ECLI:CZ:US:2006:Pl.US.57.05
sp. zn. Pl. ÚS 57/05
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická ze dne 13. září 2006 sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení čl. 1 písm. c) a čl. 2 odst. 4 obecně závazné vyhlášky města Nový Bor č. 14/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích (nález byl vyhlášen pod č. 486/2006 Sb.).
Návrh ministra vnitra se zamítá.
Odůvodnění:
I.
1. Návrhem zaslaným dne 23. prosince 2005 splňujícím obsahové i formální náležitosti dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se ministr vnitra (dále též "navrhovatel") domáhal zrušení v záhlaví citovaných ustanovení obecně závazné vyhlášky města Nový Bor č. 14/2004 k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích (dále jen "napadená vyhláška") pro jejich rozpor s ústavním pořádkem a zákonem o obcích.
2. Napadená vyhláška nabyla účinnosti dne 31. 12. 2004. Dne 11. 2. 2005 zaslal Krajský úřad Libereckého kraje městu Nový Bor výzvu ke zjednání nápravy, neboť shledal výše citovanou vyhlášku v ustanoveních týkajících se regulace provádění pyrotechnických efektů a ohňostrojů v rozporu se zákonem. Současně se Krajský úřad Libereckého kraje obrátil na Ministerstvo vnitra, odbor dozoru a kontroly veřejné správy, (dále jen "Ministerstvo vnitra") s žádostí o stanovisko k předmětné vyhlášce, přičemž dále ponechal na Ministerstvu vnitra zvážení samostatného postupu s tím, že návrh na pozastavení účinnosti napadené vyhlášky nepodal. Přípisem č. j. ODK-584/1-2005, který byl městu Nový Bor doručen dne 31. 10. 2005, zahájilo Ministerstvo vnitra správní řízení o pozastavení účinnosti čl. 1 písm. c) a čl. 2 odst. 4 napadené vyhlášky. Rozhodnutím ze dne 6. 12. 2005 č. j. ODK-584/1-2005, které bylo městu Nový Bor doručeno dne 9. 12. 2005, byla účinnost výše citovaných ustanovení napadené vyhlášky pozastavena.
Znění napadených ustanovení vyhlášky (pozn. red.: včetně nepřesností) je následující:
Obecně závazná vyhláška
Města Nový Bor
č. 14/2004
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích
Zastupitelstvo Města Nový Bor se na svém zasedání dne 15. 12. 2004, usnesením č. 237/04/ZM23 usneslo vydat na základě §10 písm. a) a c) a v souladu s §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tuto obecné závaznou vyhlášku:
Čl. 1
Vymezení činností, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku
Činností, která by mohla narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, je:
a) ...
b) ...
c) provádění pyrotechnických efektů a ohňostrojů
Čl. 2
Vymezení veřejných prostranství a času pro konání určených činností
1) ...
2) ...
3) ...
4) Činnost uvedenou v čl. 1 písm. c) je možno vykonávat pouze mimo veřejná prostranství nacházející se v památkové zóně města3). Rada města může svým usnesením udělit výjimku místa konání na základě žádosti.
Žádost musí obsahovat:
e) jméno a příjmení nebo název, trvalý pobyt nebo sídlo pořadatele akce, IČ
f) označení druhu akce, datum konání, počátek, konec a místo konání,
g) předpokládaný počet osob, které se akce zúčastní
h) počet členů pořadatelské služby (člen pořadatelské služby musí být přítomen v průběhu konání celé akce a označen viditelným nápisem "Pořadatelská služba")
Pokud rada města do 15 dnů od obdržení žádosti o věci nerozhodne a nepřijme usnesení, má se za to, že výjimka byla udělena. Výjimku může rada města odebrat svým usnesením.
(...)
1) ...
2) zák. č. 476/1992 Sb. o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny, ve znění pozdějších předpisů
II.
3. Navrhovatel ve svém podání namítal, že město Nový Bor překročilo meze své zákonem vymezené věcné působnosti tím, že napadená vyhláška v čl. 1 písm. c) a čl. 2 odst. 4 upravuje vztahy zakotvené v zákonech týkajících se výkonu státní správy. Dále navrhovatel uváděl, že problematika provádění pyrotechnických efektů a ohňostrojů je regulována zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláškou Českého báňského úřadu č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, přičemž tato oblast je svěřena orgánům státní báňské správy. Navrhovatel argumentoval, že podle §35 odst. 1 zákona o obcích nepatří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou svěřeny správním úřadům jako výkon státní správy. Navrhovatel měl za to, že není podstatné, zda město stanoví zákaz provádění pyrotechnických efektů a ohňostrojů absolutně či pouze na konkrétních místech, v každém případě tak normuje záležitosti, které jsou již regulovány příslušnými právními předpisy, které město k takové úpravě nezmocňují. Závěrem svého podání navrhl, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví citovaná ustanovení napadené vyhlášky.
4. K návrhu se město Nový Bor vyjádřilo tak, že zastupitelstvo města neschválilo na svém zasedání dne 25. 1. 2006 zrušení napadené vyhlášky v citovaných ustanoveních (usnesení č. 0020/06/ZM36).
5. Veřejný ochránce práv se k výzvě Ústavního soudu, zda hodlá jako vedlejší účastník vstoupit do řízení (§69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu), vyjádřil, že do řízení nevstoupí.
III.
6. Na ústním jednání konaném dne 13. září 2006 účastníci řízení nenavrhli provedení dalších důkazů a setrvali na svých písemných návrzích. Právní zástupce města Nový Bor pouze svůj návrh doplnil v tom smyslu, že město se při vydání napadené vyhlášky snažilo dosáhnout toho, aby byl ochráněn veřejný pořádek a majetek obce a také další hodnoty, které se v historickém centru města nacházejí.
IV.
7. Ústavní soud poté, co konstatoval formální přípustnost podaného návrhu, postupoval dále dle testu poprvé použitého ve věci sp. zn. Pl. ÚS 63/04 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 36, nález č. 61; vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.].
8. Nejprve Ústavní soud zkoumal, zda byla napadená vyhláška vydána v rámci pravomoci obce a přijata zákonným způsobem.
9. Dle ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") jsou obce, resp. jejich zastupitelstva nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti. Na tuto činnost je třeba pohlížet jako na originární normotvorbu.
10. Napadená vyhláška byla řádně schválena usnesením č. 0237/04/ZM23 Zastupitelstva města Nový Bor dne 15. 12. 2004. Ze zápisu ze zasedání zastupitelstva vyplývá, že z 21 členů zastupitelstva jich bylo přítomno 17 [srov. §87 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o obcích")], přičemž všech sedmnáct přítomných členů hlasovalo pro schválení napadené vyhlášky. Vyhláška byla tedy schválena nadpoloviční většinou všech členů zastupitelstva (§92 odst. 3 zákona o obcích) a byla vyhlášena vyvěšením na úřední desce Městského úřadu Nový Bor dne 16. 12. 2004, odkud byla sejmuta dne 1. 1. 2005. Účinnosti nabyla dne 31. 12. 2004.
11. Z výše uvedeného je zřejmé, že napadená vyhláška byla vydána zákonným postupem v rámci pravomoci svěřené městu Nový Bor Ústavou.
V.
12. Ústavní soud se dále zaměřil na zkoumání, zda obec při vydávání napadené vyhlášky nejednala ultra vires, tj. nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou, a dále zda nezneužila zákonem jí svěřenou působnost [srov. body 2. a 3. části IV. odůvodnění citovaného nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 63/04, vyhlášeného pod č. 210/2005 Sb.].
13. Podle ustanovení §35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při výkonu samostatné působnosti (obecně definované §35 odst. 1 zákona o obcích) řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně tvořit právo. Zákon o obcích v §10 stanoví, v jaké věcně vymezené oblasti může obec ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti. Mimo jiné může dle tohoto ustanovení obec ukládat v samostatné působnosti povinnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány [§10 písm. a) zákona o obcích].
14. V projednávaném případě je předmětem napadené vyhlášky zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na veřejných prostranstvích. Již z názvu i samotného obsahu napadené vyhlášky je zřejmé, že obec v ní reguluje právě tu oblast, kterou zákon o obcích přímo výslovně uvádí v §10 písm. a) zákona o obcích, tj. zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Je tedy zřejmé, že v postupu obce nelze spatřovat jednání ultra vires, neboť obec v konkrétním případě byla zákonem zmocněna upravit danou věcnou oblast obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti.
15. Ústavní soud dále řešil otázku, zda ovšem obec nezneužila svou zákonem vymezenou samostatnou působnost. Jak již Ústavní soud uvedl (viz výše citovaný nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 63/04, vyhlášený pod č. 210/2005 Sb.), "zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti 1. cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, 2. cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí nebo naopak 3. přihlížení k nerelevantním úvahám".
16. V projednávaném případě je deklarovaným účelem napadené vyhlášky zajištění veřejného pořádku na veřejných prostranstvích. K tomuto účelu napadená vyhláška definuje činnosti, které jsou považovány za způsobilé narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku. Dle dikce napadené vyhlášky je jednou z takových činností i provádění pyrotechnických efektů a ohňostrojů, přičemž napadená vyhláška dále specifikuje, kde lze takovou činnost vykonávat - výslovně "mimo veřejná prostranství nacházející se v památkové zóně města". Z napadené vyhlášky je dále zřejmé, která místa jsou považována za "veřejná prostranství" (čl. 2 odst. 1 napadené vyhlášky) a co je rozuměno pod pojmem "památková zóna města" - odkaz č. 3) v textu čl. 2 odst. 4 napadené vyhlášky (Ústavní soud k tomu podotýká, že písařskou chybou je v textu uveden odkaz "3)" namísto "2)", který je uveden za samotným textem napadené vyhlášky, a v němž je také chybně citován zákonný předpis, neboť správně má být uvedeno: vyhláška Ministerstva kultury České republiky č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny).
17. Ústavní soud dále zkoumal, zda obsah citovaných ustanovení napadené vyhlášky nepředstavuje zneužití zákonem vymezené samostatné působnosti, jak uvedl ve svém podání navrhovatel, který odkázal na zákonnou úpravu provedenou zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, resp. úpravu provedenou vyhláškou Českého báňského úřadu č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi. Dle §21 odst. 9 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, stanoví Český báňský úřad obecně závazným právním předpisem podrobnosti o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi. Tímto obecně závazným předpisem je právě výše citovaná vyhláška Českého báňského úřadu č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, která jednak definuje pyrotechnické výrobky (§1) a jejich klasifikaci (§2) a dále také upravuje jejich prodej a používání (§8). Právě podle §8 odst. 8 citované vyhlášky se pyrotechnické předměty třídy II a III a podtřídy T1 nesmí používat v uzavřených prostorách (místnosti, dopravní prostředky apod.), v blízkosti kostelů, nemocnic, dětských zařízení, domovů důchodců, škol, ozdravoven a při sportovních akcích, přičemž výjimka je stanovena pro pyrotechnické předměty třídy II a podtřídy T1 používané ve filmu, televizi a pro scénické a stolní salonní efekty.
18. Jak Ústavní soud připomíná, povinnost, kterou má obec možnost uložit v rámci věcně vymezené samostatné působnosti ve smyslu §10 zákona o obcích, je nutné interpretovat tak, aby se ukládaný zákaz či příkaz nedostal do rozporu s kogentními zákonnými normami nebo ústavním pořádkem (§35 odst. 3 zákona o obcích). Účelem zákona o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě (§1 zákona) je stanovení podmínek pro provádění tam uvedených činností, jakož i podmínek pro nakládání s výbušninami a jimi podobnými předměty a pomůckami. Dále je účelem citovaného zákona stanovit podmínky bezpečnosti a ochrany zdraví při těchto činnostech.
19. Účelem napadené vyhlášky je ovšem zajištění veřejného pořádku v širších dimenzích, do nichž spadá i ochrana majetku. Tento účel úpravy je zřejmý již ze samotného vymezení prostor, kde nesmí být určité činnosti vykonávány, tzn. památková zóna města. Účelem napadené vyhlášky tedy primárně zjevně není ochrana bezpečnosti osob, nýbrž právě ochrana majetku, a to v jeho kulturně-sociální dimenzi. Účel napadené vyhlášky je v daném případě nejen zákonem aprobován [§10 písm. a) zákona o obcích], ale obec neopomenula při přijímání takového rozhodnutí přihlédnout k povaze předmětu ochrany regulovaného napadenou vyhláškou, jehož specifičnost je deklarována i veřejnou mocí (viz výše citovaná vyhláška č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny), přičemž Ústavní soud neshledal tyto úvahy irelevantními. Naopak, úvaha obce vzala zřetel i na veřejný zájem na ochraně kulturních památek, tak jak jí ostatně ukládá §30 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů.
20. Vymezení památkové zóny města není v rozporu ani s principem právní jistoty plynoucím z principu právního státu (čl. 1 Ústavy), z něhož pro všechny obecně závazné předpisy plyne požadavek tyto formulovat pojmově přesně, jasně a srozumitelně (srov. např. nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/2000, Sbírka rozhodnutí, svazek 22, nález č. 85; vyhlášen pod č. 240/2001 Sb.). Obec tímto zvoleným postupem v rámci zákonem jí vymezené samostatné působnosti uložila adresátům povinnost, která nepředstavuje zneužití výkonu její moci.
21. Ústavní soud proto přistoupil k aplikaci bodu č. 4 části IV. odůvodnění citovaného nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 63/04, vyhlášeného pod č. 210/2005 Sb., tj. k přezkumu obsahu napadené vyhlášky z hlediska "nerozumnosti" (unreasonableness).
22. Princip "nerozumnosti", pocházející z anglosaské právní oblasti, byl užit Lordem Greenem, M.R., při projednávání případu Associated Provincial Picture Houses Ltd. v. Wednesbury Corporation ( [1948] 1 K. B. 223). Soudce Green uvedl: "Soud je oprávněn přezkoumávat činnost (rozhodnutí) orgánů místní samosprávy s ohledem na to, zda tyto vzaly do úvahy (...) všechny okolnosti, které měly být uváženy. Jakmile si orgán místní samosprávy vyloží projednávanou otázku ve svůj prospěch, může být nicméně vysloveno, že ačkoliv orgán místní samosprávy nevybočil z vytyčeného rozsahu projednávané záležitosti, který měl uvážit, došel přece jenom k závěru tak nerozumnému, že by žádný rozumně uvažující subjekt (orgán veřejné moci) nemohl nikdy k takovému závěru dojít. V takovém případě může zasáhnout soud.(...) Jedná se o případy tak absurdní, že by se nikdy žádnému rozumnému člověku nemohlo jevit, že takovou věc je orgán místní samosprávy oprávněn učinit.". Tento princip byl judikaturou dále rozpracováván, přičemž dalším vodítkem bylo rozhodnutí ve věci Secretary of State for Education and Science v. Tameside Metropolitan Borough Council ([1977] A. C. 1014), v němž soudce Diplock uvedl: "Ve veřejném právu se pojem "nerozumné" jakožto popisný způsob, kterým veřejná moc usiluje o uplatnění vlastního uvážení v zákonem vymezených mezích, stalo pojmem právního umění. Aby bylo možné tímto výrazem označit určité jednání, musí jít o takové jednání, které by nemohl schválit žádný rozumný subjekt jednající s náležitým vyhodnocením své odpovědnosti.".
23. Ústavní soud s vědomím výše citovaného uvádí, že aplikace principu "nerozumnosti" ze strany soudu musí být velmi restriktivní a měla by se omezit jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní. Za zjevnou absurdnost lze přitom považovat jen případ, kdy soudem provedený přezkum vede jen k jedinému možnému (v protikladu k preferovanému nebo rozumnému) závěru, který je absurdní, a tento soudem rozpoznaný závěr zůstal naopak obcí nerozpoznán. Nerozumnost nesmí být použita jako záminka k zásahu do obcí přijatého rozhodnutí proto, že Ústavní soud s rozhodnutím obce věcně nesouhlasí. Aplikace principu nerozumnosti tedy přichází v úvahu jen za extrémních okolností, nesmí být jen možným jiným názorem, aniž by byla zároveň vyvrácena možná rozumnost názoru obce. Posuzování, zda obec jednala rozumně, není jednoduše otázkou, zda jednala v souladu s oprávněním poskytnutým jí zákonem. Posouzení nerozumnosti spíše vyžaduje zvážit napadenou vyhlášku z hlediska jejích dopadů měřených obecnou rozumností.
24. V projednávaném případě Ústavní soud shledal v záhlaví citovaná ustanovení napadené vyhlášky zcela rozumnými, neboť primární účel napadené vyhlášky v žádném případě nelze považovat za nerozumný. Jak Ústavní soud připomíná, není možné považovat obecně závaznou vyhlášku za rozpornou s principem "nerozumnosti" jen proto, že by se v očích některých mohla takovou zdát, protože upravuje záležitosti více, než je možná nutné. Nakonec, je to záležitost týkající se obce a jejích obyvatel samotných, kteří měli právo vybrat si své zastupitele, o nichž si myslí, že je budou nejlépe reprezentovat a o nichž mají za to, že rozumí obecním záležitostem více než samotné orgány veřejné moci [srov. rozhodnutí ve věci Kruse v. Johnson, (1898)] 2 Q. B. 91].
25. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud konstatuje, že nebyly shledány důvody pro vyhovění návrhu ministra vnitra na zrušení v záhlaví citovaných ustanovení napadené vyhlášky, a proto byl návrh v celém rozsahu podle §70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnut.