ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.45.95.1
sp. zn. Pl. ÚS 45/95
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci navrhovatele skupiny 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a účastníka řízení města Pardubic, o návrhu na zrušení vyhlášky města Pardubic č. 26/94, ze dne 21. září 1994, o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města Pardubic, takto:
Vyhláška města Pardubic č. 26/94, ze dne 21. září 1994,
o zákazu komunistické, nacistické, fašistické a rasistické
propagandy na území města Pardubic se z r u š u j e .
Odůvodnění:
Skupina 31 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky zaslala Ústavnímu soudu návrh na zrušení vyhlášky města
Pardubic č. 26/94, ze dne 21. září 1994, o zákazu komunistické,
nacistické, fašistické a rasistické propagandy na území města
Pardubic.
Znění předmětné vyhlášky je toto:
§1
Komunistická, nacistická, fašistická a rasistická propaganda
se na území města zakazuje.
§2
Komunistickou, nacistickou, fašistickou a rasistickou
propagandou se rozumí:
a) Požadavky na násilnou změnu ústavního pořádku.
b) Užívání symbolů těchto zločinných hnutí při jejich propagaci.
c) Zpochybňování zločinnosti režimů, které tato hnutí
představovala.
§3
Vyhláška nabývá účinnosti patnáctým dnem, následujícím po dni
jejího vyhlášení.
Dále následují podpisy primátorky města Pardubic Ing. H. D.,
náměstka primátorky Dpt. J. Ž. a kulaté úřední razítko města
Pardubic.
Návrh skupiny poslanců podaný podle ustanovení §64 odst. 2
písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se opírá
o právní názor, že obec je oprávněna vydávat obecně závazné
vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, jenom v případě
výslovného zákonného zmocnění, jak to vyjádřil Ústavní soud ve
svých nálezech, např. Pl. ÚS 5/93, Pl. ÚS 29/93, Pl. ÚS 28/93
a dalších. Rozpor napadené vyhlášky s článkem 2 odst. 4 Ústavy
České republiky a s článkem 2 odst. 3 Listiny základních práv
a svobod spatřují navrhovatelé ve skutečnosti, že v daném případě
jsou povinnosti ukládány nikoli zákonem, ale jiným právním
předpisem. Jde též o rozpor s ustanovením článku 4 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož povinnosti mohou být
ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při
zachování základních práv a svobod.
Navrhovatelé se dále zabývají ustanovením §14 odst. 1 písm.
i) a §36 odst. 1 písm. f) zákona o obcích č. 367/1990 Sb. Tato
ustanovení připouštějí, aby obecní zastupitelstvo schvalovalo
a vydávalo obecně závazné vyhlášky ve věcech samostatné působnosti
obce. Toto oprávnění obce je zakotveno v článku 104 odst. 3 Ústavy
České republiky. Při vydávání obecně závazných vyhlášek je však
zastupitelstvo obce v této působnosti omezeno jen zákonem. Nové
ustanovení §17 zákona o obcích ve znění zákona č. 279/1995 Sb.
rozšiřuje pravomoc obcí obecně závaznou vyhláškou omezovat nebo
zakazovat činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek na
některých veřejně přístupných místech v obci. Tato rozšířená
pravomoc se však vztahuje jen na místní záležitosti veřejného
pořádku [podle §14 odst. 1 písm. o)], mezi něž aktivity uvedené
v napadené vyhlášce nepatří. "Činností" ve smyslu ustanovení §17
citovaného zákona není právo vyjadřovat své názory slovem, písmem,
tiskem, obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat,
přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice
státu [článek 17 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listiny")]. Podle článku 17 odst. 4 Listiny mohou být
svoboda projevu a právo vyhledávat a šířit informace omezeny jen
zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro
ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou
bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.
V návrhu se rovněž odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 5/93, Pl. ÚS 26/93, Pl. ÚS 27/93, Pl. ÚS 38/93, Pl. ÚS
39/93 a Pl. ÚS 17/94, v nichž se konstatuje, že "vyhlášku, která
byla z pozice obce přijata předepsaným procedurálním způsobem
a podle názvu v samostatné působnosti, avšak svým obsahem porušila
příslušná zmocňovací ustanovení Ústavy České republiky a zákona
o obcích, nelze považovat za právní předpis vydaný obcí v její
samostatné působnosti".
K podanému návrhu se vyjádřil primátor města Pardubic, který
uvedl, že v návrhu je především napadáno právo obcí předmětnou
oblast vztahů ve vyhlášce uvedených upravovat. V této věci však
poukazuje na ustanovení §14 zákona o obcích, podle kterého do
samostatné působnosti obcí spadají i "místní záležitosti veřejného
pořádku", což potvrzuje i nové znění ustanovení §17 tohoto
zákona. Proto se domnívá, že vyhláška byla přijata řádně v souladu
s platným právním řádem a navrhuje, aby návrh poslanců Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky byl zamítnut.
V řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu je
Ústavní soud povinen podle ustanovení §68 odst. 2 zákona
o Ústavním soudu v prvé řadě zkoumat, zda byl napadený právní
předpis vydán i v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem. Proto si Ústavní soud vyžádal od
Zastupitelstva města Pardubic zaslání dokumentů, osvědčujících
řádné přijetí napadené vyhlášky, jakož i její řádné vyhlášení ve
smyslu zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších
předpisů. Ze zprávy organizačního oddělení Magistrátu města
Pardubic ze dne 12. 3. 1996 bylo zjištěno, že na jednání
Zastupitelstva města Pardubic dne 21. 9. 1994 (kdy bylo do
programu zařazeno projednání návrhu vyhlášky o zákazu
komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na
území města Pardubic) bylo přítomno 48 členů zastupitelstva
(z celkového počtu 55 členů). Pro přijetí vyhlášky hlasovalo 33
členů, proti hlasovalo 7 členů, hlasování se zdrželi 4 členové
zastupitelstva. Tyto údaje (jak bylo zjištěno kopií usnesení
z prvé části IV. jednání zastupitelstva města Pardubic ze dne 21.
9. 1994) zápis o schůzi zastupitelstva neobsahuje. (Zápisy
z tohoto období obsahují vždy pouze konstatování, zda návrh byl
přijat či nikoli.) Počty hlasů byly ověřeny z magnetofonového
záznamu z jednání. V citovaném usnesení je pod bodem 6 označení
"usnesení č. 62/IV - 9/93" a text "Zastupitelstvo města Pardubic
schvaluje vyhlášku o zákazu komunistické, nacistické, fašistické
a rasistické propagandy na území města Pardubice". Z těchto
skutečností je zřejmé, že napadená vyhláška byla přijata
kvalifikovaným způsobem (§38 odst. 5 zákona o obcích). Vyhláška
byla vyhlášena zveřejněním na úřední desce dne 23. 9. 1994, kde
byla vyvěšena do 10. 10. 1994, takže nabyla účinnosti dne 8. 10.
1994 (§16 odst. 3, 4 zákona o obcích). Ústavní soud má tedy zato,
že napadený předpis byl přijat a vydán ústavně předepsaným
způsobem.
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní
soud České republiky může se souhlasem účastníků upustit od
ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další
objasnění věci. Vzhledem k tomu, že citované ustanovení lze
vztáhnout na posouzení předmětné věci, Ústavní soud si vyžádal od
účastníků řízení vyjádření, zda souhlasí s upuštěním od ústního
jednání. Podáním ze dne 13. 3. 1996 vyjádřil primátor města
Pardubic souhlas s navrženým postupem. Souhlas s upuštěním od
ústního jednání vyjádřil dopisem ze dne 3. 4. 1996 i JUDr. J. H.
za skupinu poslanců, které zastupuje. Proto Ústavní soud od
ústního jednání upustil.
Ještě před meritorním zkoumáním věci Ústavní soud zjistil, že
při sepisování návrhu došlo k zjevnému omylu, pokud jde o datum
vydání napadené vyhlášky, který byl zřejmě způsoben špatnou
čitelností její kopie. Na této kopii je uvedeno datum 20. 9.
1994. Uvedený omyl se promítl i do písemných zpráv města Pardubic
zaslaných Ústavnímu soudu, neboť v dopisu primátora města Pardubic
ze dne 13. 3. 1996 se uvádí jako datum přijetí vyhlášky 20. 9.
1994, zatímco ve vyjádření Magistrátu města Pardubic je uvedeno
datum 21. 9. 1994. Rovněž čitelný text vyhlášky č.26/94, o zákazu
komunistické, nacistické, fašistické a rasistické propagandy na
území města Pardubic, nese datum 21. 9. 1994, což potvrdil
i vedoucí sekretariátu primátora města Pardubic JUDr. J. K.
Uvedené datum přijetí vyhlášky je prokazatelné i z usnesení
Zastupitelstva města Pardubic (1. část IV. jednání ze dne 21. 9.
1994). Jde tedy o zřejmou nesprávnost, již Ústavní soud přímo
v textu nálezu (včetně jeho výroku) odstranil tak, aby nález
odpovídal přesnému označení vyhlášky města Pardubic č. 26/94 (§63 zákona č. 182/1993 Sb., §164 o.s.ř., který byl použit
přiměřeně). Za tohoto procesního stavu, kdy uvedená zřejmá
nesprávnost byla zjištěna ještě před vypracováním a odesláním
nálezu, má Ústavní soud zato, že není třeba vypracovávat nález
s evidentně nesprávným textem a poté vydávat opravné usnesení.
Dále se Ústavní soud zabýval návrhem na zahájení řízení po
stránce věcné.
Po přezkoumání podaného návrhu dospěl Ústavní soud k závěru,
že obec může v rámci samostatné působnosti řešit vyhláškami jen ty
úkoly veřejné správy, které jsou zákony (zejména zákonem o obcích)
jako úkoly obce v rámci samostatné působnosti označeny, pokud tak
učiní způsobem, který neodporuje ústavním zákonům, mezinárodním
smlouvám podle článku 10 Ústavy České republiky, zákonům a právním
předpisům vydaných ústředními orgány státní správy k jejich
provedení [článek 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky, §16 odst. 2 zákona o obcích]. Obec však nemůže obecně závaznou
vyhláškou upravit takové otázky, které jsou vyhrazeny k právní
úpravě zákonu. Pokud by nějaký zákon takový postup umožňoval, byl
by sám v rozporu s ústavními předpisy.
Jestliže se tedy ve vyjádření k návrhu dovolává město
Pardubice ustanovení §14 zákona o obcích, v němž je uveden okruh
věcí svěřených do samostatné působnosti obcí, pak je třeba toto
ustanovení interpretovat restriktivně, neboť se vztahuje jen na
věci, v nichž obec nevystupuje jako subjekt oprávněný určovat pro
občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy. I když nové
ustanovení §17 zákona o obcích, ve znění zákona č. 279/1995 Sb.,
jehož se rovněž město Pardubice dovolává, rozšiřuje pravomoc obcí
obecně závaznou vyhláškou omezovat nebo zakazovat činnosti, které
by mohly narušit veřejný pořádek, tato rozšířená pravomoc se
vztahuje jen na místní záležitosti veřejného pořádku [podle §14
odst. 1 písm. o) zákona o obcích], mezi něž aktivity definované
v napadené vyhlášce nepatří.
Napadená obecně závazná vyhláška města Pardubic upravuje
právě ty společenské vztahy, které jsou vyhrazeny k právní úpravě
toliko zákonu. Formou právního předpisu ji tedy může upravit
výlučně Parlament České republiky jako orgán zákonodárné moci
podle článku 15 odst. 1 Ústavy České republiky. To vyplývá
z ustanovení článku 4 odst. 2 Listiny, podle něhož mohou být meze
základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny
pouze zákonem. Rovněž článek 4 odst. 3 Listiny zakotvuje toliko
"zákonná omezení" základních práv a svobod, která musí platit
stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky.
V předmětné vyhlášce však Městské zastupitelstvo v Pardubicích
stanoví právě meze takových zásadních Listinou zakotvených práv
a svobod jako jsou zejména svoboda projevu a právo na informace
(článek 17 odst. 1), právo pokojně se shromažďovat (článek 19
odst. 1), právo svobodně se sdružovat (článek 20 odst. 1)
a v případě občanů České republiky též právo zakládat politické
strany a politická hnutí a sdružovat se v nich (článek 20 odst.
2. Listiny).
Za tohoto stavu dospívá Ústavní soud k názoru, že napadená
vyhláška nebyla přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené
kompetence. Ústava stanoví v tomto směru v článku 79 odst. 3, že
orgány územní samosprávy, stejně jako ministerstva a jiné správní
úřady, mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy,
jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Vzhledem k zařazení tohoto článku
do hlavy třetí, upravující moc výkonnou, lze mít za to, že obec
zde vykonává státní správu v rozsahu stanoveném zvláštními zákony.
Naproti tomu článek 104 Ústavy, v jehož odstavci 3 se stanoví, že
zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně
závazné vyhlášky, je zařazen do hlavy sedmé o územní samosprávě.
V zákoně ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů, je uvedená pravomoc orgánů územní samosprávy
vydávat normativní právní akty rozvedena v hlavě druhé s názvem
"Působnost obce", a to tak, že jde o působnost samostatnou (§13
a násl. zákona) nebo o působnost přenesenou (§21 a násl. zákona).
Vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech, náležejících do
přenesené působnosti, může obec pouze na základě zmocnění v zákoně
a jeho mezích (§24 odst. 1 zákona). O takový případ vydání obecně
závazné vyhlášky v rámci přenesené působnosti v projednávané věci
evidentně nejde.
Podle názoru Ústavního soudu však nelze napadenou vyhlášku
považovat ani za obecně závaznou vyhlášku ve věcech náležejících
do samostatné působnosti obce [§14 odst. 1 písm. i) zákona].
Samostatná působnost obce je upravena v ustanovení §14 citovaného
zákona tak, že v odstavci 1 tohoto ustanovení jsou jednotlivé
činnosti, patřící do samostatné působnosti obce, uvedeny
demonstrativně, zatímco v odstavci 2 je samostatná působnost obce
extenzivněji upravena tak, že obec v samostatné působnosti dále
zajišťuje ve svém územním obvodu hospodářský, sociální a kulturní
rozvoj, ochranu a tvorbu zdravého životního prostředí, s výjimkou
těch činností, které jsou zvláštními zákony svěřeny jiným orgánům
jako výkon státní správy. Do samostatné působnosti obce lze však
stěží zahrnout zákaz činností, který je v podstatě toliko
parafrází skutkových podstat trestných činů, uvedených v §260
a v §261 trestního zákona. Tím, že vyhlášku takového obsahu
vydalo, překročilo tedy město Pardubice meze kompetencí,
stanovených Ústavou České republiky a zákonem ČNR č. 367/1990 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
K tomu Ústavní soud dodává, že chce-li obec v předmětné věci
výslovně projevit svou politickou vůli, může tak případně učinit
jinými vhodnými prostředky, které z mezí její kompetence
nevybočují.
Vzhledem k tomu dospěl Ústavní soud k závěru, že napadená
vyhláška je v rozporu s článkem 104 odst. 3 Ústavy České republiky
a s ustanoveními §13, §14 a §16 odst. 2 zákona ČNR č. 367/1990
Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Za tohoto stavu bylo nadbytečné zabývat se otázkou, zda
napadená vyhláška porušuje i další ustanovení ústavních zákonů
a mezinárodních smluv podle článku 10 Ústavy České republiky.
Proto Ústavní soud vyhlášku města Pardubic č. 26/94 zrušil
dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů (§70 odst. 1 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 11. června 1996