ECLI:CZ:US:2007:Pl.US.73.06
sp. zn. Pl. ÚS 73/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 11. ledna 2007 v senátě složeném z předsedy Miloslava Výborného a soudkyň Vlasty Formánkové a Michaely Židlické o ústavní stížnosti politické strany Nezávislí demokraté (Předseda V. Železný) se sídlem Dlouhá 12, 110 00 Praha 1, zastoupené Mgr. MUDr. Zdeňkem Kubicou, advokátem, AK se sídlem Revoluční 3, 110 00 Praha 1, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2006, čj. Vol 66/2006-105, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, takto:
Ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení ustanovení §87 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb. se odmítají.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností se stěžovatelka, politická strana Nezávislí demokraté (Předseda V. Železný), domáhala zrušení shora označeného usnesení Nejvyššího správního soudu, kterým byl zamítnut její návrh na neplatnost volby všech zvolených kandidátů a jejich náhradníků do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve volbách konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006. Stěžovatelka tvrdila, že zamítnutím návrhu Nejvyšší správní soud porušil její právo na svobodnou a volnou soutěž politických stran, které zaručuje čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní ochranu podle čl. 90 Ústavy a čl. 36 Listiny.
Stěžovatelka namítla, že Česká televize umožnila přístup do předvolebních pořadů, vytvořených nad rámec povinného vysílání České televize podle ustanovení §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), jen některým subjektům, které rozlišila podle klíče předvolebních preferencí či rozdělením na strany parlamentní a neparlamentní. Takový postup veřejnoprávního média stěžovatelka vnímala jako omezení rovnosti v přístupu k vysílacímu času v pořadech s charakterem předvolební kampaně, v jehož důsledku došlo k porušení pravidel volné, resp. svobodné, soutěže politických sil. Nejvyšší správní soud, na který se obrátila s návrhem na určení neplatnosti voleb, event. na neplatnost volby všech zvolených kandidátů a jejich náhradníků, však jejímu právnímu názoru nepřisvědčil, neboť požadavek rovného rozdělení vysílacího času v délce 14 hodin podle §16 odst. 4 volebního zákona se v případě vysílacího času nad rámec této zákonné povinnosti již neuplatní a Česká televize může přistupovat k jednotlivým kandidujícím subjektům z pozice odstupňované rovnosti šancí (německý model). Stěžovatelka však takový závěr nesdílí a má za to, že nesprávnou kombinací obecné úpravy podle zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, a speciální úpravy podle volebního zákona Nejvyšší správní soud dovodil princip, který není české právní úpravě vlastní. Soudu rovněž vytkla i to, že přestože dospěl k závěru, že postup České televize, která zvala kandidující subjekty do předvolebního vysílání pouze na základě jednoho kritéria (založeného výhradně na předvolebních výzkumech), nemusel být v souladu s ústavními imperativy svobodné soutěže politických stran, nikterak se s tímto zjištěním v odůvodnění svého rozhodnutí nevypořádal.
K návrhu na zrušení ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona stěžovatelka uvedla, že se svým návrhem k Nejvyššímu správnímu soudu domáhala především vyslovení neplatnosti voleb. Protože ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona takový návrh neumožňuje, ponechala na Nejvyšším správním soudu, aby zvážil, zda toto ustanovení není v rozporu s jejím ústavně zakotveným právem na soudní ochranu, a poté případně věc předložil Ústavnímu soudu. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že postup podle ustanovení §95 odst. 2 Ústavy není ve stěžovatelčině věci namístě, neboť ustanovení §87 volebního zákona jí poskytuje právní instrument k ochraně práva ve formě návrhu na neplatnost volby kandidátů. S tímto právním názorem stěžovatelka nesouhlasila a namítla, že podle citovaného ustanovení se lze domáhat pouze neplatnosti volby zvoleného kandidáta, nikoli kandidáta, který zvolen nebyl. Pokud by soud vyslovil neplatnost volby všech zvolených kandidátů na území ČR, nastoupili by na jejich místo podle ustanovení §53 odst. 2 jiní, do té doby nezvolení, kandidáti dle pořadí. Vzhledem k omezené době pro podání návrhu na neplatnost volby zvoleného kandidáta by již stěžovatelka neměla možnost domáhat se neplatnosti volby těchto kandidátů. Z tohoto důvodu spojila s ústavní stížností i návrh na zrušení ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 22. 11. 2006 plně odkázal na odůvodnění napadeného usnesení s tím, že na svých právních závěrech trvá. Nejvyšší správní soud zopakoval, proč nepovažoval za potřebné předkládat Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona a navrhl zamítnutí ústavní stížnosti, přičemž vyjádřil souhlas, aby tak bylo rozhodnuto bez ústního jednání. Vzhledem k tomu, že účastník řízení zcela odkázal na důvody vyjádřené v napadeném rozhodnutí a jeho vyjádření neobsahovalo žádnou další (novou) argumentaci, Ústavní soud nepovažoval za potřebné je zasílat stěžovatelce k replice.
Ze spisu Nejvyššího správního soudu, sp. zn. Vol 66/2006, který si Ústavní soud vyžádal, vyplynulo, že stěžovatelka byla jedním z dvaceti šesti subjektů, jež měly zaregistrované kandidátky do voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2006. Česká televize poskytla těmto subjektům pro účely jejich předvolební kampaně 14 hodin vysílacího času (ve smyslu §16 odst. 4 volebního zákona), který mezi ně rozdělila rovným dílem. Do dalších pořadů (zejména Otázky Václava Moravce a další) však zvala kandidující subjekty podle vlastního klíče, kdy, shrnutě řečeno, dala největší větší prostor pěti politickým stranám, které měly podle aktuálního průzkumu veřejného mínění nejvyšší volební preference.
Nejvyšší správní soud konstatoval, že ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona sice podle gramatického znění neumožňuje podat přímo návrh na zrušení voleb do Poslanecké sněmovny (srov. "... podáním návrhu na neplatnost volby kandidáta..."), jako je tomu v případě voleb do Senátu podle ustanovení §87 odst. 2 (srov. "... podáním návrhu na ... neplatnost voleb..."), to však dle jeho názoru neznamená, že by soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny byl vyloučen. Podle Nejvyššího správního soudu by za určitých skutkových okolností mohl být úspěšným i návrh na vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů, neboť se mohou vyskytnout případy, kdy porušení volebního zákona je natolik flagrantní a všeobecné, že nemůže být nápravou ani nahrazení zvolených kandidátů jejich náhradníky, ale je nezbytné jedině tzv. zneplatnění voleb. Lze-li dosáhnout podáním návrhu na neplatnost volby kandidátů za určité situace obdobného výsledku, jako v případě podání návrhu na neplatnost voleb, není dle Nejvyššího správního soudu důvod podávat návrh na zrušení citovaného ustanovení jenom pro to, že výslovné napadení voleb jako celku neumožňuje, neboť výkladem lze dospět k závěru, že soudní přezkum voleb v plném rozsahu umožněn je. Vzhledem k tomuto závěru Nejvyšší správní soud nepovažoval za potřebné věc předkládat Ústavnímu soudu a nezabýval se také návrhem na vyslovení neplatnosti voleb, ale pouze návrhem na neplatnost volby všech kandidátů.
Po podrobném výkladu příslušných ustanovení volebního zákona, zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, a zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že požadavek absolutní rovnosti rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty, jak je obsažen v §16 odst. 4 volebního zákona, nelze vztahovat na vysílání České televize a Českého rozhlasu, které probíhá nad rámec tohoto "zákonného" času. Nejvyšší správní soud dovodil, že v tomto vysílání nastupuje namísto požadavku mechanické rovnosti požadavek přiměřeně rovného přístupu, neboť média již nevystupují jako pouzí realizátoři zákonem striktně definovaného práva, ale v celé úplnosti svého mediálního působení. Nejvyšší správní soud se v tomto závěru opřel o koncept, precizně vyjádřený ve srovnatelném prostředí úpravy volebního systému ve Spolkové republice Německo, který z ústavněprávního hlediska připouští vyměřit vysílací časy diferencovaně podle významu stran, tj. odstupňovanou rovnost šancí, pokud malým a novým stranám je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas (diferenciace na základě nezbytného minima). S odkazem na kriteria pro diferenciaci významu politických stran pro účely vysílání Nejvyšší správní soud vyložil, že je nutno rozlišovat mezi případy volební agitace, v nichž se subjekty v médiích samy prezentují (tehdy mají rovnoprávně určený prostor), a vlastní zpravodajství a publicistiku, kdy média samostatně rozhodují, v jakém rozsahu budou informovat o subjektech, přičemž jsou vázány požadavkem objektivnosti a vyváženosti, který však nelze mechanicky zaměňovat za formální rovnost. Z tohoto pohledu Nejvyšší správní soud vyhodnotil přístup České televize jako vyvážený, s předem stanovenými kritérii v koncepci dramaturgie předvolebního vysílání. Nejvyšší správní soud připustil, že zvát kandidující subjekty do vysílání pouze na základě jednoho kriteria, navíc založeného výhradně na předvolebních výzkumech, by nemuselo být v souladu s ústavními imperativy svobodné soutěže politických sil; v rámci zachování plurality názorů ve společnosti je podle soudu nezbytné, aby Česká televize stanovila nejen více kritérií, ale i takových, která by byla nastavena pokud možno na předvídatelném základě a odrážela by skutečnou relevanci kandidujících subjektů v daném volebním kraji.
Ústavní soud přezkoumal napadené rozhodnutí z hlediska tvrzeného porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky a poté dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Danou věc rozhodoval v senátu, neboť neshledal, že by šlo o věc, kterou si podle rozvrhu práce Ústavního soudu atrahovalo k rozhodování plénum Ústavního soudu; nešlo totiž o ústavní stížnost napadající rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (srov. Sdělení Ústavního soudu publ. pod č. 446/2006 Sb. a ust. §16 s. ř. s.).
Jak stěžovatelka v ústavní stížnosti připustila, Nejvyšší správní soud na základě předložených listinných důkazů dospěl ke skutkovým zjištěním, která neměla důvod rozporovat, měla však za to, že soud ze zjištěného skutkového stavu vyvodil nesprávné právní závěry. Jádro její ústavní stížnosti tedy spočívá v odlišném právním názoru na výklad norem jednoduchého práva provedený Nejvyšším správním soudem.
Z postavení Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti vyplývá, že Ústavní soud není primárně povolán k přezkumu správnosti aplikace a interpretace "jednoduchého" práva a do rozhodovací činnosti obecných soudů je oprávněn zasáhnout jen tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím orgánů veřejné moci současně porušena stěžovatelova základní práva či svobody. Stěžovatelka argumentovala porušením čl. 5 a čl. 90 Ústavy a čl. 22 a čl. 36 Listiny.
K ústavním principům, kterými je třeba poměřovat práva politických subjektů účastnících se volební soutěže (čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny), se Ústavní soud ve své dosavadní rozhodovací praxi opakovaně vyjádřil, přičemž zdůraznil (výslovně v nálezu sp. zn. Pl.ÚS 30/98, publikovaném pod č. 243/1999 Sb.), že jakékoli přímé nebo nepřímé omezování rovnosti stran ve volební soutěži nesmí jednotlivě ani v kumulaci opatření, jež diferencovaně postihují nebo zvýhodňují určité strany, potlačovat apriorně již samotnou účast politických stran ve volební soutěži. Po přezkoumání napadeného rozhodnutí Ústavní soud dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud tyto ústavní volební principy reflektoval, neboť právě pod jejich úhlem poměřoval regulérnost postupu České televize v době (před)volební kampaně. V jeho právních závěrech jsou přítomny výsledky hodnocení objektivnosti a vyváženosti vysílání veřejnoprávního televize i otázky upínající se k naplnění požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému a společenskému významu. Závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že je ústavně přípustné, aby za dodržení ústavních principů byl politickým stranám v rámci veřejnoprávního média vyměřen další vysílací čas diferencovaně podle jejich významu, Ústavní soud hodnotí jako ústavně akceptovatelný.
Námitku stěžovatelky, že Nejvyšší správní soud sice připustil, že jediné kritérium pro účast v předvolebním vysílání, navíc založené výhradně na předvolebním výzkumu, by nemuselo být v souladu s ústavními imperativy, avšak z tohoto konstatování nevyvodil žádné důsledky, Ústavní soud nepokládal za schopnou přivodit kasační nález. Dle jeho názoru Nejvyšší správní soud na okolnostech konkrétního případu předestřel široký rámec úvah o předvídatelnosti možných následků a dopadů dotčených zákonných norem v rovině teoretické a naznačil, jakým způsobem by měla Česká televize postupovat při volbě kritérií pro účast politických subjektů kandidujících ve volbách v budoucnu. Přístup Nejvyššího správního soudu k této otázce Ústavní soud považuje za dotváření práva sui generis, neboť je to soudní rozhodnutí, které zákon nejen interpretuje, ale i doplňuje tím, že ukazuje, jaké chování lze v budoucnu akceptovat, čímž přispívá ke kultivaci volné soutěže politických sil a zamezuje i potenciální diskriminaci těchto soutěžitelů.
Ústavní soud nezjistil ani tvrzené porušení práva na soudní ochranu, neboť stěžovatelce bylo umožněno, aby se v souladu s čl. 36 odst. 1 Listiny domáhala stanoveným postupem svého práva u soudu, předestřela mu svoje tvrzení v rozsahu, v jakém pokládala za potřebné a domohla se soudního rozhodnutí, které bylo přiměřeně a dostatečně odůvodněno. Skutečnost, že stěžovatelka s právními závěry, o které soud opřel své rozhodnutí, nesouhlasí, nepředstavuje porušení pravidel spravedlivého procesu, či odepření soudní ochrany. K namítanému porušení čl. 90 Ústavy Ústavní soud podotýká, že ten sice s právem na spravedlivý proces úzce souvisí, žádné veřejné subjektivní právo či svobodu však - jsa ustanovením charakteru institucionálního - bezprostředně nezaručuje.
Ve vztahu k návrhu na zrušení ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona Ústavní soud připomíná, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je ústavně souladná a druhá nikoliv, není dán důvod pro zrušení tohoto ustanovení, neboť úkolem soudů je interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem (srov. např. nález Pl.ÚS 48/95, vyhlášen pod č. 121/1996 Sb.). Jak Ústavní soud ověřil, Nejvyšší správní soud vyložil stěžovatelkou napadené ustanovení tak, že umožňuje soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny v plném rozsahu. Ústavní soud takovýto výklad přijímá a v podrobnostech na něj odkazuje s tím, že teoretické úvahy o možných následcích aplikace volebního zákona nejsou v projednávaném případě namístě. K námitce stěžovatelky, že by v budoucnu neměla možnost domáhat se neplatnosti volby dalších kandidátů (dle pořadí), Ústavní soud připomíná, že posouzení této možnosti (pokud by v budoucnu nastala) a nalezení východiska z této situace přísluší nikoliv jemu, ale prvotně Nejvyššímu správnímu soudu, který zákon interpretuje se zřetelem k řadě aspektů, zejména s přihlédnutím ke změnám společenských podmínek, kdy se jeho judikatura může vyvíjet. V nyní projednám případě Ústavní soud považuje tvrzenou neústavnost napadeného ustanovení volebního zákona za nepřijatelnou a za zjevně neopodstatněnou.
Ke stručně prezentovaným důvodům, pro něž byl shledán podaný návrh za očividně nezpůsobilý přezkumu z hlediska ústavněprávní ochrany stěžovatelčiných základních práv (slovy zákona za "zjevně neopodstatněný"), Ústavní soud odkazuje dále i na důvody, o které opřel své rozhodnutí Nejvyšší správní soud; ježto se s odůvodněním napadeného rozhodnutí Ústavní soud ztotožňuje a navíc může konstatovat, že v něm vyložené právní úvahy (jak již řečeno ústavně konformní) jsou propracovány nejen s mimořádnou podrobností, ale i s vysokou argumentační fundovaností, a to nejen v rovině "toliko" jednoduchého práva, považoval by Ústavní soud za nerozumné takto prezentované důvody rozmělňovat, neboť je bezvýznamné pro posouzení věci i vysvětlení důvodů, jež k tomuto posouzení vedly, opakovat to, co již bylo správně řečeno.
Na základě výše uvedených důvodů Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení ústavní stížnost odmítl podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů; návrh podaný podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu pak odmítl podle §43 odst. 2 písm. b) ve spojení s ustanovením §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2007
Miloslav Výborný, v. r.
předseda senátu