova systému volebníhodělitele, od něhož se liší počátečním dělitelem, místo čísla 1číslem 1,42. Tím dochází k deformaci systému, který ještěvýrazněji zvýhodní silnější politické subjekty, nyní již beztak dourčité míry zvýhodňované. Absence jakéhokoliv zdůvodnění prozavedení dělitele v hodnotě 1,42 zpochybňuje přiměřenost zásahu doproporcionality volebního systému.Podle navrhovatele tyto zásadní změny základních znakůvolebního systému ve své komplexnosti překračují únosné meze,v nichž se lze ještě odchýlit od zásad systému poměrnéhozastoupení, aniž by ztratil svůj ústavní charakter. K závěruo deformaci proporcionality volebního systému vede navrhovatelei judikatura Ústavního soudu ve věcech volebního zákona.V souvislosti s přezkoumáním ústavnosti pětiprocentní uzavíracíklauzule (nález č. 88/1997 Sb.) a požadavku 3 % hranice získanýchhlasů pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů (nálezč. 243/1999 Sb.) Ústavní soud dospěl k významným právním závěrůma hodnocením ohledně vyváženosti principu přirozené diferenciace,který je vlastní poměrnému systému, a principu účelné integrace,který má být součástí tohoto systému pouze v omezené míře nezbytnék zajištění funkčnosti voleného orgánu. Navrhovatel je přesvědčen,že citovanými ustanoveními jednostranně zvýhodňujícími silnépolitické subjekty, byla vyváženost těchto principů v rámcivolebního systému hrubě narušena. Protože na ustanovení věty první§27 volebního zákona bezprostředně navazují příloha č. 1,obsahující seznam volebních krajů pro volby do Poslanecké sněmovnys uvedením jejich sídla, a příloha č. 2, v níž jsou stanovenymaximální počty kandidátů na kandidátních listinách, je navrženoi jejich zrušení.K ustanovení §48 odst. 4 volebního zákona, kterým se stanovínejméně 4 mandáty ve volebním kraji bez ohledu na početzúčastněných voličů v daném kraji, navrhovatel uvádí, že přiminimální účasti voličů bude mít volič v takovém kraji "silnější"hlas, než voliči v ostatních krajích, kde počet volených poslancůbude vypočten podle §48 odst. 1 až 3 volebního zákona s použitímrepublikového mandátového čísla, což je v rozporu s principemrovnosti volebního práva podle článku 18 odst. 1Ústavy ČR, kterývyžaduje nejen to, aby každý volič disponoval stejným počtemhlasů, ale také, aby každý hlas měl stejnou váhu, tj. aby na jedenmandát připadal přibližně stejný počet hlasů.V důsledku ustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst.3 písm. b), c), d) volebního zákona podle navrhovatele dochází keznačnému zvýšení uzavírací klauzule zavedením jejího sčítacíhomodelu podle počtu členů koalice. To může vést k odrazovánísilnějších politických stran od sdružování se slabšími koaličnímipartnery v obavě, že takto zvýšenou hranici pro vstup doParlamentu společně nepřekročí. Další efekt změny může odraditvoliče od volby koalice, zejména pokud se ustaví početnější. Novéopatření pro vstup koaličních volebních subjektů do Poslaneckésněmovny tak podle navrhovatele ústavně nepřípustným způsobemomezuje volnou soutěž politických stran zakotvenou v čl. 5ÚstavyČR a čl. 22Listiny.II.Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne22. 8. 2000, podepsaném předsedou sněmovny prof. Ing. VáclavemKlausem, CSc., uvedla, že nová zákonná úprava počtu volebníchkrajů odpovídá zásadě poměrného zastoupení, neboť mandáty sei podle nové úpravy rozdělují na základě kandidátních listinpolitických stran, politických hnutí nebo jejich koalic podlepočtu získaných hlasů. Ústava ponechává zákonodárci poměrně širokézmocnění k tomu, aby ve volebním zákoně určil jak počet a velikostvolebních obvodů, tak i volební techniku, pomocí níž se odevzdanéhlasy převádějí do mandátů. Tak judikoval i Ústavní soud v nálezuč. 88/1997 Sb., když uvedl, že zabudování určitých integračníchstimulů do volebního mechanismu je přípustné tam, kde pro toexistují závažné důvody. Volební zákon proto může limitovat zásadupoměrného zastoupení i takzvanými uzavíracími klauzulemi, kterémají zabránit tomu, aby v Poslanecké sněmovně existoval přílišvelký počet politických stran s velmi nízkým počtem mandátů.Dosavadní způsob převodu hlasů v mandáty činnost Poslaneckésněmovny značně ztěžuje a po několik let výrazně komplikujevytvoření stabilní většinové vlády. Zvýšení počtu volebních krajůje modifikací dosavadního systému, která však nepřekračuje hranicimezi poměrným a většinovým systémem, je v souladu s čl. 18 odst.1 Ústavy ČR, a tím, že posiluje vztah mezi voličem a poslancem, jerovněž v souladu s požadavkem, aby zvolení poslanci co nejvěrnějizobrazovali a vyjadřovali vůli svých voličů. Tyto argumenty setýkají i příloh č. 1 a 2 k volebnímu zákonu.K argumentaci týkající se způsobu přepočtu získaných hlasů namandáty za použití dělitele v hodnotě 1,42 namísto čísla 1Poslanecká sněmovna uvedla, že proporcionalita volebního systémunikdy a nikde není a nemůže být definována velikostí tohotodělitele.K návrhu na zrušení ustanovení §48 odst. 4 volebního zákonaz důvodu rozporu s principem rovnosti volebního práva se vevyjádření uvádí, že při 35 volebních krajích připadne na jedenvolební kraj přibližně 6 mandátů, čímž dojde ke srovnání mezijednotlivými volebními kraji, neboť budou disponovat přibližněstejným počtem voličů a mandátů. Citované ustanovení je výjimečnýmopatřením, pojistkou, pro případ, že by některému volebnímu krajipřipadly méně než 4 mandáty. Na volební systém jako celek, jakoži na celkové výsledky voleb do Poslanecké sněmovny, takovátovýjimka nemůže mít podstatný vliv. Poslanecká sněmovna jepřesvědčena, že princip rovnosti volebního práva posuzovanýz hlediska účasti voličů ve volbách a z hlediska výsledků voleb jezachován, neboť při sčítání platí všechny hlasy všech voličůstejně. Pokud však jde o rovnost v nároku být identickým způsobemzastoupen při rozdělování mandátů, jisté omezení je nevyhnutelné,protože by vznikala politická reprezentace rozštěpená do většíhopočtu příliš malých skupin, což by ve svém důsledku mohlo značněztížit nebo zcela znemožnit výkon parlamentního systémuvyjadřujícího vůli většiny voličů. Rovnost volebního práva nelzeztotožňovat s rovností váhy jednotlivých hlasů. Poslaneckásněmovna poukázala na to, že ani podle dosavadní úpravy senepřihlíželo k hlasům odevzdaným pro ty politické subjekty, kterénedosáhly 5 % hranice pro vstup do Poslanecké sněmovny, a navýsledcích voleb v roce 1992, kdy 42 % hlasů znamenalo 105, tedy52,5 %, mandátů, demonstrovala, že ani za dosavadní úpravyneexistovala identita počtu hlasů a mandátů.K uzavírací klauzuli pro koalice politických strana politických hnutí ke vstupu do Poslanecké sněmovny se vevyjádření uvádí, že kritizované ustanovení nenarušuje svobodnousoutěž politických sil v demokratické společnosti ani volnousoutěž politických stran. Strany a hnutí mohou vznikat naprostosvobodně, mohou následně vstupovat do politické soutěže a jsousvobodné i v uzavírání volebních koalic. Není však opodstatněné,aby bylo uzavření koalice zvýhodněním vůči stranám a hnutím,kandidujícím samostatně. Argument navrhovatele, že uzavřenímkoalice dochází k vyslání signálu voličům, že koaliční partneřimají potenciál dohodnout se na společném postupu při plněníjednotlivých úkolů nově ustanovené sněmovny, není přesvědčivý,neboť podobný signál může vyslat např. i dohoda o povolebníspolupráci. To však není v žádném případě důvod pro zvýhodnění.Podstatné je, aby podmínky byly předem známy a aby platily provšechny stejně. Je pak pouze na voličích, jak posoudí šancevoleného subjektu. Poslanecká sněmovna uvádí, že přijala úpravuv ustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),d) vědomě ve snaze posilovat stabilitu politického systému.Předchozí zákonná úprava znala stejnou proceduru, která se odsoučasné lišila jen tím, že pro vstup do Poslanecké sněmovnystanovila nižší hranice získaných platných hlasů. Jestližek předchozí úpravě nebyly principiální námitky, není důvod je mítani nyní. Samotné zvýšení procentních hranic pro vstup koalic doPoslanecké sněmovny sněmovna nepovažuje za ústavně nepřípustnéubírání smyslu a významu jednomu z legitimních prostředků volnésoutěže politických stran, jak tvrdí navrhovatel, naopak zastávánázor, že stanovení jasných a v principu stejných pravidel provšechny subjekty zúčastněné ve volbách přispívá k zajištěnírovného postavení těchto subjektů v jejich soutěži o získánímandátů.Závěrem se ve vyjádření uvádí, že s návrhem zákona č.204/2000 Sb., kterým byl novelizován volební zákon, Poslaneckásněmovna vyslovila souhlas dne 26. 5. 2000 a Senát jej schválildne 23. 6. 2000. Prezident republiky využil svého práva podle čl.50 odst. 1 Ústavy ČR a dne 26. 6. 2000 vrátil zákon Poslaneckésněmovně. Poslanecká sněmovna svým usnesením ze dne 10. 7 2000setrvala na zákonu nadpoloviční většinou všech poslanců. Usnesenío této proceduře bylo uveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000Sb., zákon sám byl vyhlášen dne 14. 7. 2000 pod č. 204/2000 Sb.Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že při projednávánízákona jednala ve shodě s platnou právní procedurou s tím, žepřijatý zákon není v rozporu s Ústavou ČR ani s Listinouzákladních práv a svobod.K návrhu se dále vyjádřil Senát Parlamentu České republiky,který ve svém vyjádření ze dne 10. 8. 2000, podepsaném předsedkyníPhDr. Libuší Benešovou uvedl, že při projednávání návrhu novelyvolebního zákona byla v obsáhlé rozpravě diskutována i napadenáustanovení. Námitky vznesené proti přijetí novely, opřené zejménao čl. 5 a čl. 18 odst. 1Ústavy ČR, byly argumentačně v podstatěobdobné, jak je uvedl ve svém návrhu prezident republiky.Argumenty podporující přijetí novely volebního zákona vycházelynaopak z názoru, že navrhované změny jsou přípustnou modifikacísystému poměrného zastoupení, které nepřekračují meze ústavnostidané čl. 18Ústavy ČR a ve svých důsledcích si kladou zcelalegitimní cíl - zvýšit pravděpodobnost vytvoření stabilnívětšinové vlády. Bylo zdůrazněno, že navrhované změny sice vedouk posílení větších politických stran, na druhé straně všaknikterak neomezují právo menších politických stran zúčastnit sevoleb a získat podle jejich výsledků zastoupení v Poslaneckésněmovně, což znamená, že princip volné soutěže politických strangarantovaný v čl. 5Ústavy ČR zůstává zachován. Při svémrozhodování se Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetínavrhovaných změn a návrh novely volebního zákona dne 23. 6. 2000schválil ve znění postoupeném mu Poslaneckou sněmovnou, kdyžz přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo 40 a 38 bylo proti.K návrhu se na výzvu Ústavního soudu vyjádřilo Ministerstvovnitra , které ve svém vyjádření ze dne 9. 8. 2000, podepsanémJUDr. V. H., ředitelem odboru všeobecné správy, uvedlo, žed Hondtova metoda je bez jakýchkoliv pochyb tradičně řazena mezimetody systému poměrného zastoupení, a její uplatnění v zákonětedy nemůže být v rozporu s Ústavou stanovící pro volby doPoslanecké sněmovny zásadu poměrného zastoupení. Proto nemůže býtv rozporu s Ústavou ani nová úprava počtu volebních krajů, protožerozdělování mandátů bude probíhat podle principu poměrnéhozastoupení, ani zavedení počátečního dělitele 1,42, protože sejedná pouze o modifikaci d Hondtovy metody, plně však v rámcisystému poměrného zastoupení. Ministerstvo vnitra je toho názoru,že přijatý zákon není v rozporu s principem volné soutěžepolitických stran, neodporuje čl. 22Listiny a tím, že napadenáustanovení nabudou účinnosti až 1. ledna 2002, mají všechnysubjekty možnost v dostatečném časovém předstihu zvolit vhodnéprostředky a metody k dosažení vytčeného cíle.III.Dne 1. 9. 2000 byl Ústavnímu soudu doručen návrh skupiny 33senátorů Senátu Parlamentu ČR, zastoupených JUDr. K. Š., nazrušení ustanovení §27 věty první, §48 odst. 4, §50 odst. 1,2, 3 a příloh č. 1 a 2 volebního zákona pro rozpor s principyvyplývajícími z s čl. 1, čl. 2, čl. 5, čl. 6, čl. 9 odst. 2ÚstavyČR, dále z čl. 21 odst 1 a 2 a čl. 22Listiny, čl. 25 odst. 1písm. b) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech(dále jen "Pakt") a z Všeobecné deklarace lidských práv (dále jen"Deklarace"), na zrušení ustanovení §31 odst. 4, pro rozpors čl. 5 a čl. 6Ústavy, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl. 22Listiny,čl. 2, čl. 25 a čl. 26 Paktu a čl. 14Úmluvy o ochraně lidskýchpráv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), ustanovení §49odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c), d), pro rozpors čl. 5 a čl. 6Ústavy ČR a čl. 20, 21 a 22Listiny, a ustanovení§85 věty třetí pro rozpor s čl. 5Ústavy ČR, čl. 22Listinya nálezem Ústavního soudu č. 246/1999 Sb.V návrhu se uvádí, že novelou volebního zákona docházík zásadní revizi volebního práva v České republice, neboť sepodstatně mění organizace voleb, způsob výkonu volebního právaa především jednotlivé složky volebního systému, a to tak, abybylo vyhověno politické objednávce dvou politických stran,majících v Parlamentu těsnou nadpoloviční většinu, což by snad zaurčitých okolností mohlo být akceptovatelné, pokud by se takovýpostup nedotýkal Ústavou definovaných principů voleb, politickéhosystému a neomezoval subjektivní volební právo. Pojem poměrnéhozastoupení je obecně chápán tak, že volby poměrně přesně přenesoudo Parlamentu takové politické rozdělení, jaké odpovídá tomu, jakvoliči volili, přičemž výsledkem takovýchto voleb je obvykleparlament s několika politickými stranami a koaliční vláda.Skupina senátorů je však toho názoru, že volební zákon z hlediskasvého faktického naplnění tomuto principu neodpovídá. Volebníformule, zejména vysoký první dělitel, v kombinaci s velkým počtemvolebních krajů s malým počtem mandátů způsobí disproporčnívýsledky voleb srovnatelné s jednokolovým většinovým volebnímsystémem, což je nejen v rozporu s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny, ale ve svém důsledku i nepřímou změnou Ústavy postupemneodpovídajícím stanovenému režimu změny Ústavy, jakož i narušenímprincipu dvoukomorovosti Parlamentu, neboť pro Poslaneckousněmovnu je stanovena volba podle zásad poměrného zastoupení a proSenát podle zásad většinového systému.Navrhovatelé uvádějí, že při posuzování ústavnosti volebníchpředpisů, zejména ve vztahu k čl. 5Ústavy a čl. 22Listiny, jenutno vycházet ze dvou rozporných aspektů volební soutěžepolitických stran. Prvním z nich je požadavek svobodné volebníkonkurence politických stran za rovných podmínek poskytujícíchpolitickým stranám rovnou šanci ve volební soutěži a vedoucík takové skladbě voleného sboru, jež odpovídá nejlépe skutečnédiferenciaci politické vůle voličů. Druhým požadavkem je schopnostzákonodárného sboru přijímat rozhodnutí na základě formacepolitické většiny, tj. být zákonodárným orgánem nejen nominálním,ale i funkčním. Pokud tedy lze některé integrační zásahyzákonodárce považovat za ústavně legitimní, musí se uskutečňovatv míře nezbytně nutné pro formaci politické vůle lidu potřebné propřijímání rozhodnutí ve voleném sboru a pokud tyto úpravy ve svémcelku příliš nenarušují skutečný obraz politické vůle voličůvyjádřený jejich hlasováním, neboť v konfrontaci obou těchtopožadavků požívá vyšší ústavní ochrany právě princip volné, resp.svobodné, soutěže politických stran. Navrhovatelé upozornili nato, že Ústavní soud se zabýval integračními stimuly ve třechpřípadech. V nálezu publikovaném pod č. 88/1997 Sb. v souvislostis posouzením pětiprocentní omezovací klauzule při rozdělovánímandátů Ústavní soud shledal, že jisté omezení diferenciace přirozdělování mandátů je přípustné, jde-li o minimální zásahumožňující vznik sněmovny schopné plnit své ústavní funkce.V nálezu č. 161/1996 Sb. Ústavní soud zamítl návrh na zrušenívolebních kaucí, takže tento integrační stimul zůstal(s výhradami) v platnosti. V nálezu č. 243/1999 Sb. Ústavní soudrozhodl, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získánínejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách doPoslanecké sněmovny svým rozsahem a zejména také s přihlédnutímk dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, kterézískaly méně než pět, resp. tři, procent hlasů, přesahujenezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslůstran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volebnísoutěži. Navrhovatelé poukázali na to, že pokud Ústavní soud veshora citovaném případě shledal pětiprocentní omezovací klauzulijako ústavně konformní, činil tak v době, kdy volební zákonnevytvářel vysokou přirozenou omezovací klauzuli. V odůvodněnínálezu bylo uvedeno, že zvyšování hranice omezovací klauzule nesmíohrozit demokratickou substanci voleb a vždy je třeba poměřovat,zda toto omezení rovnosti volebního práva je minimálním opatřenímnutným k tomu, aby se ve sněmovně mohla zformovat většina,potřebná pro přijímání rozhodnutí a pro vznik vlády. V důsledkunové úpravy v ustanovení §27 věty první, Přílohy č. 1 a 2a v ustanovení §50 volebního zákona bude přirozená uzavíracíklauzule činit v rámci kraje pro kandidující subjekt min. přes 10% platných hlasů potřebných k získání mandátů a dle některýchpropočtů ve čtyřmandátových volebních obvodech podle ustanovení§48 odst. 4 volebního zákona až 17,6 %. Takovéto jednostrannézvýhodnění silných politických subjektů navrhovatelé shledávajíjako neodůvodnitelné narušení základních principů politickéhosystému, a to zejména principu volné soutěže politických stran(čl. 5Ústavy ČR), principu svobodné soutěže politických sil (čl.22 Listiny), principu nepřípustnosti změny podstatných náležitostídemokratického právního státu (čl. 9 odst. 2Ústavy ČR), principuochrany menšiny (čl. 6Ústavy ČR), principu vlády na čas (čl. 21odst. 2 Listiny), principu zákazu libovůle zákonodárce při volběprostředků regulace chování subjektů práva a při jejichklasifikaci a zákazu nadměrného či nadbytečného použití jinakracionálně, a nikoli svévolně zvolených nástrojů regulace(dovoditelné interpretací z čl. 1 a čl. 2Ústavy ČR). Početvolebních obvodů, počet mandátů v jednotlivých obvodecha deformující volební formule, jsou ve svém souhrnu jednoznačněi narušením subjektivního volebního práva každého občana, neboť mubrání ve svobodné volbě (čl. 21 odst. 1Listiny) za podmínek volnésoutěže politických sil, způsobují mu neodůvodněná omezení(Deklarace a Pakt) a brání mu účastnit se řádně prováděných voleb[čl. 25 odst. 1 písm. b) Paktu].K návrhu na zrušení ustanovení §31 odst. 4 volebního zákonase v návrhu uvádí, že problematikou volebních kaucí se Ústavnísoud, byť v jiném kontextu, již zabýval v nálezu č. 161/1996 Sb.,návrh byl zamítnut, neboť nezískal souhlas kvalifikované většinysoudců Ústavního soudu. Navrhovatelé mají za to, že vzhledem kezměně okolností (jiný text zákona, existence dalších omezení,tehdejší rozhodování těsně před volbami a nerozlišování kaucí proPoslaneckou sněmovnu a pro Senát), jakož i ke změně politickésituace, se nejedná o věc již jednou rozhodnutou a je možno jipodrobit opětovnému přezkoumání. Podle napadeného ustanovení majíi malé strany povinnost složit pro umožnění své volební účasti vevšech volebních krajích celkem částku 1 400 000,-- Kč s rizikem,že ji ztratí, nezískají-li ve volbách nejméně pět procent hlasů.Podle navrhovatelů při politickém střetávání přirozeně existujínerovnosti a nepopiratelný vliv na tuto soutěž má i finančnísituace jednotlivých politických stran a jejich přívrženců,přičemž právo nemůže tyto nerovnosti vždy kompenzovat. Zákonodárcevšak nesmí takové existující rozdíly dále neodůvodněně a neúčelnězvyšovat. Zásada rovnosti (čl. 4Listiny) se vztahuje již napředpolí tvorby politické vůle. V této souvislosti navrhovatelépoukázali na závěr německého Spolkového ústavního soudu, podlekterého k porušení rovnosti vždy dochází, "když se nedá naléztrozumný, z povahy věci plynoucí nebo jinak věcně objasnitelný,důvod pro zákonné rozlišení při rovném zacházení" a nepřipouští se"bez naléhavého důvodu úprava, která by ještě existující faktickounerovnost šancí soutěžících stran prohlubovala", a dále na odlišnástanoviska některých soudců Ústavního soudu publikovaná spolus nálezem č. 161/1996 Sb. Na základě výše uvedeného majínavrhovatelé za to, že ustanovení §31 odst. 4 volebního zákona jev rozporu s čl. 5 a čl. 6Ústavy ČR, čl. 3 odst. 2, čl. 4 a čl.22 Listiny, čl. 2, čl. 25, čl. 26 Paktu a čl. 14Úmluvy.K uzavírací klauzuli v případě předvolebních koalic, zavedenéustanovením §49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),d) volebního zákona se v návrhu uvádí, že v součtu s ostatnímitzv. integračními stimuly vede k výrazné deformaci volebníhovýsledku ve prospěch silných a etablovaných stran. Podlenavrhovatelů by v souladu s principem rovnosti každá volebníkandidátka měla mít stejné postavení, ať již prezentuje jednuvelkou politickou stranu nebo politickou stranu spolus nezávislými kandidáty nebo několik politických stran. Podlenálezu Ústavního soudu ve věci pětiprocentní omezovací klauzule sepodmiňuje její existence a výše závažnými důvody. Podle zásadyminimalizace státního zásahu v poměru ke stanovenému cíli je třebavždy poměřovat, zda omezení rovnosti volebního práva je minimálnímopatřením nezbytným pro zajištění míry integrace politickéreprezentace, jež je nutná k tomu, aby složení zákonodárného sboruumožnilo formaci většiny potřebné pro přijetí rozhodnutí a provznik vlády opřené o parlamentní důvěru. Navrhovatelé upozorňujína to, že podle dosavadních zkušeností je patrné, že existujícíčtyřkoalice politických stran je způsobilá politicky působit vesmyslu spíše integrujícím než ve smyslu roztříštění praktickéhopolitického působení. Návrh na zrušení citovaného ustanovení jeodůvodněn rozporem s čl. 5 a čl. 6Ústavy ČR a čl. 20, čl. 21a čl. 22Listiny.O napadeném ustanovení §85 věty třetí volebního zákona,podle kterého bude ze státního rozpočtu uhrazeno 30,-- Kč za každýodevzdaný hlas tomu subjektu, který ve volbách získal nejméně 2procenta z celkového počtu platných hlasů, navrhovatelé tvrdí, žeje v rozporu s čl. 5 a čl. 22Listiny a nálezem Ústavního soudu č.243/1999 Sb. Podle navrhovatelů smyslem volebního příspěvku nesmíbýt omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti.Např. Spolkový ústavní soud SRN výslovně konstatoval, že podíl0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačía činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Ústavní soud ČRv citovaném nálezu ponechal úvaze Parlamentu, zda vůbec má býtstanovena nějaká hranice jako důkaz vážnosti volebních úmyslůstran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebníchnákladů, přičemž doporučil, že by taková hranice měla činit 1 %získaných hlasů. Tato hranice respektována nebyla, coždiskriminuje malé a chudší politické strany a nabývá na závažnostizejména v kontextu dalších opatření, jako jsou volební kauce činově uvažovaná úprava financování politických stran.IV.Senát Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne 14. 11. 2000,podepsaném předsedkyní PhDr. Libuší Benešovou, k návrhu skupinysenátorů v té části, ve které nebyl Ústavním soudem pronepřípustnost odmítnut, uvedl, že novela volebního zákona,obsahující i napadená ustanovení §31 odst. 4 a §85, bylaprojednána na 20. schůzi Senátu dne 23. 6. 2000, kdy v rozpravězazněla řada argumentů pro i proti přijetí novely. Námitky protipřijetí novely vycházely z názoru, že navrhovaná právní úpravanepřípustným způsobem posiluje většinotvorné prvky ve volebnímsystému poměrného zastoupení předepsaném Ústavou pro volby doPoslanecké sněmovny a že v rozporu s čl. 5Ústavy ČR omezujevolnou soutěž politických stran jednoznačným zvýhodňováním velkýchpolitických stran. V souvislosti s financováním politických stranbyl zmíněn i příspěvek na úhradu volebních nákladů podle §85volebního zákona, který fakticky finančně zvýhodňuje velképolitické strany a neúměrně snižuje možnost mimoparlamentníchpolitických stran prosadit se ve volbách. Při svém rozhodování seSenát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí novely volebníhozákona, podle kterých žádná z navrhovaných změn nevybočujez rámce ústavnosti, neboť i když ve svém důsledku posilujípostavení větších politických stran, nikterak neomezují právomenších politických stran zúčastnit se voleb a získat podle jejichvýsledků zastoupení v Poslanecké sněmovně.Ve vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 15. 11. 2000,podepsaném předsedou prof. Ing. Václavem Klausem, CSc., sek návrhu skupiny senátorů v té části, která nebyla odmítnuta,uvádí, že o povinnosti složit volební kauci pro volby doPoslanecké sněmovny a do Senátu Ústavní soud již rozhodoval.Argument navrhovatelů, že to bylo v jiném kontextu, Poslaneckásněmovna nesdílí, neboť základní námitka, omezení soutěžepolitických stran ve volbách, byla totožná se současnouargumentací, přičemž nová právní úprava se od předchozí v zásaděneliší. Nezpřísňuje podmínky, naopak celkovou výši volebních kaucíve všech krajích oproti předchozí úpravě snižuje o 200 tisíc Kč.Podle Poslanecké sněmovny je zachování volebních kaucí ve veřejnémzájmu. Je-li volební subjekt řádně zaregistrován, stává se svéhodruhu veřejnou institucí s nárokem na péči státu (tisk volebníchlístků, zpracování volebních výsledků, přístup do veřejných médiía k veřejným informačním prostředkům v obcích, ochrana právkandidátů). Nárok na tuto péči je rovný, paritní a nesouvisís voličskou podporou, členskou základnou či majetkovými poměryvolebního subjektu, takže menší subjekty získávají nárok stejný,jako ty největší, což může bez jakéhokoli regulativu véstk většímu rozšiřování politického spektra, než jak plynez přirozené názorové a zájmové struktury veřejnosti. Složenívolební kauce tak napomáhá k ustálení standardního modelustruktury politických sil v ČR, neboť může zamezit účastipolitických stran s minimální reprezentativností a přispět kezvýraznění fungování politických subjektů jako reprezentantůreálných politických proudů. Co se týče reprezentativnosti, tamusí korelovat s přiměřenou mírou stability a zároveň pružnostia akceschopnosti politického systému. Nová právní úprava se nijaknedotýká principu rovného a přímého hlasovacího právazajišťujícího základní "nepodkročitelnou" míru reprezentativnosti.Na vhodnost poměru kombinace těchto složek lze mít různé názory,polemika o nich se však netýká ústavnosti. Přiměřený zřetelk jiným funkcím institutu voleb, než je reprezentativnost, nelzeproto považovat za omezení politické soutěže. Jediným kritériemzůstává míra podpory voličů, žádná kategorie subjektů není dopředuzvýhodněna či znevýhodněna. Vzhledem k tomu, že návrh skupinyposlanců na zrušení volebních kaucí Ústavní soud zamítl nálezem č.161/1996 Sb. ze stejných důvodů, které nyní uvádí navrhovatelé, jejejich návrh nepřípustný podle ustanovení §35 odst. 1 zákonao Ústavním soudu.K návrhu na zrušení ustanovení §85 věty třetí volebníhozákona pro rozpor s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny se v návrhuuvádí, že toto ustanovení vyjadřuje vztah mezi požadavkem navolnou a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbězákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů,a požadavkem na standardní strukturu politických stran, umožňujícívznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Tentointegrační stimul napomáhá k diferenciaci politických sil a počtupolitických stran v zákonodárném sboru, a tím k zajištěnífunkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému. Je třeba vzítv úvahu i skutečnost, že zrušením celé věty třetí §85 (a nikolivpouze slov týkajících se dvouprocentní hranice získaných hlasů) bybyly postiženy všechny politické subjekty bez rozdílu, neboťpříspěvek na úhradu volebních nákladů by nebylo možné vyplácet.Tím by však pozbyl smyslu i celý §85. Závěrem svého vyjádřeníPoslanecká sněmovna uvedla, že při svém rozhodování o novém zněnítohoto ustanovení přihlédla k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999Sb., ve kterém Ústavní soud doporučil hranici kolem 1 % získanýchhlasů pro výplatu volebního příspěvku, jakož i ke shora zmíněnýmpožadavkům na zajištění funkčního a akceschopného parlamentníhosystému a požadavku na zajištění vážnosti volebních úmyslůpolitických stran, a z těchto důvodů se domnívá, že napadenéustanovení je třeba zachovat.V.Ústavní soud podle ustanovení §68 odst. 2 zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přezkoumal, zda zákon č. 204/2000Sb., kterým byl změněn volební zákon, zákon č. 99/1963 Sb.,občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č.2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánůstátní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jímžbyl mimo jiné novelizován volební zákon v napadených ustanoveních,byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavněpředepsaným způsobem.Z vyjádření obou komor Parlamentu, z těsnopiseckých zprávo 25. schůzi Poslanecké sněmovny, 3. volební období, konané dne26. 5. 2000, a 20. schůzi Senátu, 2. funkční období, konané dne23. 6. 2000, je zřejmé, že zákon č. 204/2000 Sb. navrhla vládaČeské republiky. Zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou dne 26.5. 2000, když z přítomných 163 poslanců pro návrh hlasovalo 117,proti bylo 45. Dne 23. 6. 2000 pro návrh ve znění postoupenémPoslaneckou sněmovnou hlasovalo z přítomných 79 senátorů 40, protibylo 38. Prezident republiky využil svého práva daného ho muÚstavou ČR v čl. 50 odst. 1 a dne 26. 6. 2000 vrátil zákonPoslanecké sněmovně s uvedením svých výhrad. Pro setrvání nazákonu hlasovalo na 26. schůzi dne 10. 7. 2000 ze 129 přítomnýchposlanců 124, 4 byli proti. Usnesení o setrvání na zákonu bylouveřejněno ve Sbírce zákonů pod č. 205/2000 Sb., zákon bylvyhlášen pod č. 204/2000 Sb. v částce 63, rozeslané dne 14. 7.2000.Ústavní soud konstatuje, že zákon byl přijat a vydánv mezích Ústavou ČR stanovené kompetence a ústavně předepsanýmzpůsobem.VI.Protože návrh prezidenta republiky předcházel návrhu skupinysenátorů, Ústavní soud návrh senátorů v té části, která seshodovala s návrhem prezidenta republiky, usnesením ze dne 19. 9.2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-39, ve znění opravného usnesení ze dne23. 10. 2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-47, podle ustanovení §43 odst.2 písm. b) a ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona č. 182/1993Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítlz důvodu překážky věci zahájené s tím, že skupina senátorů máprávo účastnit se řízení o dříve podaném návrhu jako vedlejšíúčastník (§35 odst. 2 věta druhá za středníkem zákona o Ústavnímsoudu). Návrh v jeho zbytku, tj. týkající se ustanovení §31 odst.4 a §85 věty třetí volebního zákona, Ústavní soud usnesením zedne 19. 9. 2000, čj. Pl. ÚS 42/2000-34, v zájmu hospodárnostiřízení podle ustanovení §63zákona o Ústavním soudu a podleustanovení §112občanského soudního řádu spojil ke společnémuprojednání a rozhodnutí.VII.1) Ustanovení §27 věta první, ustanovení §48 odst. 4, ustanovení§49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d),ustanovení §50 odst. 1, 2, 3 zákona č. 247/1995 Sb., ve zněnípozdějších předpisů§27 věta první:Pro volby do Poslanecké sněmovny se na území České republikyvytváří 35 volebních krajů, volební kraje jsou stanoveny v přílozeč. 1 k tomuto zákonu.§48 odst. 4:Nejnižší počet mandátů ve volebním kraji je 4. Připadnou-livolebnímu kraji méně než 4 mandáty, přidělí se počet chybějícíchmandátů postupně z volebních krajů, které vykazují nejmenší zbytkydělení. Při rovnosti zbytků rozhoduje los.§49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d):§49:odst. 1:Na podkladě zápisu o výsledku voleb v krajích Český statistickýúřad zjistí, kolik platných hlasů celkem bylo odevzdáno pro každoupolitickou stranu, každé politické hnutí a každou koalici a dále,písm. b):které koalice, složené ze 2 politických stran, popř. politickýchhnutí, získaly méně než 10 procentpísm. c):které koalice, složené ze 3 politických stran, popř. politickýchhnutí, získaly méně než 15 procentpísm. d):které koalice, složené z nejméně 4 a více politických stran, popř.politických hnutí, získaly méně než 20 procent z celkového počtuplatných hlasů.odst. 3:Zjistí-li Český statistický úřad, že do skrutinia nepostupujíalespoň 2 koalice nebo 1 koalice a 1 politická strana nebopolitické hnutí, anebo 2 politické strany nebo politické hnutí,snížípísm. b):u koalice podle odst. 1 písm. b) hranici 10 procent na hranici 6procentpísm. c)u koalice podle odst. 1 písm. c) hranici 15 procent na hranici 8procentpísm. d):u koalice podle odst. 1 písm. d) hranici 20 procent na hranici10 procent.§50 odst. 1, 2, 3:Odst. 1:Počet platných hlasů pro každou z politických stran, politickýchhnutí a koalic, které postoupily do skrutinia, se v rámci každéhovolebního kraje postupně dělí čísly 1,42; 2; 3 a dále vždy číslemo jednu vyšším. Vypočte se tolik podílů, kolik kandidátů jeuvedeno na hlasovacím lístku, nezapočítávají se však kandidáti,kteří se kandidatury po zaregistrování kandidátní listiny vzdalinebo byli odvoláni podle §36. Hodnoty podílů se vypočítávajía uvádějí na dvě desetinná místa se zaokrouhlením nahoru.Odst.2:Všechny podíly vypočtené podle odst. 1 se seřadí sestupně podlevelikosti a uvede se seznam tolika podílů, kolik mandátů volebnímukraji připadlo podle §48. V případě rovnosti 2 a více podílův této řadě je pro jeho pořadí rozhodující počet hlasů propolitickou stranu, politické hnutí nebo koalici ve volebním kraji,a je-li i tento shodný, rozhodne o pořadí podílu los. Zároveňs velikostí podílu se uvede i označení politické strany,politického hnutí nebo koalice, která tohoto podílu dosáhla.Odst. 3:Za každý podíl obsažený v seznamu podle odstavce 2 se politickéstraně, politickému hnutí nebo koalici přikáže 1 mandát.Podle čl. 18 odst. 1Ústavy ČR volby do Poslanecké sněmovny sekonají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a příméhovolebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Jak je dáleuvedeno v čl. 18 odst. 2Ústavy ČR, volby do Senátu se konajítajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a příméhovolebního práva, podle zásad většinového systému. Z uvedeného tedyplyne, že naše Ústava rozlišuje mezi "poměrným zastoupením"a "většinovým systémem". Jakkoli v čl. 20Ústavy ČR se stanoví, žedalší podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsahsoudního přezkumu stanoví zákon, je mimo jakoukoli pochybnost, žese tak může stát jen v mezích a hranicích obou uvedenýchinstitutů. Zde pro větší srozumitelnost považuje Ústavní soud zanutné konstatovat, že poměrný a většinový princip představují dvaodlišné principy politického zastoupení, usilující nalézt řešeníodvěkého problému demokratických systémů plynoucího z napětí mezipretendovanou vládou všeho lidu a potřebou zabezpečit optimálnífunkcionování tohoto systému. Zatímco k výhodám většinovéhozastoupení náleží mimo jiné to, že zabraňuje fragmentaci strana naopak podporuje jejich koncentraci, vytvoření stabilní vlády,umožňuje voličům přímo rozhodnout, která politická strana by mělatvořit vládu místo toho, aby nechal toto rozhodnutí na koaličníchjednáních po volbách, náleží k výhodám poměrného zastoupení mimojiné to, že umožňuje maximální reprezentaci všech názorů a zájmův parlamentu, zabraňuje nadměrným politickým většinám, podporujetvorbu většiny na základě jednání a kompromisu. Tyto účinky jimpřipisované oba dva základní volební systémy produkují pouze zaurčitých sociálních a politických podmínek, a proto i přihodnocení uvedených účinků musí být brány v úvahu specifickésociální a politické podmínky existující v různých zemích.Již v této úvodní části je třeba rovněž zdůraznit, že každýsociální pojem je právě touto svou sociální povahou podrobenprocesu diferenciace. Tak kupř. náhledy na to, co vůbec lze chápatpod pojmem demokracie, odlišují se v řadě případů v takovémstupni, že jsou zcela divergentní. Ani pojem "poměrné zastoupení"nelze proto spojovat s takovými atributy, jako absolutní určitost,jediná definovatelnost, ale naopak nutno jej chápat a vykládat vespojitosti s nevyhnutelností procesu stálých změn, s oscilovánímna různých dílcích plynulého kontinua, a proto s pouhou možnostípřibližování se té či oné polaritní pozici. Jestliže poslézeuvedenou pouhou možnost aproximace ideálně typickému modelupoměrného zastoupení uvedeme do souvislosti s procesemdiferenciace a integrace, potom zdá se být zcela evidentní, cokonstatoval Ústavní soud již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/96(č. 88/1997 Sb.), totiž, že jisté omezení diferenciace přirozdělování mandátů je nevyhnutelné, a proto přípustné. Smyslemhlasování je bezesporu diferenciace voličského sboru. Cílem volebvšak není pouze vyjádření politické vůle jednotlivých voličůa pořízení jen diferencovaného zrcadlového obrazu názorovýchproudů a politických postojů voličů. Protože je lid téžvykonavatelem státní moci - především prostřednictvím ParlamentuČR - a protože výkon státní moci předpokládá schopnost přijímatrozhodnutí, musí mít volby a volební systém na zřeteli i schopnosttaková rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Konsekventnímproporcionálním obrazem výsledků hlasování ve skladbě sněmovnymohla by vzniknout politická reprezentace rozštěpená do většíhopočtu malých skupin s rozmanitými zájmy, což by tvorbu většinyznačně ztížilo nebo úplně znemožnilo. V té fázi volebního procesu,v níž dochází k rozdělování mandátů, se tedy střetá s principemdiferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít takovásněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většinyschopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost,jež jí dle Ústavy přísluší. Proto je z hlediska principureprezentativní demokracie přípustné zabudovat do volebníhomechanismu samého určité integrační stimuly tam, kde pro toexistují závažné důvody, zejména pak za předpokladu, že neomezenouproporcionální soustavou dojde k roztříštění hlasů mezi velkýpočet politických stran, k bezbřehému "přemnožení" politickýchstran, a tím k ohrožení funkčnosti a akceschopnosti, jakoži kontinuity parlamentního systému. V tomto faktu tkví přípustnostexistence omezovací klauzule, podmiňované však v každém případěpouze závažnými důvody a ve fázi stoupající hranice odůvodnitelnéjen zvláště intenzivní závažností. Zvyšování hranice omezovacíklauzule nemůže být neomezené, takže např. 10 % klauzuli lze jižpovažovat za takový zásah do proporcionálního systému, kterýohrožuje jeho demokratickou substanci.K uvedenému nálezu Ústavní soud v projednávané věci dodává,že je si dobře vědom složitosti sociálního a politického dění,v němž strukturování společnosti je provokováno působenímodstředivých, diferenciačních společenských sil, nepředstavujícíchvšak v sociálním procesu jeho jedinou konstituantu, alezaznamenatelných vždy jen v antinomickém postavení vůči všem"dostředivým" integračním projevům. Stejně jako tyto "dostředivé"integrační prvky, staly-li by se jediným faktorem sociálníhovývoje, by svým tlakem projevovaným ve směru integrace a kooperacefinálně zrušily všechny sociální struktury, a přivedly by taklidskou společnost ke tvaru nepohyblivého monolitu, také naopakneúměrná dominance "odstředivých", diferenciačních, sil by lidskédění přeměnila v rej jakoukoli komunikaci vylučujících projevů,nezpůsobilých ani k náznaku strukturální skladby. Také v samotnémzákladu strukturálního principu je tedy obsažen polaritněa korelativně fundovaný substrát, zabraňující na jedné straněneúměrné difúzi struktur, na druhé straně však i dosažení jižneúměrného stupně integrace. Proces diferenciace může tak plnitsvou základní funkci hnací síly a tvůrčího elementu historickéhovývoje a pokroku jen tehdy, realizuje-li se na půdě kontinua mezikrajními tendencemi, jejichž funkční napětí vylučuje zaujímáníextrémních pozic. Také v politické praxi používaný model"poměrného zastoupení" proto může, a také musí, činit celou řadukoncesí principu integrace, tak se však může dít jen na určitémúseku kontinua, kdy ke svému ideálnímu typu zůstává "přivrácen",jinými slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jehozásadních aspektech alespoň přibližovat. Podle názoru Ústavníhosoudu však v konkrétním případě, tedy v projednávané věci, zvýšenípočtu volebních krajů na 35 (§27 věta první), stanovenínejnižšího počtu mandátů v kraji na 4 (§48 odst. 4) a způsobvýpočtu podílů a přikazování mandátu pomocí upravené d Hondtovyformule (§50 odst. 1, 2, 3) představuje ve svém úhrnu takovoukoncentraci integračních prvků, jež ve svých důsledcích vede jižk opuštění kontinua, ještě způsobilého zaznamenávat alespoň"přivrácení" k modelu poměrného zastoupení.K takovému závěru Ústavní soud přirozeně nemá k dispozicižádný z prostředků exaktního měření a zkoumání, často typickýchpro přírodní vědy, a je proto, stejně jako u sociálních pojmůa jevů vůbec, odkázán spíše na takové prostředky, jakými jsoukomparace, klasifikace, hodnocení apod. I takové prostředky mohouvšak mít spolehlivou vypovídací schopnost, zejména proto, žev těchto případech nejde o zachycení určitého statického bodu, alecelkové dynamiky, na určitém kontinuu se projevující, tendence.V tomto směru, vycházeje ze zprávy Českého statistického úřadu zedne 28. 11. 2000, čj. 1694/2000, lze porovnáním výsledků voleb doPoslanecké sněmovny v roce 1998 s výsledky vypočtenými dle novelyvolebního zákona dovodit, že ve volebních krajích o celkovém počtu35 by došlo k výraznému zvýšení vstupního prahu umožňujícíhozískání alespoň 1 mandátu. K nejmenšímu zvýšení této přirozenéuzavírací klauzule by došlo ve volebním kraji Liberec (10,49 %),Brno - město (10,78 %), zatímco k jejímu největšímu zvýšení vevolebních krajích Ostrava - město (17,67 %), Ústí nad Labem(18,74 %), Teplice (18,87 %). V průměru, pokud jde o jednotlivévolební kraje, je tak tato přirozená uzavírací klauzule vyjádřenavýší 14,69 %. To vše vede Ústavní soud k závěru, že novelavolebního zákona v ustanoveních §27 věty první, §50 odst. 1, 2,3, týkajících se počtu volebních krajů a volebního dělitele,stejně jako ustanovení §48 odst. 4, zavádějící nejnižší početmandátů ve volebním kraji na 4 - což je v rozporu s principemrovnosti volebního práva zakotveným v čl. 18 odst. 1Ústavy ČR- uvádí, pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesutýkajícího se voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvkypoměrného zastoupení prvky, představující ve svém souhrnu jižjakýsi hybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboťrozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém. Jestližev systému poměrného zastoupení se stává irelevantní vůle voličův rozsahu pohybujícím se v jednotlivých krajích od 10,49 % do18,87 %, tedy v průměru v rozsahu 14,69 %, potom podle názoruÚstavního soudu tato skutečnost již evidentně vypovídáo zpochybnění vůle samotného suveréna. Rozhodl-li se ústavodárce,pokud jde o volby do Poslanecké sněmovny, pro uplatnění poměrnéhozastoupení, potom i při respektování integračních stimulů a důrazukladeném na funkčnost demokratického politického systému třebasoučasně sledovat nezbytnost reflektování vůle co možná nejvyššíhopočtu voličů. Jakkoli tedy získané údaje Českého statistickéhoúřadu se v tomto směru jistě v mnohém mohou jevit jakodiskutabilní, např. proto, že při volbách v roce 1998 by voličmohl reflektovat účinky odlišné právní úpravy, podle názoruÚstavního soudu navzdory tomto faktu možné diskutability ve svépodstatě jsou zcela evidentní výpovědí o existenci jižkonstatované základní tendence k disfunkční a nepřípustnéhypertrofii integračních prvků v systému poměrného zastoupení,evidentní výpovědí nejen proto, že při jakýchkoli volbách nelzepřinejmenším obdobné situace vyloučit, ale také z toho důvodu, žeintegrační tendence jsou výrazně znásobeny i upravenýmd Hondtovým systémem, vyjádřeným v daném případě volebnímdělitelem 1,42. Určujícím momentem v systému poměrného zastoupeníje totiž velikost volebních obvodů, takže jako na jedné straně,čím větší je obvod, tím více se volební výsledek přibližujeprincipu proporcionality, na straně druhé, čím menší je volebníobvod, tím výrazněji se uvedený výsledek tomuto principu jižvzdaluje. Navíc je rovněž zcela evidentní, že čl. 18Ústavy ČR mána mysli právě globální efekt modelů poměrného zastoupení, totižvolbu Poslanecké sněmovny podle zásad poměrného zastoupení jakocelku. Pokud by zákonodárce měl na mysli odlišný efekt, musel byčl. 18Ústavy ČR formulovat nikoli globálně ("volby do Poslaneckésněmovny se konají . podle zásad poměrného zastoupení"), ale muselby tento záměr výslovně stanovit, kupř. jako španělská ústavav čl. 63 formulací, že se volby provádějí v každém (jednotlivém)volebním obvodu podle systému poměrného zastoupení. Tímto způsobemšpanělská ústava jasně vyjádřila partikularizaci efektu poměrnéhozastoupení pro účely kombinace proporcionálních a většinovýchprvků při rozdělování mandátů v jednotlivých obvodech, takovéřešení však Ústava ČR neobsahuje.Jen pro srovnání je třeba navíc konstatovat, že obdobně uvažoval i bavorský Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 24. 4. 1992, čj. Vf. 5-V-92, v němž mimo jiné uvedl, že základnímu právu volební rovnosti neodporuje, jestliže je provedeno rozdělení poslaneckých křesel připadajících na volební obvod podle čl. 23 odst. 1 věty druhé LWG a nyní rozdělených do 7 volebních obvodů. Takové ustanovení o rozdělení se ale musí orientovat na vyšší princip co možná nejidentičtější hodnoty úspěchu každého volebního hlasu s cílem přivodit složení Zemského sněmu podle proporcionálního rozdělení míst v celé zemi. Jestliže jsou k dispozici pro rozdělení křesel v rámci volebního obvodu různé přepočítávací metody, musí se zákonodárce rozhodnout pro metodu, která se tomuto cíli co nejvíce přibližuje. Oddělená aplikace d´Hondtovy metody nejvyššího počtu při rozdělování povinného podílu křesel může vést v jednotlivých volebních obvodech k znevýhodněním malých stran po celé zemi a k výsledku, jenž není slučitelný se základním právem volební rovnosti. Rozdělení poslaneckých mandátů musí zrcadlit co možná nejpřesněji poměr sil stran zastoupených v Zemském sněmu podle počtu pro ně odevzdaných hlasů v celé zemi, přičemž u žádné strany by proto neměla vyplynout odchylka větší než 1 křeslo. K uvedenému Ústavní soud v projednávané věci dodává, že volební dělitel začínající podle ustanovení §50 odst. 1 volebního zákona číslem 1,42 znásobuje tuto odchylku tak, že u jednotlivých stran činí několikanásobek zmíněného jednoho křesla. Ze všech uvedených důvodů jsou proto v bodě 1 uvedená ustanovení §27 věty první, §48 odst. 4, §50 odst. 1, 2, 3, a na ně navazující přílohy č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, v rozporu s čl. 1, čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny základních práv a svobod, čl. 9 odst. 2Ústavy ČR, jakož i čl. 18 odst. 1Ústavy ČR. Pokud pak však jde o napadené ustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d), třeba zdůraznit, že o tvorbě koalicí Ústava ČR neobsahuje žádné výslovné ustanovení, upravuje ji teprve zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR a o změně doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ústava ČR v čl. 5 zakotvuje princip volné soutěže politických stran, Listina v čl. 22 používá pojem "politických sil". Zákonodárce při stanovení výše uzavírací klauzule pro koalice politických stran, popř. politických hnutí, v podstatě uplatňuje metodu součtu 5 procent připadajících na každou jednotlivou politickou stranu nebo politické hnutí, kterou opouští teprve v případě koalice více než 4 politických stran, popř. politických hnutí, neboť uzavírací klauzule pro 4 a více těchto stran či hnutí činí vždy nejvýše 20 procent z celkového počtu platných hlasů. Podle názoru Ústavního soudu nelze sice vyloučit možnost účelovosti tohoto ustanovení, neboť zákonodárce, pokud vůbec upravuje možnost uzavírat volební koalice, zpravidla by současně měl směřovat i k vytvoření podmínek pro jisté zmírnění hranice 5 % stranám, schopným vstoupit do koalice s jinými - takže v tomto směru se jeví připuštění volebních koalicí v novele volebního zákona bez současného zmírnění podmínek pro jejich účast na rozdělování mandátů jako postrádající funkci -, existence této případné účelovosti zákonodárcova záměru však stěží může vést k závěru o jeho protiústavnosti. Tak kupř. Spolková republika Německo v ustanovení §27 volebního zákona (Bundeswahlgesetz-BWG ve znění z 20. 4. 1998) nepřipouští možnost tvorby volebních koalicí, neboť strany se voleb mohou zúčastňovat pouze jednotlivě. Také v rakouském volebním zákonu z roku 1992 (Nationalrats Wahlordnung Nr 471/1992) je vyžadováno odlišující označení strany (§43), přičemž ze zákona vyplývá, že v praxi se jí rozumí politická strana. Zisk mandátů koalicemi není v tomto zákoně výslovně upraven. Volební koalice nejsou upraveny ani v Maďarské republice a v Nizozemsku, kde kandidátní listiny předkládají politické strany. V Estonsku, kde politické strany využívaly možnost vytvořit koalici pro překonání 5 procent uzavírací klauzule pro další kolo přidělování mandátů a v Parlamentu se okamžitě rozdělily a vytvořily samostatné parlamentní frakce, tato skutečnost vedla k novelizaci zákona o volbách a k zákazu volebních koalic. Naproti tomu kupř. v Polské republice mohou kandidátní listiny předkládat i volební koalice, když neexistuje vůbec omezení pro počet subjektů sdružených v koalici. Uzavírací klauzule činí u volební koalice 8 procent. Ve Slovenské republice byla novelou č. 223/1999 Z. z. zavedena uzavírací klauzule 10 procent pro 4 a více stran. Uvedený, byť jen stručný, přehled legislativní úpravy volební koalice v jiných státech tedy naznačuje, že tyto státy odlišně reflektují tu či onu stránku účelovosti problému, jinými slovy, že jeho řešení ponechávají na zákonodárci, jenž je přirozeně vázán minimálně výší uzavírací klauzule pro 1 politickou stranu. Vzhledem k nesporné existenci heterogenie těchto účelů, sledovaných jednotlivými politickými silami, lze proto podle názoru Ústavního soudu toto napadené ustanovení stěží považovat za protiústavní. 2) Ustanovení §31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisůPolitická strana, politické hnutí nebo koalice připojí ke kandidátní listině potvrzení o složení kauce 40 000 Kč. Kauce se skládá ve všech volebních krajích, v nichž politická strana, politické hnutí nebo koalice podává kandidátní listinu, a to na zvláštní účet, který nejpozději 72 dnů přede dnem voleb zřídí u České národní banky okresní úřad v sídle kraje. Okresní úřad v sídle kraje vrátí do 1 měsíce po vyhlášení výsledků voleb politické straně, politickému hnutí nebo koalici složenou kauci, pokud politická strana, politické hnutí nebo koalice postoupila do skrutinia (§49). Úroky z kaucí a částky, které se nevracejí, jsou příjmem státního rozpočtu. Otázkou volebních kaucí se v souvislosti s tehdy platným ustanovením §35 volebního zákona zabýval Ústavní soud již ve svém zamítavém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/96, publikovaném pod č. 161/1996 Sb. Uvedený nález byl způsobem svého přijetí hraniční, přičemž právě v takových, rozdílnost názorů reflektujících, případech lze považovat za zcela přirozený a z rámce ústavnosti se nijak nevymykající jev, jestliže po uplynutí více než 4,5 roku se věc může jevit v poněkud jiném světle, zejména, došlo-li v tomto časovém období k sociálním změnám, kupř. vyznačujícím se silným tlakem ve směru integračních stimulů. Ústavnímu soudu se v současnosti jeví jako relevantní právě to, co bylo uvedeno v odlišných stanoviscích několika soudců k již konstatovanému nálezu. Jde především o základní názor, že toto ustanovení je v rozporu s Ústavou ČR a Listinou, neboť je povinností státu, aby stranám, které byly zákonným způsobem zaregistrovány, umožnil účast na volbách do Parlamentu a zajistil plnou realizaci čl. 5Ústavy ČR. Stanovení kaucí zavádí a priori diskriminaci tím, že některým stranám znemožňuje zavedením majetkových (finančních) podmínek, aby se účastnily voleb, které jsou rozhodující a nejsledovanější scénou soutěže politických stran, a prokázaly míru přízně voličů. Podmínky registrace politických subjektů jsou dány zákonem a v době před volbami nelze z právního aspektu konstruovat úvahy o reprezentativnosti stran. Způsobilost strany plnohodnotně se účastnit soutěže politických sil by měla být prověřována jen v rámci registračního procesu podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Stupeň reprezentativnosti je potom vyjádřen právě volbami a jejich výsledky. Účinné integrační stimuly jsou v systémech poměrného zastoupení založeny na tzv. omezovacích klauzulích, majících tu přednost, že neomezují princip volné soutěže politických stran ve volbách a uplatní se až ve fázi rozdělování mandátů, tedy poté, co byla ukončena volná soutěž a byly zjištěny výsledky hlasování. Volební kauce jsou naproti tomu preventivním a apriorním opatřením, které omezuje "a limine" volnou soutěž, a k tomu ještě finančními pákami, které do voleb nepatří. Smysl a funkce volební kauce mají navíc své specifické odlišnosti v systému poměrného zastoupení, který platí pro volby do Poslanecké sněmovny a jiné v souvislosti s většinovým systém platným pro volby do Senátu. Tyto specifické rysy jsou spjaty s odlišnou charakteristikou obou volebních systémů, z nichž první je založen především na principu výběru a diferenciace a na základním hodnotovém kritériu proporcionality reprezentace politických sil vůči počtu jimi získaných hlasů, zatímco druhý zdůrazňuje význam volební diferenciace jako východisko pro politickou integraci ve prospěch vyjádřené většiny. Vzhledem k tomu zahraniční zkušenosti ze zemí, které uplatňují systém poměrného zastoupení a jež se opírají o pětiprocentní omezovací klausuli, nepodporují zavedení volební kauce ani v náznaku. Jako příklad lze uvést státy, jako jsou Belgie, Dánsko, Německo, Švýcarsko, Švédsko, Norsko, Finsko, Španělsko, Portugalsko a další, které volební kauce neznají. Tato absence volebních kaucí v systémech poměrného zastoupení není žádnou nahodilostí, ale je logickým důsledkem celkové funkce tohoto typu volebního mechanismu v systému reprezentativní demokracie. Zákonem předepsaná peněžitá částka je navíc v rozporu s obecně chápaným významem, jakož i správně ustáleným pojmem, označována jako kauce, ačkoli v daném případě ve vztahu politická strana - stát očividně o kauci nejde. K podstatným náležitostem kauce totiž náleží především určitý (zpravidla smluvní) právní vztah na straně jedné a dostatečně zřetelně vyjádřená povinnost (závazek) na straně druhé, přičemž na straně zavázaného musí existovat objektivní a reálná možnost závazek ze smluvního (jemu obdobného) právního vztahu plynoucí splnit tak, aby kupř. v oblasti veřejného práva (výkonu veřejné moci) si stát (úřad) "ukládáním kaucí neusnadňoval svůj úkol na vrub občanů". Ani jedné z těchto zásadních podmínek "kauce" uložená napadeným zákonem nevyhovuje. Předně v uvažovaných souvislostech mezi politickou stranou (koalicí) a státem nejde o právní vztah (tím méně smluvní), neboť - posuzováno ústavními aspekty - náleží k prvořadým povinnostem státu, aby při výběru své politické reprezentace vytvořil soutěžícím politickým stranám takové podmínky, aby i jim bylo umožněno dosáhnout ústavně předpokládaného cíle. Naproti tomu - příkazem Ústavy České republiky - je politickým stranám v zásadě uložena jediná povinnost, totiž aby ve svém úsilí o získání podílu na státní moci respektovaly "základní demokratické principy a odmítaly násilí jako prostředek k prosazování svých cílů" (čl. 5Ústavy ČR). Jinými slovy, je-li politický systém republiky založen (mimo jiné) na volné soutěži politických stran respektujících demokratické uspořádání státu, pak zde již ústavně není jiných překážek, které by mohly (měly) politickým stranám v účasti na volebním soupeření bránit, a to tím spíše, jestliže tyto strany, jak již bylo konstatováno, již prošly filtrem daným zákonem o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (zákon č. 424/1991 Sb.). Podle názoru Ústavního soudu je proto ustanovení §31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny. 3) Ustanovení §85 věta třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisůPolitické straně, politickému hnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč. Také v tomto případě se obdobnou věcí zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb. Ústavní soud rozhodoval vzhledem k tehdy platnému znění §85, podle kterého politické straně nebo koalici, která ve volbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlas ze státního rozpočtu uhrazeno 90,-- Kč. Již jen letmé srovnání dříve platného a novelizovaného znění ukazuje především na to, že došlo k výraznému snížení v této souvislosti poskytovaného státního příspěvku. Ústavní soud je si vědom toho, že o ústavnosti shora uvedeného ustanovení bylo rozhodováno v situaci, kdy ve volebním zákoně byly zakotveny volební kauce, jež v projednávané věci však byly zrušeny. V již citovaném nálezu bylo však vysloveno, co lze považovat za relevantní, že přestože v zemích Evropské unie neexistují volební kauce, je i sama hranice pro poskytnutí příspěvku na úhradu volebních nákladů posuzována kriticky. Tak např. v Německu byla výše 2,5 % získaných hlasů shledána Spolkovým ústavním soudem protiústavní a novou úpravou §18 zákona o politických stranách byla snížena na 0,5 % pro spolkové a 1 % hlasů pro zemské volby. Spolkový ústavní soud ve svém rozhodnutí (Entscheidungen, sv. 24, s. 300, 339 n.) prohlásil, že zákonodárce sice smí výplatu volebního příspěvku učinit odvislou od získání jistého minimálního počtu hlasů, avšak hranici 2,5 % označil za protiústavní, neboť je v rozporu s principem rovných volebních šancí politických stran. Princip volné soutěže politických stran zahrnuje pojmově povinnost státu respektovat rovnost šancí těchto stran z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti, garantované jak ústavními, tak i mezinárodními, akty. Procentuální omezení pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů politických stran nesmí být produktem libovůle nebo vhodnosti posuzované pouze z hlediska zájmů etablovaných stran. I pro Českou republiku proto platí, že zákonodárce musí při úpravách v oblasti tvorby politické vůle respektovat, že mu jsou na tomto poli vytýčeny zvláště úzké meze a že je mu odepřeno každé diferencované zacházení se stranami, jehož podkladem není důvod mimořádné závažnosti. Smyslem volebního příspěvku nesmí být omezení volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Nejde o nástroj další integrace, ale prostě o zjišťování, zda návrhy a programy předložené k volbě jsou vážně míněny, zda se orientují výhradně na volební úspěch, a nikoli na jiné cíle. Spolkový ústavní soud SRN např. výslovně konstatoval, že podíl 0,5 % hlasů jako důkaz vážnosti snah ve volebním boji postačí a činí zbytečným ověřování podle jiných kritérií. Vzhledem k těmto a dalším okolnostem dospěl Ústavní soud v předchozím nálezu k závěru, že vazba příspěvku na úhradu volebních nákladů na získání nejméně tří procent z celkového počtu platných hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR svým rozsahem a zejména také s přihlédnutím k dalším omezením, jimiž jsou postihovány politické strany, které získaly méně než pět, resp. tři, procenta hlasů, přesahuje nezbytnou míru potřebnou ke zjištění vážnosti volebních úmyslů stran a zasahuje do rovnosti šancí politických stran ve volební soutěži. V tomto souhrnu finančních postihů se pro některé z nich stává účast ve volbách nefinancovatelným luxusem. Ústavní soud v závěru podotknul, že je věcí úvahy Parlamentu ČR, zda má být pro volby Poslanecké sněmovny při existenci volebních kaucí ponechána též i určitá hranice, kupř. kolem 1 % získaných hlasů jako důkaz vážnosti volebních úmyslů stran, a tím i podmínka pro výplatu příspěvku na úhradu volebních nákladů. Vezme-li se tedy v úvahu zejména skutečnost, že napadeným ustanovením byla výše úhrady za každý odevzdaný hlas snížena z 90,-- Kč na 30,-- Kč, má Ústavní soud za to, že ani snížení hranice ze tří procent na dvě procenta nemůže v kontextu všech relevantních okolností nic změnit na oprávněnosti závěru vysloveného v předchozím nálezu Ústavního soudu, totiž že citované ustanovení je (a to i po jeho novelizaci) v rozporu s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny, kterýžto nález zákonodárcem nebyl zjevně respektován. Ze všech uvedených důvodů proto Ústavní soud ustanovení §27 věty první, §48 odst. 4, §50 odst. 1, 2, 3, příloh č. 1 a 2 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, pro jejich rozpor s čl. 1, čl. 5Ústavy ČR, čl. 22Listiny, čl. 9 odst. 2 a čl. 18 odst. 1Ústavy ČR, ustanovení §31 odst. 4 citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny, §85 věta třetí citovaného zákona pro jeho rozpor s čl. 5Ústavy ČR a čl. 22Listiny zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů, zatímco jinak, pokud jde o ustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d), odst. 3 písm. b), c), d) citovaného zákona, návrh zamítl. Vzhledem k tomu, že tímto nálezem bylo zrušeno ustanovení §31 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, týkající se složení volebních kaucí, rozhodl Ústavní soud ve smyslu ustanovení §70 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, že vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů současně pozbývá platnosti i vyhláška Ministerstva financí ČR č. 268/2000 Sb., kterou se stanoví bližší podmínky způsobu složení a vrácení kauce v souvislosti s konáním voleb do Parlamentu ČR, a to v částech ustanovení týkajících se kaucí pro volby do Poslanecké sněmovny. Ústavní soud je si vědom toho, že s ohledem na provedené derogace, a také s přihlédnutím k tomu, že některá ustanovení novely měla nabýt účinnosti až od 1. 1. 2002, vzniká situace, která, nemá-li dojít k obtížným interpretačním sporům, vyžaduje aktivní činnost zákonodárců, tedy v duchu nálezu Ústavního soudu provedení takových úprav volebního zákona, které umožní bezproblémové provedení voleb. Tento nález je vykonatelný dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů. Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.V Brně dne 24. ledna 2001 JUDr. Zdeněk Kesslerpředseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko soudkyně JUDr. I. J. k výrokové částinálezuS většinovým stanoviskem vyjádřeným v 1. a 2. odstavci výrokunálezu pléna Ústavního soudu i s jeho odůvodněním souhlasím.Moje separátní votum směřuje pouze do rozhodnutí o napadenémustanovení §49 odst. 1 písm. b), c), d) a odst. 3 písm. b), c),d) volebního zákona, ve znění novely, které upravuje tvorbukoalic a podmínky jejich účasti ve volbách, jež většinovéstanovisko neshledalo protiústavním.Odlišné stanovisko odůvodňuji takto:Úvodem je zapotřebí připomenut vzájemné působení principůdiferenciace a integrace ve volebních systémech. Pětiprocentnívstupní práh jako integrační stimul pro politickou stranu ve svépodstatě znamená, že i když strana získala tolik hlasů, které bystačily na obsazení jednoho či více mandátů, nezíská mandátžádný, pokud pro ni není odevzdáno v úhrnu 5% všech ve volbáchodevzdaných hlasů.Jde o výsostnou vůli zákonodárce, zda jako přirozený nástrojintegrace tvorby politické vůle a průniku programů politickýchstran připustí i tvorbu koalic, anebo nikoliv. Pokud všakkoalice připouští, odporuje principům právního státu, logice anaplňování účelu zákona, aby dalším ustanovením stejného zákonavytčený záměr negoval.Přípustnost koalic ve volbách v systému poměrného zastoupeníobecně vyjadřuje vůli zmírnit uměle nastavený práh vstupu doparlamentu pro malé strany. Takové opatření právě pro tytostrany zmírňuje jejich neschopnost překonat hranici 5%, kteránečiní problémy stranám velkým.Případ lineárního sčítacího modelu, který zákonodárce v napadenénovele zvolil, je ve světě naprosto ojedinělou úpravou. Zcelaběžná a logická byla naše degresívní právní úprava před noveloua je tomu tak i např. v polské legislativě, stanovící prokoalice vstupní práh 8%, bez ohledu na počet koaličníchsubjektů.Právní úprava před novelou stanovila vstupní 5% práh propolitickou stranu a dále 7% pro dvoučlennou koalici, 9% protříčlennou a končila na 11% pro čtyř a vícečlennou koalici.Tímto zákonodárce prokázal, že pochopil princip poměrnéhozastoupení, do kterého je v zájmu integrace uměle vsunut vstupníintegrační práh a proto dal malým stranám šanci, pokud jsouschopny sdružit se v koalici, aby pětiprocentní práh překonaly.V této souvislosti nelze odhlédnout od dalších faktů, kterévětšinové stanovisko nereflektuje dostatečně zřetelně.Předně ústavnost většiny nálezem zrušených ustanovení napadenénovely volebního zákona byla posuzována ve vzájemných vnitřníchvazbách, avšak při posuzování ústavnosti §49, týkajícího sekoalic, byl tento postup dle mého soudu opuštěn a citovanézákonné ustanovení bylo posuzováno izolovaně. To vedlo kezjednodušenému pohledu na jeho ústavnost.Dále v r. 1996, kdy se Ústavní soud vyjadřoval k ústavnosti 5%integrační klauzule (Pl. ÚS 25/96, in: Sb. n. u. ÚS, sv. 7, s.251 a násl.), se koalice tvořily za zvýhodněných podmínek (vizvýše: 7%, 9% a 11% ). Nové nastavení integračních prahů(vstupních klauzulí) pro koalice zákonodárcem, v hodnotách 10%,15% a 20%, neshledalo většinové stanovisko pléna Ústavního souduprotiústavním. Dle mého soudu se klade otázka, zda tím Ústavnísoud nezpochybnil ústavnost samotného vstupního pětiprocentníhoprahu, ve smyslu minimálního zásahu do rovnosti volebního práva,vyjádřenou ve zmíněném dřívějším nálezu a potvrzenou i jehosoučasným rozhodnutím.Citovaný nález (Pl. ÚS 25/96) v té souvislosti mimo jinékonstatoval, že 5% omezovací klauzule vyvolává určitédisproporce v získávání mandátů, postihující malé politickéstrany (s. 259). Zároveň však zdůvodnil ústavnost 5% hranicepotřebou omezení počtu stran, které se do parlamentu dostanou,neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složenímumožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, taki vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší . Ipro omezovací klauzuli platí zásada minimalizace státního zásahuv poměru ke stanovenému cíli. Proto je třeba vykládat i potřebuvolebních omezení restriktivně (s. 260).Nastavení vstupu koalice do parlamentu násobkem základního, tj.5% vstupního prahu pro jednu politickou stranu, na 10 % a 15 %, jakož i to, že narůstání končí na 20 % u čtyřkoalice a dále jenulové, mne vede k závěru, že jde o účelové jednání zákonodárcea nesvědčí o tom, že předpoklady, z nichž zákonodárce vycházel,měly věrohodný základ, zejména v analýze dosavadní právní úpravy.Dle mého soudu tento přístup popírá cíl, který je jinakpřipuštěním koalic sledován. Zmíněný postup zákonodárce sedotýká protiústavním způsobem zejména čl. 1, čl. 5 a čl. 18odst. 1 Ústavy, jakož i čl. 22 Listiny. Konkrétně řečeno,dostatečně věcně nechrání rovnost volebního práva občana, kteréje uskutečňováno skrze volnou soutěž politických stran.Právní stát by vědomě neměl produkovat zákony, které trpízávažnou vnitřní rozporností a nerespektují zásaduproporcionality a minimalizace státního zásahu do rovnostivolebního práva v systému poměrného zastoupení, tak jak sev napadené novele stalo.V Brně dne 24.1. 2001Odlišné stanovisko soudců JUDr. Z. K., JUDr. V. G. k výroku nálezuPl. ÚS 42/2000 (volební zákon)K ust. §85 věty třetí zákona č. 247/1995 Sb., ve zněnípozdějších předpisů, který stanoví, že stranám, hnutím nebokoalicím, které ve volbách získaly nejméně 2 procentaz celkového počtu hlasů, přísluší částka 30,- Kč za jedenodevzdaný hlas. Toto ustanovení bylo nálezem Pl. ÚS 42/2000zrušeno s odůvodněním, že zákonodárce nerespektoval nálezÚstavního soudu č. 243/1999 Sb., který za ústavně konformnípovažoval hranici 1 procenta odevzdaných platných hlasů provýplatu částky za dosažené volební výsledky.Ustanovení §85 věty třetí volebního zákona je možno chápatv souvislosti s ust. §31 odst. 4 (povinnost složení kaucí předregistrací politických stran, hnutí nebo koalice), u nichž jezřejmé, že počet dosažených hlasů bude minimální a svou povahoua zaměřením ani nejsou schopny přispět ke kultivovanéparlamentní spolupráci (Strana přátel piva, Nezávislá erotickáiniciativa apod., ale i různá extremistická seskupení).Kandidatura každého subjektu si vyžaduje značných finančníchnákladů (tisk kandidátních listin, bezplatný přístup dosdělovacích prostředků, uvolnění kandidátů ze zaměstnání, početčlenů volebních komisí apod.).Tímto nekorigovaným způsobem mají po zrušení ust. §31odst. 4 a zrušení §85 věty třetí volebního zákona zajištěnystrany, hnutí a koalice nejen bezplatný (přesněji státemsubvencovaný) přístup k volbám, ale při nepřehlednosti názorů aprogramů více než 50 účastníků voleb také reálnou naději navýplatu finanční částky za dosažený hlas.Přitom výsledky hospodaření neparlamentních stran za léta1998 a 1999 ukázaly zásadní nedostatky v účetních výkazech,takže hrozí reálné nebezpečí rozšíření nepřehledného využívánítakto získaných státních příspěvků.Zákonodárce respektoval nález Ústavního soudu č. 243/1999Sb., který původně stanovil hranici 3 procenta odevzdaných hlasůpro výplatu částky za dosažené volební výsledky pouze částečně,když tuto hranici snížil na 2 procenta, zatímco Ústavní soudpovažoval za ústavně konformní 1 procento odevzdaných platnýchhlasů. Stanovení této hranice je podle mého názoru nutnoposuzovat s přihlédnutím ke zrušení ust. §31 odst. 4 volebníhozákona jako snahu o zachování vážnosti a důstojnosti voleb.V Brně dne 24. ledna 2001Odlišné stanovisko soudce JUDr. J. M.k odůvodnění první části výroku ve věci návrhu na zrušeníněkterých ustanovení zákona č. 247/1995 Sb. o volbách doParlamentu ČR ve znění pozdějších předpisůSouhlasím s výrokem pléna Ústavního soudu, jímž se zrušují §27věta první (počet volebních krajů), §48 odst. 4 (nejnižší početmandátů ve volebním kraji) a §50 odst. 1, 2, 3 (stanovenímodifikovaného volebního dělitele) zákona č. 247/1995 Sb. ovolbách do Parlamentu ČR ve znění pozdějších předpisů (dále jen"volební zákon"), i s většinou důvodů objasněných v odůvodněnípříslušného nálezu. Zvláště souhlasím s tvrzením, podle něhož "vpolitické praxi používaný model poměrného zastoupení. může ataké musí činit celou řadu koncesí principu integrace", i s tím,že "čl. 18 Ústavy ČR má na mysli právě globální efekt modelůpoměrného zastoupení, totiž volbu Poslanecké sněmovny podlezásad poměrného zastoupení jako celku". Spolu s odůvodněnímnálezu se domnívám, že v daném případě novela volebního zákonaobsahuje již takovou koncentraci integračních prvků, že ve svémcelku představuje porušení čl. 18 odst. 1 Ústavy.Na rozdíl od odůvodnění nálezu jsem dospěl k právě uvedenémuzávěru i s využitím dalších argumentů, jež poněkud posouvajíúhel pohledu, z něhož plénum rozhodlo, a které tudížv odůvodnění chybí. Následující "odlišné stanovisko" tak spíšepředstavuje concurring opinion než dissenting opinion.Východiskem pro rozhodnutí Ústavního soudu ve věci výšeuvedených ustanovení volebního zákona je ustanovení odstavce 1článku 18 Ústavy o volbách do Poslanecké sněmovny, a to jak samoo sobě, tak ve spojení s ustanovením odst. 2 téhož článku ovolbách do Senátu, ale i ve spojení s ustanoveními jiných článkůÚstavy. Právě posledně dva uvedené širší kontexty ústavně právníregulace voleb do Poslanecké sněmovny nejsou v odůvodněnídostatečně zohledněny, třebaže jsou pro posouzení ústavnosticitovaných ustanovení novely volebního zákona podstatné.Jak ve vyjádření Poslanecké sněmovny, tak i Senátu se uvádí, žejedním z obtížných břemen dřívějšího zákonného stavu bylo velminesnadné vytváření "stabilní a většinové vlády". Proto jednímz hlavních cílů volební reformy bylo zvýšení pravděpodobnosti,aby taková vláda mohla být sestavena.Vytvoření stabilní většinové vlády se všeobecně považuje zavýznamnou funkci voleb a za významný prvek volebního práva. Tatofunkce je zvláště důležitou ve státech, v nichž má vládusestavovat orgán volený v systému poměrného zastoupení, jenžpravidelně produkuje koaliční vlády s výrazně nižší schopnostístability. Jinými slovy, přítomnost integrujících prvků, kterézajistí reálnou možnost ustavení relativně stabilní a funkčnívlády v podmínkách uplatňování systému poměrného zastoupení, jelegitimní a žádoucí. Pokud zákonodárce (Poslanecká sněmovna aSenát) dospěl k názoru, že dosavadní integrující elementyv systému poměrného zastoupení v ČR nebyly z uvedeného hlediskadostatečné, byl jeho pokus o jejich rozmnožení či prohloubenínepochybně legitimním cílem novelizace volebního zákona.V demokratické společnosti nelze připustit aplikaci principu,podle něhož účel či cíl světí jakékoli prostředky. Dosaženílegitimního cíle proto musí být vázáno pouze na použitíprostředků, které jsou přísně nezbytné v demokratickéspolečnosti (zásada přiměřenosti).V daném případě je proto třeba zkoumat, zda posíleníintegračních stimulů v novele volebního zákona je či nenípřiměřené k (legitimnímu) cíli sestavení většinové a funkčnívlády. Zákonodárce je tedy při realizaci legitimního cíle omezena prvotním předpokladem pro posouzení přiměřenosti prostředků setak stává vymezení hranice, za níž se již uskutečňování jinaklegitimního cíle stává protiústavní.Hranice prostoru volnosti zákonodárce spoluurčují zvláštěnásledující okolnosti:1. Čl. 18 Ústavy (o volbách do Parlamentu ČR) doznával v průběhuutváření ústavního textu v r. 1992 podstatných změn. V návrhuÚstavy, který schválila na svém mimořádném zasedání vláda ČR 1.11. 1992, se navrhoval vznik bikamerálního Parlamentu, tedyPoslanecké sněmovny a Senátu. Vládu jmenoval prezident republikya důvěru vládě vyslovovala Poslanecká sněmovna. Vláda bylaodpovědna výlučně Poslanecké sněmovně. Jak vidno, konečný textÚstavy se v těchto ohledech prakticky již nezměnil. Naproti tomučl. 18 vládního návrhu (o volbách do Parlamentu) nečinil ještěz hlediska použití volebního systému mezi oběma komorami žádnýrozdíl. I 16. prosince 1992, tedy v den hlasování o konečnémtextu Ústavy, měli poslanci ČNR k dispozici pouze návrh, jehožčl. 18 odst. 1 zněl: "Do komor Parlamentu se použije odlišnýzpůsob voleb", aniž by specifikoval, v čem se způsoby voleb majílišit. Teprve toho dne navrhl poslanec Hirš, aby byl čl. 18pozměněn tak, že do Poslanecké sněmovny se bude volit podlezásad poměrného zastoupení, kdežto do Senátu většinovýmsystémem. Tento pozměňovací návrh byl následně 151 hlasem přijat.Z uvedené rekapitulace je na první pohled zřejmé, že nejprvebyla navržena a následně bez viditelných problémů všeobecněakceptována myšlenka výlučné odpovědnosti vlády jediné z oboukomor Parlamentu - Poslanecké sněmovně (čl. 68 Ústavy). Ažnásledně vykrystalizovala myšlenka, že jedním z podstatnýchstavebních prvků jednoty Parlamentu se stane "různý způsobvoleb" do jeho komor. Teprve ve třetí fázi byl volbám doPoslanecké sněmovny přiřazen systém poměrného zastoupení.Popsaná posloupnost přirozeně nikterak nezpochybňuje relevancičlánku 18 odst. 1 Ústavy ČR, mění však poněkud úhel pohledu.Ustanovení v něm obsažené nutno vykládat v souvislosti s článkem68 Ústavy (nezbytnost systematického výkladu). Systém poměrnéhozastoupení pak nelze považovat za absolutum, kterému bylynásledně ústavodárcem přiřazeny se zřejmým úmyslem určitékompetence Poslanecké sněmovny. Naopak, jako výchozí bodsystematické interpretační operace by měl být použit čl. 68,jímž Poslanecká sněmovna převzala do své výlučné odpovědnostivládu. Takto nahlížen by poměrný systém voleb do Poslaneckésněmovny, přiřazený (zřejmě pod vlivem československýchústavních tradic) k jejímu oprávnění vyslovovat důvěru vládě adefinovaný ve své konkrétní podobě zákonodárcem ve volebnímzákoně, měl reálně umožnit sestavení funkční a stabilní vlády.2. Relativně širokou volnost zákonodárce při stanovení konkrétnípodoby způsobu voleb do Poslanecké sněmovny potvrzuje ivýlučnost jejích oprávnění při sestavování vlády. JestližeÚstava zvolila pro volby do každé z komor Parlamentu různésystémy, lze za tímto řešením spatřovat úmysl ústavodárcepropůjčit jim v podmínkách státu unitárního typunezpochybnitelnou, vzájemně neodvozenou, ale současně sedoplňující legitimitu. Právě na pozadí různých volebních systémůse mnohé kompetence Poslanecké sněmovny i Senátu vzájemnědelimitují a vyvažují. Zatímco však vzájemné vyvažování je podleÚstavy imanentní např. legislativní činnosti, na níž se oběkomory svorně účastní, vlastní není naopak vztahům zákonodárnéhosboru k vládě, kde se dostalo oprávnění toliko Poslaneckésněmovně. Hráz odlišné legitimity druhé komory (většinovéhosystému voleb) v této oblasti chybí.Z takto podaných argumentů lze dovodit relativní rozsáhlostprostoru, v němž zákonodárce může uskutečňovat své představy okonkrétní podobě volebního systému voleb do Poslanecké sněmovny,aniž by tím došlo k porušení delegující normy (čl. 18 odst. 1Ústavy). I tento velkoryse delegovaný prostor k zákonným řešenímmá ovšem své meze. Odůvodnění nálezu Ústavního soudu je v danémohledu formulováno takto: ".novela volebního zákona. uvádí,pokud jde o poměrné zastoupení, do volebního procesu týkajícíhose voleb do Poslanecké sněmovny spíše než prvky poměrnéhozastoupení prvky, představující ve svém souhrnu již jakýsihybrid, s takovým hybridem však Ústava ČR nepočítá, neboťrozlišuje pouze poměrné zastoupení a většinový systém".Právě citovaný závěr sdílím, pokud jde o jeho východisko (Ústavarozlišuje jen poměrné a většinové zastoupení), nikoli však,pokud jde o vývod, jenž byl z takového východiska učiněn(nepřípustnost "hybridu" ve světle čl. 18 Ústavy).Myšlenka vzájemně se doplňujících, na sobě však nezávislýchzdrojích legitimity obou komor Parlamentu, vylučuje ústavnírelevanci jakýchkoli "třetích cest" nebo "třetích volebníchsystémů". Jednota Parlamentu je naplněna pouze tehdy, pokud jePoslanecká sněmovna volena na základě systému poměrnéhozastoupení a Senát volen na základě systému většinového.Uvedenou ideu potvrzuje jednoznačné odmítnutí, jehož se dostalovprůběhu 10. schůze ČNR dne 16. prosince 1992 návrhu poslanceŘezáče. Ten navrhl, aby volby do Poslanecké sněmovny probíhalypodle zásady poměrného zastoupení, kdežto volby do Senátu "semohou konat s použitím i jiné zásady". Svůj návrh považoval zavýhodný proto, že by poskytl prostor k tomu, aby se volby doSenátu mohly případně konat "v kombinaci systému poměrnéhozastoupení a většinového systému, čili ve větším počtu verzí".Proto je nutno interpretovat čl. 18 Ústavy s použitím argumentuexclusi tertii, jenž upírá jakoukoli ústavní relevanci"kombinovaným" systémům, tedy "hybridům". V důsledku toho můžeÚstavní soud sotva vyvodit svůj závěr o rozporu volebního zákonas Ústavou jen z toho, že jeho příslušné části kvalifikujeústavně právně irelevantním pojmem "hybrid". Kromě toho, vevolební praxi existují čisté volební systémy poměrnéhozastoupení a většinové jen zřídka. Konkrétní systémy poměrnéhozastoupení obsahují zpravidla prvky, jež v něm působíintegračně, tedy prvky "většinové". Hranici, která bydelimitovala systém poměrného zastoupení s integrujícími prvky asystém "hybridní", nelze bez vyloučení libovůle v rozhodovánívést.Ústavní soud měl proto odůvodnit svůj závěr o rozporu s čl. 18odst. 1 Ústavy teprve na základě prokázaného tvrzení, žecitovaná novelizovaná ustanovení volebního zákona překročilameze systému poměrného zastoupení tak, že nový systém voleb doPoslanecké sněmovny již ve svém celku produkuje účinky systémuvětšinového. Pro takto pojaté posouzení ústavnosti disponujepřitom odůvodnění nálezu Ústavního soudu paradoxně všemipotřebnými metodickými východisky vyjádřenými zejména v pasáži osociální povaze pojmu "poměrného zastoupení": počítá se v něm spouhou možností "aproximace ideálně typickému modelu"v politické praxi, tedy s pouhou možností "přivrácení" k modelupoměrného zastoupení. Ústavní soud taktéž jinde zdůrazňuje, ženemá ke svému závěru k dispozici žádný z prostředků exaktníhoměření a zkoumání typických pro přírodní vědy. Požadavekkoherentnosti použité argumentace měl vést Ústavní soudk závěru, že novelizovaný volební zákon již opustil prostordelegovaný zákonodárci článkem 18 odst. 1 Ústavy ne proto, že byvtiskl život systému "hybridnímu", ale proto, že se již"přivrátil" k modelu většinovému.Ne tedy pouhé zmnožování a prohlubování integrujících prvků, ježrozmělňují Ústavou uložený systém poměrného zastoupení, jedůvodem k vyslovení rozporu novely volebního zákona s čl. 18odst. 1 Ústavy, nýbrž až přivrácení zákonem upraveného způsobuvoleb do Poslanecké sněmovny k modelu většinovému.Působení zákonných norem o volbách do Poslanecké sněmovny vesvém celku již přivrácením k většinovému systému podle méhonázoru je. Zavedl-li ústavodárce systém poměrného zastoupení,měl nepochybně na mysli koaliční vládnutí s běžnými problémysestavování koaličních vlád. Nabízel-li naopak volební zákon posvé novelizaci možnost sestavit nekoaliční, "jednobarevnou"většinovou vládu i v případech, kdy by vítězná strana získalajen něco více než 30 % hlasů (tedy i v případech, které nejsouv české volební praxi výjimečné), jde o zřejmý příklon k systémuvětšinovému. Totéž ostatně platí i pro "přirozený" uzavíracípráh. Požadoval-li ústavodárce systém poměrného zastoupení,nepochybně zamýšlel umožnit vstup do Poslanecké sněmovny všempolitickým stranám, které překročí případný, zákonem výslovněstanovený, minimální procentuální práh. Zajisté nezamýšleldiskvalifikovat v průměru v každém volebním kraji voličské hlasypro politické strany, které dosáhly takřka 15 %.Zákonodárce tedy nepochybně mohl při realizaci svého legitimníhocíle (schopnost sestavit stabilní, většinovou a funkční vládu)použít některé další prostředky (integrační stimuly), aniž bytím porušil čl. 18 odst. 1 Ústavy. Představitelné je to zejménau stanovení počtu volebních krajů.Novela volebního zákona ve výše uvedených ustanoveních ovšemobsahuje prostředky ve svém souboru legitimnímu cíli jižnepřiměřené. Společné působení těchto prostředků totiž vyvolaloodvrácení celého systému voleb do Poslanecké sněmovny od zásadpoměrného zastoupení k zásadám většinového systému. Proto jsoupříslušná ustanovení volebního zákona v rozporu s čl. 18 odst. 1Ústavy.V Brně dne 29. ledna 2001Odlišné stanoviskosoudce JUDr. P. V. k nálezu Pl.ÚS 42/2000, ve věci návrhu nazrušení některých ustanovení zák. č. 247/1995 Sb., o volbách doParlamentu ČR, ve znění pozdějších předpisů.1.K výroku, kterým byl zamítnut návrh na zrušení části ust. §49(uzavírací klauzule pro koalice).V nálezu I.ÚS 127/96 (ÚS ČR sv. 5,č. 41, str. 349 a násl.)Ústavní soud vymezil pojem koalice jako "různé stupně vztahů,od pouhé spolupráce mezi libovolnými stranami, přes užší čivolnější propojení, až ke stupni spolupráce, který předcházísloučení takových stran". Současně konstatoval, že "utváření(volebních) koalic podléhá dohodě stran, která není nijakveřejnoprávně regulována".Z pohledu uvedených závěrů se mi jeví nález Ústavního soudu,konstatující sice možnost účelové konstrukce sčítací uzavíracíklauzule pro koalice, jakož i absenci její funkce, nikoli všakjejí neústavnost, jako přinejmenším nepřesvědčivý. Existujícímonopol politických stran na účast ve volbách do Poslaneckésněmovny je sice v souladu s čl. 5 Ústavy, poněkud však neladís čl. 22 Listiny. Již tento fakt by měl vést k zákonné úpravěpodstatně korektnější, tedy k takové konstrukci uzavíracíklauzule pro koalice, která by podporovala politickou pluralitua měla i integrační efekt. Pokud pak bylo vůlí zákonodárcekoalice vyloučit, měl tak učinit přímo.Vyslovil-li tedy Ústavní soud v řadě svých nálezů, řečenozjednodušeně, že zákonodárce si nemůže počínat libovolně, pakpoužitá sčítací metoda - tedy vlastně upozornění zákonodárce,že dvakrát pět je deset, třikrát pět je patnáct a čtyřikrát pětje dvacet, avšak další násobky jsou již nezajímavé (lečexistovala-li by např. sedmikoalice, končil by přehled výsledkůnásobení zřejmě číslem 35), indikuje libovůli a účelovostnatolik zřetelně, že zrušení tohoto ustanovení bylo namístě.2.K výroku, kterým bylo zrušeno ustanovení §85 věta třetí.Můj nesouhlas se zrušením tohoto ustanovení se opírá o názor, ževe volebním zákoně je třeba ponechat určitá ustanovení, kterábudou garantovat vážnost volebních úmyslů subjektů, které dovoleb vstupují. Zda to budou rozumné kauce či rozumná hranicepro finanční ohodnocení volebního úspěchu, je věcí úvahyzákonodárce, rozhodně by však neměla absentovat jakákoli podobnápojistka.Kromě toho jsem považoval za vhodnější spojit návrh na zrušenítohoto ustanovení s návrhem na zrušení některých ustanovenízákona č. 424/1991 Sb., o politických stranách, v platném znění(konkrétně o jejich financování), neboť příspěvek státu zavolební úspěch a jeho výše se v pravém světle (tedy zdapodporuje volnou soutěž všech politických sil, či zda směřujespíš k opaku) jeví teprve spolu s ostatními formami finančníúčasti státu na činnosti politických stran (roční příspěvek,příspěvek za mandát).V Brně dne 24.ledna 2001Odlišné stanoviskosoudce JUDr. A. P. k ústavnosti §49 odst. 1 písm. b), c), d)volebního zákona.Posuzovat ústavnost jednotlivých ustanovení volebního zákona jemožné pouze v rámci celého jeho kontextu. Protože se jedná ozákon volební, vystupuje do popředí otázka suverenity lidu. Lid,jako ústavní zdroj a nositel moci vytváří m. j. systém hodnot apokynů, institucí a procedur, jimiž se má stát řídit. V tomtosměru nemůže být lid omezován a ani nemohou být určité skupinyvylučovány z práva podílet se na tvorbě těchto hodnot, jejichžurčení se realizuje právě výkonem volebního práva.Pod tímto úhlem je, podle mého názoru, ustanovení §49 odst. 1písm. b), c), d) volebního zákona neústavní.Ústavní soud již v minulosti definoval předvolební koalice, kdyžza pojem koalice označil "různé stupně vztahů od pouhéspolupráce mezi libovolnými stranami, přes užší či volnějšípropojení až k stupni spolupráce, který předchází sloučenítakových stran". Přitom "utváření volebních koalic podléhádohodě stran, která není nijak veřejnoprávně regulována". Tím,že volební zákon zavedl sčítací klausuli, však důvod uzavíránípředvolebních koalic bude značně oslaben, neboť pro strany,které mají reálnou šanci překročit uzavírací klausulisamostatně, by bylo velkým rizikem kandidovat v rámci koalice.To ve svých důsledcích může vést k oslabení integračního efektunového volebního systému, a to v rozporu s deklarovaným cílemnového volebního systému.Dále jsem přesvědčen o tom, že byl porušen princip rovnostišancí v politické soutěži (čl. 22 Listiny a čl. 5 Ústavy).V kontext volebního procesu je totiž možno tuto rovnost chápati v tom smyslu, že proti sobě nekandidují politické, nýbržvolební, strany, které by měly být z hlediska zákonné úpravyzcela rovny a není proto rozhodující, z kolika subjektů jepříslušná volební strana (koalice) složena, nýbrž, že můžepostavit stejný počet kandidátů jako jiné volební strany a žes ní tedy musí být nakládáno rovným způsobem. S tímto pojetímrovností šancí je tzv. sčítací omezovací klausule ve zřejmémrozporu. Jestliže totiž zákonodárce umožnil kandidaturuvolebních koalic, není možno jejich uzavírání fakticky negovattím, že bude platit sčítací klausule. Dochází rovněž k porušeníústavně zaručené rovnosti subjektivního volebního práva.Z existence samotné sčítací uzavírací klausule vyplývá, žes velkou pravděpodobností ve volbách podle nového volebníhozákona "propadne" podstatně větší procento voličských hlasů.Je zřejmé, že zavedení uzavírací klausule je zcela účelový krok,namířený proti čtyřkoalici. Protože ČR se hlásí k principůmprávního státu, a to nejen ve formálním, nýbrž předevšímmateriálním smyslu, cílená a natolik zjevná účelovost volebníhozákona není slučitelná s principy právního státu. Navíc zásah,směrovaný proti volebním koalicím, je zcela kontraproduktivní zasituace, kdy zároveň je možno, aby na kandidátní listině jednépolitické strany kandidovali kandidáti s uvedeným členstvímv jiné politické straně. Ponechání sčítací klausule s velkoupravděpodobností povede k tomu, že budou kandidovat nikolivýslovné, nýbrž tzv. skryté koalice (viz např. volby do NR naSlovensku v roce 1999), což ohrozí transparentnost celéhovolebního procesu a může v budoucnu vyvolávat značné komplikacev oblasti politického systému (viz vývoj v SDK na Slovensku).Sčítací uzavírací klausule oslabuje i nutnou personifikaci areprezentativnost voleb, tzn. větší důraz na osobnost kandidátůa jejich větší vazbu na voliče. Jinak řečeno, jestliže např.volební koalice, která v konkrétním volebním kraji osloví vícenež 50 % voličů a přesto neobdrží žádný mandát, protoženepřekročí vysokou umělou uzavírací klausuli platnou celostátně,nedá se o zamýšlené personifikaci a reprezentativnosti přílišhovořit.Proto jsem přesvědčen o tom, že ustanovení §49 odst. 1 písm.b), c) a d) volebního zákona mělo být jako neústavní rovněžzrušeno.Odlišné stanoviskoK rozhodnutí pléna Ústavního soudu z 24. ledna 2001 sp. zn.Pl. ÚS 42/2000, jímž bylo zrušeno ustanovení §85 věty třetízákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republikya o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákonač. 204/2000 Sb., které zní "Politické straně, politickémuhnutí nebo koalici, která ve volbách získala nejméně 2 procentaz celkového počtu platných hlasů, bude za každý odevzdaný hlasze státního rozpočtu uhrazeno 30 Kč.", zaujímám podle §14zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, odlišné stanovisko,jež odůvodňuji takto:Přivítal jsem rozhodnutí pléna o zrušení §31 odst. 4 volebníhozákona ukládajícího politickým stranám a hnutím nebo koalicímkandidujícím do Poslanecké sněmovny povinnost složit kauci,neboť v dřívějším řízení o návrhu skupiny poslanců na zrušeníkaucí podle §35 volebního zákona v původním znění jsem patřilk většině, nikoliv však kvalifikované a tudíž relevantní, kteráhlasovala za zrušení kaucí ve volbách do Poslanecké sněmovny ataké jsem publikoval své odlišné stanovisko k zamítavému nálezuv této věci (nález pléna Ústavního soudu z 15.5. 1996 sp. zn.Pl. ÚS 3/96 vyhlášený pod č. 161/1996 Sb. a zveřejněný také vesvazku 5 Sbírky rozhodnutí Ústavního soudu na str. 315 a násl.).Podle mého názoru, který je podpořen právě zrušením volebníchkaucí, není ustanovení §85 věty třetí volebního zákonav rozporu ani s Ústavou České republiky a Listinou základníchpráv a svobod, ani s mezinárodními smlouvami o lidskýchprávech, neboť účelem stanovení minimální hranice 2 %odevzdaných platných hlasů jako podmínky pro výplatu příspěvkuna úhradu volebních nákladů je zejména zajistit vážnost,poctivost a racionalitu úmyslů politických subjektů. Důsledkemtéto právní úpravy není přímé ovlivňování a omezování rovnostipříležitostí politických stran a hnutí nebo koalic, protožestátní příspěvek a jeho výše vycházejí až z výsledků voleb, narozdíl od kaucí, které mohou být někdy obtížně překonatelnoupřekážkou při samotném vstupu na politickou scénu a jsou s toumrtvovat svobodnou politickou soutěž ve státě a omezovat početa rozmanitost jejích účastníků. Stanovení minimálního limitu provýplatu státního příspěvku na úhradu volebních nákladů (původnětři, později dvě procenta) a vyčíslení hodnoty hlasu jednohovoliče v penězích k tomuto účelu (zpočátku 90, poté 30 Kč),které považuji za účelné a ještě rozumné a přiměřené, sice můževést k určité diferenciaci a eliminaci, domnívám se však, ženevyvolávají nepřípustnou diskriminaci.Z uvedených důvodů, i když za poněkud jiné situace, jsemhlasoval proti rozhodnutí, kterým dostatečná většina plénaÚstavního soudu na návrh politické strany Demokratická unienálezem z 13.10.1999 sp. zn. Pl.ÚS 30/98 vyhlášeným pod č.243/1999 Sb. a zveřejněným rovněž ve svazku 16 Sbírkyrozhodnutí Ústavního soudu na str. 27 a násl. zrušila tuto část§85 druhé věty volebního zákona v původním znění: " ,která vevolbách získala nejméně tři procenta z celkového počtu platnýchhlasů,".Mám za to, že zákonodárce se ani v původním ani v novelizovanémvolebním zákoně v tomto směru nedopustil vybočení z ústavníchmezí, jež by vyžadovalo zásah Ústavního soudu.Po mém soudu měl být návrh skupiny senátorů na zrušení §85 větytřetí volebního zákona zamítnut.V Brně dne 24. ledna 2001Odlišné stanoviskosoudce JUDr. V. Š. ve věci návrhu prezidenta České republiky askupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení v záhlavínálezu označených ustanovení volebního zákona č. 247/1995 Sb., ovolbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplněníněkterých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (Pl. ÚS42/2000), jímž jsem vyjádřil nesouhlas s většinovým právnímnázorem, dle něhož - pokud jde o ustanovení §49 odst. 1 písm.b), c), d), a odst. 3 písm. b), c), d) - tato ustanovení zákona"lze stěží považovat za protiústavní", je zdůvodněno následujícíúvahou:Ústavou České republiky je za zdroj veškeré moci ve státěprohlášen lid (čl. 2 odst. 1 úst. zák. č. 1/1993 Sb.); jakkolitakto stanovený základ ústavní konstrukce představuje ve svémpojmu i obsahu faktor natolik neurčitý a mnohoznačný, že projeho (praktickou) aplikaci je nezbytný výklad opírající seratione constitucionis o odvozené předpoklady, suverenitu lidunelze chápat jen jako poměrně úzký konstrukt ústavně odvozenýtoliko z části politického spektra tím užšího, čím větší jsouomezení, jimiž je přístup k získání mandátu ztížen. I kdyžnaznačená omezení, jsou-li stanovena ústavně přiměřenou mírou,jeví se pro utváření státní moci a pro její výkon jako rozumná,neznamená to, že by menšinová vůle ve vztahu k vůli lidu jakoústavního suveréna byla prosta všech ústavních atributů, a tojiž proto, že politika a politické strany, jako její tvůrci anositelé, nejsou pro společnost primárním faktorem; naopak je tospolečnost, která jako ústavní suverén politické strany (jejichpříslušníky) ve svém zájmu k utváření státní moci a k jejímuvýkonu povolává a sama se jí ze své vůle podrobuje, vždy ovšemza předpokladu, že (volbami) vytvořené relevantní většinypovolané k výkonu státní moci za pomoci v demokratickéspolečnosti obvyklých pravidel na sebe atrahují jen tolik moci,kolik jim ústavně náleží, a že ve svém rozhodování dbají ochranymenšin (čl. 6 al. 2 úst. zák. č. 1/1993 Sb.).S přihlédnutím k ústavním zásadám takto rozvedeným jsempřesvědčen o tom, že volební zákon jako procesní nástrojk jejich realizaci nesmí vybočit z jimi daných hranic ať již codo respektu k volební formuli nebo co do stanovení podmínek, zanichž politické strany mandát k ustavení státní moci získávají;zákon sestavování koalic expressis verbis připouští, což chápujako ústavně souladný výraz společenské solidarity a ohledusilnějších politických stran ke slabším partnerům. Tím je splněnnejen účel, jehož se dotýká většinové rozhodnutí pléna Ústavníhosoudu, ale současně je tím dotvářen ústavní základ volebníchpravidel, u nichž "případná účelovost zákonodárcova záměru" jejiž z povahy věci vyloučena a stanovení posuzované uzavíracíklauzule pro koalice (20 %) je tak nejen projevem ústavněnepřípustné účelovosti, ale - za daných podmínek - je jižzřetelným výrazem zákonodárcovy libovůle.Na těchto závěrech nemohou, podle mého přesvědčení, nic změnitani v odůvodnění nálezu označené odkazy na volební úpravyv jiných státech; spor totiž není o to, zda koalice (zákonem)připustit, ale - jsou-li připuštěny - jaké jim vytvořit (ústavněsouladné) podmínky, aby jejich účast na volné soutěži o získánímandátů na jejich rozdělení měla vůbec smysl a mohla tak plnitÚstavou předpokládaný účel ozřejmující (demokratický) charakterstátu.Jsem přesvědčen o tom, že těmto postulátům ustanovení §49,v částech označených ve výroku nálezu Ústavního soudu ze dne 24.ledna 2001, nevyhovují, a proto jako ústavně nesouladná měla býtzrušena.V Brně dne 6. 2. 2001
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury
ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.42.2000
Název soudu
Ústavní soud České republiky
Spisová značka
Pl. ÚS 42/2000
Paralelní citace (Sbírka zákonů)
64/2001 Sb.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)
N 16/21 SbNU 113
Populární název
Změna volebního systému
Datum rozhodnutí
24. 1. 2001
Datum vyhlášení
24. 1. 2001
Datum podání
1. 9. 2000
Datum zpřístupnění
16. 10. 2007
Forma rozhodnutí
Nález
Typ řízení
O zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam
2
Navrhovatel
SKUPINA SENÁTORŮ PREZIDENT REPUBLIKY
Dotčený orgán
Soudce zpravodaj
Čermák Vladimír
Napadený akt
zákon; 247/1995; o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů; §27 věta první, §48/4, §49/1/b, §49/1/c, §49/1/d, §49/3/b, §49/3/c, §49/3/d, §50/1, §50/2, §50/3, příloha č. 1, příloha č.2, §31/4, §85 věta třetí