ECLI:CZ:NSS:2006:VOL.66.2006:105
sp. zn. Vol 66/2006 - 105
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci
navrhovatele: N. D. (předseda V. Ž .), se sídlem Praha 1, Dlouhá 12, zastoupeného Mgr.
MUDr. Zdeňkem Kubicou, advokátem se sídlem Praha 1, Revoluční 3, proti odpůrcům: 1)
Státní volební komise, se sídlem Praha 4, nám. Hrdinů 3, 2) kandidáti (a náhradníci)
zvolení ve všech volebních krajích ve volbách do Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006, v řízení o návrhu na neplatnost volby
všech zvolených kandidátů a jejich náhradníků do Poslanecké sněmovny Parlament u České
republiky,
takto:
I. Návrh se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Dne 16. 6. 2006 podal navrhovatel u Nejvyššího správního soudu návrh,
kterým se domáhal určení neplat nosti voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006. Navrhovatel výslovně poukázal na to,
že s ohledem na znění zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky
a o změně a doplnění některých další ch zákonů (dále též „volební zákon“) podává současně
návrh na „neplatnost volby všech kandidátů stran a hnutí, které ve volbách překročily 5 %
hranici“. Navrhovatel má zato, že došlo k vážnému porušení volebního zákona, základních
ústavních principů, na kterých spočívá demokratický systém a k porušení volné soutěže
politických stran v období před konáním voleb.
Předně se navrhovatel zabývá rozborem §87 volebního zákona a dospívá k závěru,
že uvedené ustanovení z hlediska možnosti podání návrhu na neplatnost voleb rozlišuje
mezi volbami do Senátu, u nichž takový návrh umožňuje, a volbami do Poslanecké
sněmovny, kde nikoliv. Takové rozlišení považuje navrhovatel za zcela nedůvodné
a protiústavní. Na základě zahraničních zkušeností (např. Bělorusko, Ukrajina atd.)
je totiž zřejmé, že při volbách může docházet k porušování politických práv občanů
i účastníků volební soutěže a je tak třeba, aby existoval nezávislý orgán, který by v případě
porušení demokratických principů byl oprávněn vyslovit neplatnost voleb jako takových.
Navrhovatel tak považuje §87 volebního zákona za rozporný s čl. 36 Listiny základních práv
a svobod a navrhuje, aby Nejvyšší správní soud uvážil nezbytnost postupu podle čl. 95 odst. 2
Ústavy, §48 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“)
a věc předložil Ústavnímu soudu.
Pokud by Nejvyšší správní soud navrhovatele nevyslyšel a Ústavnímu soudu věc
nepředložil, podává navrhovatel také návrh na neplatnost volby všech kandidátů stran a hnutí,
které ve volbách překročily 5 % hranici pro získání mandátů v Poslanecké sněmovně;
domnívá se totiž, že porušení zákona jejich volbu ovlivnilo. Svůj návrh nesměřuje pouze vůči
zvoleným 200 poslancům, nýbrž vůči všem kandidátům uvedených politických subjektů,
a to jak těch, kteří mandát získali, tak také těch, kteří nikoliv. Obává se totiž, že pokud by byla
vyslovena neplatnost volby pouze těch kandidátů, kteří ve volbách mandát získali, nastoupili
by na jejich místo „náhradníci“ a nebylo by dosaženo účelu zneplatnění voleb jako celku.
Dále navrhovatel zdůrazňuje, že i Ústavní soud (např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 30/98,
ze dne 13. 10. 1999, publikovaném pod č. 243/1999 Sb., či nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000,
ze dne 27. 2. 2001, publikovaném pod č. 98/2001 Sb.) poukázal na to, že zásada volné
(svobodné) a v zásadě neomezené soutěže politických stran zejména ve volbách je základním
principem demokratické společnosti v České republice. Tato zásada v sobě zahrnuje
rovněž zákaz upřednostňování jedněch politických stran před dr uhými. Volnou soutěž
politických stran je tak třeba chápat jako rovnost příležitostí komunikovat s voliči
a prezentovat svůj politický program a názory. Podle stěžovatele je v dnešní době bezpochyby
nejúčinnějším prostředkem k oslovení voliče a vedení volební kampaně televizní vysílání.
Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání zapovídá použití
soukromých provozovatelů televizního vysílání pro účely předvolební kampaně [§48 odst. 1
písm. d) tohoto zákona]. Vysílání České televize pak ve vztahu k volební kampani upravuje
přímo volební zákon (§16 odst. 4 volebního zákona). Podle navrhovatele těmito
ustanoveními má být garantováno zajištění rovného přístupu kandidujících subjektů k vysílání
České televize v období před volbami. Pokud by Česká televize poskytla kandidujícím
subjektům i další časový prostor (vyjma zákonem stanovených 14 hodin), nesmělo by tím
dojít k omezení volné soutěže politických stran (čl. 22 Listiny základních práv a svobod).
Česká televize tak není oprávněna stanovovat žádná kriteria, jimiž by některým politickým
subjektům přístup do televizního vysílání omezila, zatímco jiným umožnila
(k úloze sdělovacích prostředků ve volební kampani odkazuje na nález Pl. ÚS 73/04
ze dne 26. 1. 2005, publikovaný pod č. 140/2005 Sb., kde bylo vyřčeno, že v případě
těch sdělovacích prostředků, u nichž zákon podmínky použití ve volební kampani neupravuje,
je třeba uplatnit pravidlo rovného přístupu).
Navrhovatel se domnívá, že Česká televize v rozporu s volebním zákonem
zvýhodnila některé kandidující subjekty (konkrétně ČSSD, O DS, KSČM a KDU -ČSL),
neboť tyto politické strany měly výrazně větší možnost prezentovat se voličům v televizním
vysílání. Jednalo se o takové porušení volebního zákona, které ovlivnilo výsledek voleb
jako takových i výsledek volby všech kandidátů. Česká televize sice doslova vyplnila
§16 odst. 4 volebního zákona (na každý politický subjekt tak připadlo 32-33 minut vysílacího
času), avšak vedle toho poskytla, ač jí to volební zákon neumožňuje, shora uvedeným
politickým stranám další vysílací čas, přičemž nedodržela zásadu rovného přístupu
politických subjektů.
Jednalo se zejména o pořad Otázky Václava Moravce SPECIÁL – předvolební debaty
(14 pořadů vysílaných ve čtvrtek od 21.00 hod. do 22.30 hod. na ČT 2 – celkem 21 hodin),
do kterého byli zváni pouze zástupci pěti politických stran. Podle stěžovatele Česká televize
rozhodla, že přístup bude mít pouze pět politických subjektů s nejvyššími preferencemi
veřejnosti na základě provedených průzkumů veřejného m ínění (průzkum SC&C a STEM).
Česká televize není orgánem státní správy a není tedy nadána pravomocí rozhodovat
o právech a povinnostech jiných subjektů; její rozhodnutí je v rozporu se zákonem,
neboť ten neumožňuje zvýhodnění strany v předvolební soutěži na základě její velikosti,
známosti či předběžných preferencí. Podle navrhovatele tak uvedeným postupem došlo
ke zvýhodnění těchto politických stran a následně k dalšímu růstu jejich preferencí.
Navrhovatel rovněž zdůrazňuje, že předmětný průzkum veřejného mínění, který Česká
televize využila, proběhl v únoru 2006, tedy předtím než proběhla registrace kandidátek
jednotlivých politických stran. Mohlo se tak stát, že do výběru budou zařazeny strany,
které následně nebudou vůbec kandidovat.
Dalším pořadem, kdy Česká televize porušila zásadu rovnosti byly Otázky Václava
Moravce (5 pořadů vysílaných do 8. 5. 2006 v neděli od 12.00 hod. do 13.00 hod. na ČT 1
a následně od 13.05 hod. do 14.00 hod na ČT 24). Do první části pořadu, vysílaného
na celoplošném kanále ČT 1 byly zvány pouze parlamentní strany (ČSSD, ODS, KSČM,
KDU-ČSL a US-DEU), naproti tomu do druhé části byly zvány ostatní kandidující strany.
Parlamentní strany tak nejen že měly více prostoru, navíc jej měly na celoplošném kanále
ČT 1. Z přehledu obsahu Otázek Václava Moravce ode dne 18. 12. 2005, který v příloze
pod č. 11 navrhovatel přikládá, je podle něj zřejmé, že diskriminace neparlamentních
stran trvala v tomto pořadu již od prosince 2005.
K upřednostňování určitých stran podle vlastního klíče České televize
(který není založen na náhodnosti, nýbrž na rozdělení stran na parlamentní a neparlamentní)
docházelo i v posledních třech pořadech Otázky Václava Moravce, které byly vysílány
živě z Kongresového centra v Praze ve dnech 14. 5. 2006 („utkání lídrů neparlamentních
stran, které budou mít podle aktuálního průzkumu šanci dostat se do Poslanecké sněmovny“),
21. 5. 2006 („utkání předsedů současných parlamentních stran zastoupených v Poslanecké
sněmovně“) a 28. 5. 2006 („souboj nejžhavějších kandidátů na premiéra“). Zástupci
neparlamentních stran se tak neměli možnost utkat se zástupci stran parlamentních.
Navrhovatel uzavírá s tím, že klíč, který Česká televize pro přiřazování vysílacího
času, časového zařazení vysílání a exkluzivity kanálu, použila, jednoznačně třídil na strany
významné (tj. ty které mají reálnou šanci dostat se do Poslanecké sněmovny),
které zvýhodňoval, a ty které nikoliv. Tato klasifikace pak byla způsobilá podstatným
způsobem ovlivnit diváka a voliče při volebním hlasování a došlo tak k ovlivnění výsledku
voleb i výsledků volby všech kandidátů. Tuto skutečnost dokládá navrhovatel výsledky
průzkumu agentury FACTUM Invenio ze dne 13. 6. 2006, který konstatuje, že voliči byli
ovlivněni předvolebními diskusními pořady vysílanými v televizi a rozhlase (příloha
č. 16 návrhu). Na porušení zákona pak podle stěžovatele nese svůj díl i Rada pro rozhlasové
a televizní vysílání, která selhala při dohledu nad dodržováním právních předpisů.
Navrhovatel proto požaduje, aby Nejvyšší správní soud určil, že volby do Poslanecké
sněmovny Parlamentu České republiky konané ve dnech 2. a 3. 6. 2006 jsou ve všech
volebních krajích neplatné, případně aby vyslovil neplatnos t volby všech kandidátů stran
a hnutí, které ve volbách překročily 5 % hranici (tyto kandidáty stran v pořadí ČSSD,
KDU-ČSL, KSČM, ODS, SZ také na str. 10-43 návrhu výslovně vyjmenoval,
přičemž vyznačil ty, kteří mandát získali).
K návrhu navrhovatel připojil 16 příloh, mimo příloh dokládajících jeho aktivní
legitimaci k podání návrhu jde o: Přehled vysílání předvolebních spotů na obrazovce
ČT včetně přehledu vylosovaných vysílacích časů (příl. č. 5), Přehled volebních pořadů
redakce zpravodajství ČT (příl. č. 6), Projekt předvolebních průzkumů České televize
(příl. č. 7), odkaz na předvolební průzkum agentury SC&C (příl. č. 8), Závěrečnou zprávu
o předvolebním průzkumu agentury SC&C ze dne 16. 2. 2006 (příl. č. 9), Bleskový průzkum
agentury STEM pro ČT ze dne 26. 5. 2006 (příl. č. 10), přehled účinkujících v pořadu Otázky
Václava Moravce (příl. č. 11), programový plán pořadu Otázky Václava Moravce –SPECIÁL
(příl. č. 12) a zprávy o jejich konání v krajích (příl. č. 13), internetový návod jak naladit
ČT 24 a pokrytí signálem (příl. č. 14), program předvolebních Událostí, komentářů
(příl. č. 15) a tiskovou zprávu agentury FACTUM Invenio o vlivu diskusních pořadů
v televizi a jiných forem propagace politických stran na rozhodování voličů (příl. č. 16).
V reakci na výzvu soudu k vyjádření ke zprávě České televize, z níž mj. hodlal soud
při rozhodnutí vycházet, sdělil navrhovatel, že tato zpráva koresponduje s jeho výtkami
a potvrzuje, že v kritizovaných pořadech skutečně došlo ke zvýhodnění některých politických
subjektů. Poukazuje dále na vysokou sledovanost těchto pořadů a výrazný rozdíl
ve sledovanosti pořadů vysílaných na hlavním kanále ČT 1 (u pořadu Otázky Václava
Moravce-SPECIÁL až 496 000 diváků) a na kanále ČT 24 (průměrně 14 000 diváků).
Zdůrazňuje přílohu č. 6 a č. 11 svého návrhu, k nimž je reakce České televize ve zprávě
nedostatečná a znovu opakuje, že ČT dělila politické subjekty na parlamentní a neparlamentní
a vůbec neposkytla prostor k jejich vzájemné konfrontaci. Za nepodstatné označil vyjádření
ČT k pořadům povolebním, neboť ty volební kampaň nemohly ovlivnit. Její poukaz
na ust. §31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání
není rozhodný, neboť se nejedná o úpravu vysílání v předvolební kampani. Předmětné pořady
byly ČT od počátku prezentovány jako pořady předvolební, nešlo o aktuální zpravodajství
ani o běžné publicistické pořady. V době před volbami je činnost České televize upravena
výhradně ust. §16 odst. 4 volebního zákona, které sleduje rovný přístup všech kandidujících
subjektů k vysílacímu času. Pokud ČT o své vůli a na základě vlastních hledisek poskytla
některým kandidujícím subjektům mnohonásobek prostoru ve svém vysílacím čase, porušila
princip rovnosti.
Státní volební komise v písemném vyjádření k návrhu uvedla, že jí nepřísluší
posuzovat soulad volebního zákona s ústavními principy a vychází z platné právní úpravy.
Podle ust. §16 odst. 4 volebního zákona musí být zajištěno v době začínající 16 dnů a končící
48 hodin před zahájením voleb kandidujícím politickým stranám, politickým hnutím
a koalicím, jejichž kandidátní listiny byly zaregistrovány, v Českém rozhlase celkem 14 hodin
a v České televizi celkem 14 hodin, v rámci jejich vysílacích okruhů bezplatně vysílacího
času, jehož termíny se určí losem. To bylo splněno a jiný úkol Česká televize ve volbách
nemá. K argumentaci návrhu o upřednostňování určitých politických subjektů v České
televizi se necítí příslušnou k vyjádření.
Z ostatních účastníků řízení se k návrhu vyjádřil Ing. K. K. (ČSSD) tak, že podle jeho
názoru k porušení žádného ustanovení volebního zákona nedošlo, navrhovateli byl poskytnut
prostor pro jeho prezentaci ve veřejnoprávní televizi v rozsahu, na jaký měl zákonný nárok.
Vysílací čas v mediích je jen jednou z možných forem prezentace politické strany a nelze
přisvědčit jeho názoru o nezbytnosti stejného prostoru pro všechny. Návrh označil za
neopodstatněný a navrhl jeho zamítnutí.
K vyjádření Státní volební komise navrhovatel replikoval, že ust. §16 odst. 4
volebního zákona je nutno vykládat v souladu s čl. 22 Listiny základních práv a svobod
v zájmu ochrany svobodné soutěže politických sil. Předpokládá-li zákon rovné rozdělení
vysílacího času, je třeba tím rozumět rovnost ve vztahu k celému poskytnutému vysílacímu
času.
O návrhu Nejvyšší správní soud uvážil
takto:
Podle §90 odst. 1 s. ř. s. za podmínek stanovených zvláštními zákony se může občan,
politická strana nebo nezávislý kandidát anebo sdružení nezávislých kandidátů a sdružení
politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů návrhem domáhat
rozhodnutí soudu o neplatnosti voleb nebo neplatnosti hlasování anebo neplatnosti volby
kandidáta. Tímto zvláštním zákonem je i volební zákon. Podle §87 tohoto zákona se podáním
návrhu na neplatnost volby kandidáta může domáhat ochrany u soudu každý občan zapsaný
do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl poslanec volen. Návrh je třeba podat
nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí (odst. 1). Odst. 2 tohoto
ustanovení stanoví, že podáním návrhu na neplatnost hlasování, neplatnost voleb
nebo neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu podle zvláštního právního
předpisu každý občan zapsaný do stálého seznamu ve volebním okrsku, kde byl senátor volen,
každá politická strana, politické hnutí, koalice nebo nezávislý kandidát, jejichž přihláška
k registraci ve volebním obvodu byla pro volby do Senátu zaregistrována. Návrh je třeba
podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb Státní volební komisí. Podle odst. 3
může návrh na neplatnost hlasování podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena
ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky hlasování. Návrh
na neplatnost voleb může podat navrhovatel, má -li za to, že byla porušena ustanovení
tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb (odst. 4). Návrh na neplatnost
volby kandidáta může podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena ustanovení
tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta (odst. 5).
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou splnění procesních náležitostí
podaného návrhu; v tomto směru zjistil, že návrh byl podán včas (výsledky voleb byly
Státní volební komisí vyhlášeny dne 6. 6. 2006) a že navrhovatel, který je politickou stranou,
se účastnil voleb do Poslanecké sněmovny v roce 2006 a jeho kandidátní listiny byly
zaregistrovány ve všech 14 volebních krajích, takže je k podání návrhu na neplatnost volby
kandidátů aktivně legitimován (§87 odst. 1 volebního zákona).
Navrhovatel se však předně domáhá vyslovení neplatnosti voleb do Poslanecké
sněmovny jako celku a teprve v případě nemožnosti vyhovění (in eventum) navrhuje
vyslovení neplatnosti volby kandidátů. Sám si je však vědom, že podat návrh na neplatnost
voleb do Poslanecké sněmovny volební zákon (jeho §87 odst. 1) neumožňuje a navrhovatel
jej proto považuje za rozporný s čl. 36 Listiny. Nejvyšší správní soud se tak nejprve musel
zabývat jeho požadavkem na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle naposled citovaného ustanovení s. ř. s. soud řízení přeruší, byl-li ve věci
předložen Ústavnímu soudu návrh podle čl. 95 odst. 2 Ústavy (Dojde-li soud k závěru,
že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem,
předloží věc Ústavnímu soudu.).
Navrhovatel považuje ust. §87 odst. 1 volebního zákona za rozporné s čl. 36 Listiny
(Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy,
může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny.). Podání návrhu by tak bylo na místě,
pokud by právní úprava soudního přezkumu byla vyloučena, či byla z tohoto hlediska
nedostatečná. Ze znění §87 vyplývá, že soudní přezkum voleb do Poslanecké sněmovny
je možný toliko podle ustanovení §87 odst. 1 volebního zákona. Z gramatického znění
odst. 2 stejného ustanovení je totiž jasně patrno, že se vztahuje pouze na volby do Senátu
PČR. Úpravu obsaženou v odstavcích 3-5 pak nelze racionálně vyložit jinak než tak,
že blíže konkretizují odstavce předchozí. To znamená, že odst. 1 a 2 označují předmět řízení
a vymezují otázky aktivní legitimace a lhůty k podání návrhu, zatímco odst. 3-5 blíže upravují
možné důvody tohoto návrhu. Je tak zřejmé, že úpravu obsaženou v odstavcích 3-5
nelze vnímat jako autonomní, nýbrž pouze ve vztahu ke konkrétními ustanoveními
vymezenému předmětu řízení, který provádějí. To ostatně potvrzuje i důvodová zpráva
k vládnímu návrhu zákona č. 204/2000 Sb., kterou byl volební zákon novelizován
a která k ustanovení §87 uvádí (Poslanecká sněmovna, 2000, III. volební období, tisk č. 585),
že „možnost domáhat se ochrany soudu po provedených volbách se navrhuje upravit
samostatně pro Poslaneckou sněmovnu a pro Senát. Při volbách do Poslanecké sněmovny
je možno podat návrh na neplatnost volby kandidáta, při volbách do Senátu návrh
na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování nebo neplatnost volby kandidáta. Současně
se vymezuje okruh subjektů oprávněných tento návrh podat. K závěru o neústavnosti právní
úpravy soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny však nelze dospět pouhým
srovnáním s právní úpravou přezkumu voleb do Senátu. Podstatné je, zda právní úprava
soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny je ústavně konformní, či nikoliv, případně
zda lze cit. ustanovení ústavně konformně vyložit či nikoliv.
Podání návrhu na neplatnost volby kandidáta (či více kandidátů), je na místě tam,
kde došlo k individuálnímu excesu (excesům) ve volebním procesu. Jistě si ale lze představit
případy, kdy bude namítáno porušení volebního zákona v takové intenzitě a rozsahu,
že to mohlo ovlivnit volbu vícero (nebo dokonce všech) kandidátů - ostatně je někdy obtížné
od sebe oddělit volební aktivity stran, prováděné celostátně, od takových, k nimž dochází
výhradně na území některých volebních krajů. Volební zákon proto také přiznává právo
aktivní legitimace k podání návrhu na neplatnost volby kandidáta i každé politické straně
nebo koalici, jejíž kandidátní listina „ve volebním kraji byla pro volby do Poslanecké
sněmovny zaregistrována“, tedy politická strana je aktivně legitimována k podání
tohoto návrhu vůči všem kandidátům, zvoleným v krajích, kde také kandidovala,
což může v konečném důsledku znamenat zpochybnění i všech zvolených kandidátů v celé
republice. Smysl diferenciace mezi občanem a politickou stranou spočívá v tom, že volební
právo je nutno vidět v jeho objektivním i subjektivním významu, tzn. nelze od sebe oddělovat
právní úpravu voleb od samotného výkonu volebního práva. Za situace, kdy jsou volby
organizačně rozčleněny do relativně autonomních 14 krajů, má jinou povahu návrh
na neplatnost volby kandidáta/ů podaný jednotlivým občanem a kandidující politickou
stranou (koalicí). U jednotlivého občana vystupuje do popředí ochrana jeho aktivního
volebního práva a zákon proto zjevně (byť nikoliv výslovně) předpokládá, že argumentace
takovýchto návrhů bude směřovat proti konkrétním protizákonnostem při bezprostředním
či zprostředkovaném výkonu tohoto práva, přičemž ke zpochybnění výsledku volby
může dojít právě z tohoto důvodu jen tam, kde je občan zapsán ve stálém seznamu,
anebo kde reálně toto právo uplatnil (k tomu viz usnesení Ústavního soudu
sp. zn. II. ÚS 540/02, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 35, str. 603 a násl.).
Aktivní legitimace politických stran se svojí podstatou opírá o ústavní vymezení
politických stran, vyplývající zejména z čl. 5 Ústavy, podle něhož „politický systém je založen
na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní
demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.“
Ústavní systém tedy předpokládá existenci politických stran, nacházejících se ve vzájemně
si konkurujícím vztahu. Tento princip politické plurality se naplno projevuje zejména
ve volebním procesu, kdy je věcí politických stran, ab y voličům nabízely programové
a personální alternativy a umožnily jim tak svobodný výběr. Této funkci politických stran
koresponduje i jejich možnost obrátit se na nezávislý soud s návrhem na přešetření toho,
zda volební zákon nebyl porušen natolik zásadním způsobem, že to ovlivnilo výsledek volby
konkrétního kandidáta. Protože však politické strany mohou kandidovat v rámci celého státu
(tzn. ve všech 14 krajích), je nutno dovodit, že jsou oprávněny zpochybnit volbu všech
kandidátů.
Ze zákona výslovně neplyne, že návrhem lze postihnout pouze zvolené kandidáty
a při úvaze, zda je možno požadovat pouze vyslovení neplatnosti volby zvolených kandidátů,
či i jejich ( případných) náhradníků, nelze než dospět k závěru, že za určitých skutkových
okolností by mohl být úspěšným i návrh na vyslovení neplatnosti volby všech kandidátů.
Mohou se totiž vyskytnout případy, kdy porušení volebního zákona je natolik flagrantní
a všeobecné, že nemůže být nápravou nahrazení zvolených kand idátů jejich náhradníky,
ale je nezbytné jedině tzv. zneplatnění voleb.
Lze-li tedy dosáhnout podáním návrhu na neplatnost volby kandidátů za určité situace
obdobného výsledku, jako v případě podání návrhu na neplatnost voleb, není důvod u podávat
návrh na zrušení ust. §87 odst. 1 volebního zákona pro to, že neumožňuje výslovné napadení
voleb jako celku. Cit. ustanovení lze vyložit tak, že umožňuje soudní přezkum v plném
rozsahu. Přitom soudům zásadně nepřísluší komentovat vhodnost či smysluplnost zákonné
úpravy, jelikož je nutno respektovat jejich oddělení od moci zákonodárné, jejímž primárním
úkolem je legislativní podobou nalézat rozumná obecná řešení pro potencionální či otevřené
společenské konflikty.
Nejvyšší správní soud tak neshledal důvod k přerušení řízení a předložení návrhu
na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu.
Současně však z výše uvedeného vyplývá, že návrhem na vyslovení neplatnosti voleb
do Poslanecké sněmovny PČR se navrhovatel domáhá něčeho, co mu zákon neumožňuje
a soud po zjištění, že vyhovění takovému návrhu je nemožné, se věcně zabýval
pouze návrhem eventuálním a přistoupil k jeho meritornímu posouzení.
Z ustanovení §90 odst. 1 s. ř. s. a §87 odst. 5 volebního zákona vyplývá, že návrh
na neplatnost volby kandidáta je důvodný tehdy, byla -li porušena ustanovení volebního
zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Jak Nejvyšší správní
soud judikoval již dříve (viz např. usnesení ze dne ze dne 2. 7. 2004, č. j. Vol 6/2004 - 12,
publikované pod č. 354/2004 Sb. NSS), v obecné rovině existují tři základní předpoklady
vyhovění volební stížnosti: (1.) protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního
zákona; (2.) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena
volební stížností, a (3.) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích
musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita
musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat,
že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by tento kandidát zřejmě vůbec zvolen.
Zjednodušeně řečeno: tato intenzita způsobuje „zatemnění“ volebních výsledků,
tzn. jejich zásadní zpochybnění.
V daném případě je namítáno porušení rovnosti stran ve volební soutěži ze strany
veřejnoprávní televize, která nad rámec ust. §16 odst. 4 volebního zákona ve vyjmenovaných
pořadech poskytla další prostor pro názorovou prezentaci tzv. parlamentním stranám
a nedůvodně omezila ostatní kandidující subjekty.
Soud při posuzování důvodnosti navrhovatelových námitek vycházel
rovněž z vyjádření České televize ze dne 15. 6. 2006, které si vyžádal v obsahově obdobné
věci (vedené pod sp. zn. Vol 25/2006). Česká televize prostřednictvím svého generálního
ředitele uvedla, že plně dostála povinnosti, uložené ji §16 odst. 4 volebního zákona.
Rovněž poukázala na to, že další směr zpravodajství a publicistiky v předvolebním období
zákony „nijak zvlášť neupravují"; je třeba vyjít z obecné právní úpravy televizního vysílání
při zohlednění specifického postavení České televize. Poukazuje na §31 odst. 3 zákona
č. 231/2001 Sb., §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 483/1991 Sb. a na Kodex České televize s tím,
že požadavkům na vyváženost a objektivitu vysílání rovněž dostála. Na její program
je totiž třeba nahlížet v jeho celku a vysílání nelze redukovat pouze na pořad Otázky Václava
Moravce speciál. Česká televize vysílala i další předvolební diskuse včetně diskusí se zástupci
mimoparlamentních stran, a to např. v pořadech Události, komentáře a Dobré ráno,
kde nabídla prostor všem kandidujícím subjektům. Vedle toho vysílala každý den množství
zpravodajských pořadů, v nichž přinášela informace o průběhu předvolební kampaně.
Prostor věnovaný jednotlivým politickým stranám vycházel z kritéria obsaženého
ve výše uvedených právních předpisech, tj. z jejich reálného postavení v politickém
a společenském životě; v úvahu byly brány i aktuální průzkumy volebních preferencí
a výsledků posledních voleb do Poslanecké sněmovny. K tomu ČT doložila materiál
„Předvolební a volební vysílání redakcí ŘZ“, který byl určen jako podklad pro veřejné jednání
Rady ČT. Rovněž poukázala na to, že v roce 2002 věnovala předvolebnímu a volebnímu
vysílání 35,7 hodiny vysílacího času, zatímco v letošním roce šlo o vysílací čas téměř
čtyřikrát větší, a další prostor poskytla na webových stránkách www.ct24.cz/volby.
Na závěr Česká televize poukazuje na mezinárodní s rovnání. Zmiňuje německé
veřejnoprávní programy ZDF a ARD a britskou BBC, které uplatňují v předvolebním období
obdobné zásady (konkrétně poukázala na případ nedávných televizních diskusí představitelů
dvou hlavních stran ve Spolkové republice Německo). V žádné z vyspělých demokratických
zemích média nepřistupují k předvolebnímu zpravodajství a diskusím z hlediska
formální časové rovnosti informací o každé kandidující formaci; je to nejen nemožné,
ale také zavádějící, protože ve svých důsledcích by tento př ístup odradil pozornost veřejnosti
od volebního dění, které by se nadto stalo zcela nepřehledné. Především by však takový
přístup vedl k nepřiměřenému omezení svobody a nezávislosti sdělovacích prostředků,
která je garantována Listinou základních práv a svobod a rovněž Evropskou úmluvou
o ochraně lidských práv.
V příloze ke zprávě předložila desetistránkový přehled předvolebního a volebního
vysílání redakcí ŘZ ČT zpracovaný pro Radu ČT. Tato zpráva byla projednána Radou ČT
dne 14. 6. 2006, která usnesením č. 97/07/06 zprávu vzala na vědomí a vyslovila uznání
a poděkování za vynikající výkony televizních kolektivů ve volebním vysílání a jmenovitě
za výkony pana Moravce (zdroj internetové stránky České televize).
Soud vzal dále v úvahu obsah příloh návrhu ( č. 5-16).
Jak bylo výše uvedeno, prvním předpokladem úspěšnosti návrhu na vyslovení
neplatnosti kandidáta, je zjištění porušení volebního zákona. V daném případě navrhovatel
napadá volbu kandidátů z důvodů porušení ust. §16 odst. 4 volebního zákona,
podle něhož „pro volby do Poslanecké sněmovny mají v době začínající 16 dnů a končící
48 hodin před zahájením voleb kandidující politické strany, politická hnutí a koalice,
jejichž kandidátní listina byla zaregistrována, vyhrazeno v Českém rozhlase celkem 14 hodin
a v České televizi celkem 14 hodin v rámci jejich vysílacích okruhů bezplatně poskytnutého
vysílacího času, který se rozdělí kandidujícím politickým stranám, politickým hnutím
a koalicím rovným dílem. Termíny vysílacích časů se určí losem.“ Této povinnosti Česká
televize plně dostála a navrhovatel to ani nezpochybňuje; tvrdí ovšem, že na základě
tohoto ustanovení, s přihlédnutím k ústavním principům, měl být rovným dílem dělen veškerý
vysílací čas věnovaný předvolební prezentaci a porušení zákona spatřuje v tom, že tomu
tak nebylo, a to zejména u označených pořadů.
Soud tento názor nesdílí. Povinnost dělby vysílacího času je zákonem stanovena
výslovně v uvedeném rozsahu a Česká televize je zde v pozici realizátora veřejného
subjektivního práva, které je přiznáno všem kandidujícím ve volbách a jako vykonavatelka
volebního zákona se podílí na přípravě voleb. Mimo tento r ámec však takové postavení
nemá a z ust. §16 odst. 4 volebního zákona nelze dovodit, že jde o obecný princip přístupu
volebních aktérů do médií. V ostatní činnosti ČT proto požadavek naprosté mechanické
rovnosti mizí a lze jej nahradit jedině požadavkem vyváženosti a objektivnosti odpovídající
poslání tohoto média. Porušení ust. §16 odst. 4 volebního zákona proto soud neshledal.
Porušení volebního zákona nelze seznat ani ve vztahu k jiným jeho ustanovením.
Soud zde vážil zejména ust. §16 odst. 2 volebního zákona ukládající povinnost čestného
a poctivého průběhu volební kampaně; tato povinnost se však vztahuje pouze na aktéry voleb
a na subjekty aktivně se na jejich volební kampani podílející či do volební kampaně
přímo zasahující. Toto ustanovení zapovídá zejména zveřejňování nepravdivých ú dajů
o kandidátech, politických stranách nebo koalicích. Z toho je zřejmé, jakým právům
toto ustanovení poskytuje ochranu. V daném případě však navrhovatel netvrdí,
že by postupem České televize došlo k útoku na jeho čest a ani takový důsledek v případě
preferencí v obsazení označených publicistických pořa dů shledat nelze. Dále soud vážil
ust. §16 odst. 1 volebního zákona – zde však dospěl k závěru, že zachování rovného přístupu
k plakátovacím plochám (kterou již v minulosti vyložil tak, že se vztahuje i na místní
periodika - viz usnesení ze dne 31. 12. 2004, č. j. Vol 10/2004 - 24) na televizi vztáhnout
nelze; jednalo by se o výklad mimo smysl a účel daného ustanovení.
Je ovšem nutno vidět to, že zákonná úprava svojí podstatou představuje konkretizaci
ústavních norem, principů a hodnot. V daném případě proto zákon č. 247/1995 Sb.
blíže upravuje a provádí základní ústavní principy volebního práva, vyplývající
např. z čl. 5, 16, 18, 19 Ústavy ČR a také z čl. 21, 22 Listiny základních práv a svobod.
Ze stejného důvodu čl. 20 Ústavy ČR obsahuje ústavní zmocnění zákonodárci pro stanovení
„dalších podmínek výkonu volebního práva, organizace voleb a rozsahu soudního přezkumu.“
Lze tak učinit dílčí závěr, že zákonodárce je oprávněn vymezit rozsah soudního přezkumu
voleb a takovéto vymezení je pro soud závazné, neboť i pro soud platí základní pravidlo
právního státu, podle něhož státní orgán může činit pouze to, co mu zákon výslovně dovoluje.
Zákonné vymezení rozsahu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny je vymezeno
především v ustanovení §87 zákona č. 247/1995 Sb. (dále viz §90, §93 soudního řádu
správního), věcná a funkční příslušnost je určena ustanovením §88 stejného zákona.
S ohledem na výše uvedené soud nicméně zároveň dovozuje, že výklad ustanovení
§87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. není možno provést tak, že kompetence soudu
přezkoumávat platnost volby kandidáta je omezena výhradně na porušení tohoto zákona.
Jakkoliv soud nezpochybňuje obsah a význam citovaného ustanovení, je třeba ho vnímat
v kontextu ústavně založené kompetence soudu provádět soudní přezkum voleb (čl. 20 Ústavy
ČR) tak, že zákonodárci je svěřeno vymezení rozsahu soudního přezkumu, tzn. vymezení
konkrétních typů řízení, což ostatně Nejvyšší správní soud plně respektuje. Úvaha,
podle níž by tento soudní přezkum byl omezen pouze a jedině na kontrolu dodržování
jediného zákona (č. 247/1995 Sb.) a nemohl by zohlednit porušení právních předpisů jiných,
a to třeba i ve výrazně větší míře, by však ve svých důsledcích smysl tohoto soudního
přezkumu zcela negovala. Proto soud dospívá k závěru, že jeho - ústavně předvídanou
a zákonem založenou - kompetenci přezkoumat platnost volby kandidáta je nutno vykládat
tak, že kromě případů tvrzeného porušení relevantních ustanovení zákona č. 247/1995 Sb.
se vztahuje i na případy další. Okruh těchto dalších případů přitom není neomezený,
nýbrž je dán tou skutečností, že volební proces není přímo a nepřímo upraven zákonem
jediným, nýbrž celou řadou právních předpisů, a je tedy úkolem soudu citlivě zvážit,
které z případů protizákonnosti dosahují zásadní až dokonce ústavní intenzity tak, aby mohly
být brány za relevantní pro hodnocení regulérnosti voleb.
Při nedostatečné zákonné úpravě, je třeba při hodnocení důvodnosti navrhovatelových
námitek vycházet přímo z ústavních principů. Z čl. 22 Listiny se podává, že zákonná úprava
všech politických práv a svobod a jejich výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat
svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Čl. 5 Ústavy pak stanoví,
že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži
politickým stran respektujících základní demokratické principy a odmítající násilí
jako prostředek k prosazování svých zájmů.
Média jako televize, rozhlas či tisk patří v současnosti jistě k důležitým nástrojům,
jimiž se utváří v eřejné mínění; to platí jak pro běžný každodenní život (srov. např. působení
reklamy), tak i pro předvolební období, v němž se v rámci volební kampaně snaží kandidující
politické strany přesvědčit potenciální voliče o přednostech volebního programu,
s nímž přicházejí, a naopak o záporech řešení předkládaných jejich politickými soky.
Na utváření veřejného mínění působí nejenom samotné strany, ale i jejich podporovatelé,
političtí komentátoři atd.; výraznou roli v tomto směru hrají i různé publicistické,
ale též zpravodajské pořady. K tomu, aby kandidující politická strana mohla účinně vstoupit
do volebního klání se svými politickými soupeři, a aby tedy vůbec mohla ovlivňovat veřejné
mínění ve svůj prospěch, je nezbytné, aby měla přístup k médiím, v nichž by mohla
prezentovat svůj volební program, své postoje k aktuálním i dlouhodobým tématům,
a aby mohla o těchto problémech diskutovat před zraky voličů se zástupci jiných
kandidujících politických stran. Předpokladem skutečné soutěže politických stran
je tedy i jejich přístup k médiím, aniž je však nutno jejich roli přeceňovat, neboť v soutěži
politických sil jsou k dispozici i další účinné prostředky a soutěžitelé je využívají.
Jde např. o různé kontaktní formy (mítinky, předvolební setkání, letáky, placená inzerce,
bilboardy...). Účinnou formou přesvědčování voličů bývá také poukaz na splněné volební
sliby v předchozích volbách, úspěchy na komunální či krajské úrovni, apod.
Základním požadavkem společným všem médiím, ať veřejnoprávním
či soukromoprávním, je obecný požadavek vyváženosti, který platí pro všechny
provozovatele rozhlasového a televizního vysílání podle §31 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb.,
o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Podle něj „provozovatel vysílání poskytuje
objektivní a vyvážené informace nezbytné pro svobodné vytváření názorů. Názory
nebo hodnotící komentáře musí být odděleny od informací zpravodajského charakteru.“
Ve vztahu k České televizi, coby veřejnoprávnímu médiu, tedy veřejnoprávní korporaci
zřízené zákonem za účelem poskytování služby veřejnosti tvorbou a šířením programů,
resp. za účelem poskytování objektivní a všestranné informace pro svobodné vytváření
názorů, je pak tato povinnost zopakována v ustanovení §2 odst. 2 písm. a) zákona
č. 483/1991 Sb., o České televizi. Podle něj je jednou z povinností veřejné služby v oblasti
televizního vysílání také „poskytování objektivních, ověřených, ve svém celku vyvážených
a všestranných informací pro svobodné vytváření názorů.“ Totožnou formulaci lze nalézt
pro srovnání i v §2 odst. 2 písm. a) zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu.
Požadavek vyváženosti dále stíhá specificky Českou televizi a Český rozhlas, stejně
jako případná jiná veřejnoprávní média (příkladem může posloužit typicky po internetu
vysílané Rádio Vnitro provozované Ministerstvem vnitra), ve zvláštní intenzitě právě
v předvolební době, jak vyplývá ze zásady vyváženosti a rovného přístupu kandidujících
subjektů v období volební kampaně do těchto médií.
Tato zásada je vyjádřena konkrétně ve vztahu k jednomu druhu komunikace
veřejnoprávních subjektů s občany v ustanovení §16 odst. 1 volebního zákona; v rovině
obecné pak byla vyřčena zejména v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 73/2004
ze dne 26. 1. 2005 (publ. pod č. 140/2005 Sb.), kde Ústavní soud uvedl ve vztahu k přístupu
do médií vlastněných územní samosprávou pravidlo, jež lze jistě vztáhnout i na jiné mediálně
aktivní veřejnoprávní korporace v obdobném postavení, tedy i na Českou televizi:
„Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují územní samosprávné celky,
i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový zákon nevztahuje, podléhají z hlediska
využití ve volební kampani přísnějším pravidlům, než je tomu v případě vydavatelů,
kteří jsou osobami soukromého práva. Neznamená to sice jejich povinnost zajišťovat
mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany a osoby, i zde se však musí
uplatnit pravidlo možnosti rovného "přístupu". Jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné
soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy, a svobodné soutěže politických sil
podle čl. 22 Listiny. Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích prostředků
nezakazuje, musí být jejich využití pro účely volební agitace měřeno pravidly rovnosti šancí
a vydavatel nebo provozovatel takových sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen
respektování takového principu zajistit.“
Třetím zdrojem povinností pro Českou televizi je pak její specifická úloha subjektu,
jemuž je svěřen zvláštní úkol v rámci předvolební kampaně politických stran, politických
hnutí a koalic. Tento úkol je uveden v ustanovení §16 odst. 4 volebního zákona;
jeho naplnění bylo hodnoceno výše.
Lze tak shrnout, že všechna média (bez ohledu na soukromoprávní či veřejnoprávní
povahu, byť formulace o objektivnosti a vyváženosti vysílání použitá zákonem o České
televizi a zákonem o Českém rozhlasu je poněkud odlišná od formulace použité zákonem
o provozování rozhlasového a televizního vysílání), regulovaná zákonem o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, podléhají požadavku objektivnosti a vyváženosti
vysílání; všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními korporacemi provozovaná média
(bez ohledu na druh) podléhají zásadě vyváženosti a rovného přístupu kandidujících subjektů
v období volební kampaně; Česká televize a Český rozhlas pak nadto plní ještě specifický
úkol svěřený jim ustanovením §16 odst. 4 volebního zákona.
Tyto tři role přitom nelze mechanicky směšovat a požadavky vyplývající z jedné
z nich přenášet nepřiměřeně na ostatní. Zejména takto nelze požadavek absolutní rovnosti
rozložení poskytnutého času mezi všechny kandidující subjekty obsažený v §16 odst. 4
volebního zákona vztahovat na vysílání České televize a Českého rozhlasu nad rámec oněch
14 hodin poskytnutých pro sebeprezentaci politických stran, politických hnutí a jejich koalic
tímto ustanovením, tím méně pak na ostatní média. Česká televize a Český rozhlas
totiž v rámci těchto 14 hodin na straně jedné a mimo něj na straně druhé (zde pak obdobně
s ostatními výše zmíněnými typy médií) vystupují ve zcela odlišných pozicích a musejí
se řídit ve svém rozhodování zcela odlišnými hledisky.
Nad rámec těchto 14 hodin v obou veřejnoprávních masmédiích pak tento požadavek
mechanické rovnosti tedy mizí. Na jeho místo nastupuje požadavek vyváženosti
a objektivnosti (platný pro všechny provozovatele rozhlasového a televizního vysílání)
a požadavek přiměřeně rovného přístupu (pro všechna veřejnoprávní a veřejnoprávními
korporacemi provozovaná média); zde již média nevystupují jako pouzí realizátoři zákonem
striktně definovaného práva, ale v celé úplnosti svého mediálního působení. To jim zároveň
již umožňuje přistupovat k jednotlivým kandidujícím subjektům nikoliv z pozice absolutní
rovnosti typické pro orgány podílející se na přípravě a průběhu voleb, nýbrž z pozice
odstupňované rovnosti. Tento princip se pak vztahuje na vysílání jako celek,
nikoliv k jednotlivým pořadům; nevylučuje proto, aby v určitém typu pořadů byl dán
prostor pouze parlamentním subjektům.
Tento koncept je ostatně precizně vyjádřen ve srovnatelném prostředí úpravy
volebního systému ve Spolkové republice Německo, jak o tom svědčí i tamní odborná
literatura a judikatura, vycházející z tzv. odstupňované rovnosti šancí ( abgestufte
Chancengleichheit). Podle této koncepce ze zásady rovnosti šancí politických stran
připuštěných k volbám plyne, že nemohou být vyloučeny z přístupu k rozhlasovému
a televiznímu vysílání s odkazem na to, že jsou nevýznamné nebo politicky škodlivé.
Tato zařízení totiž musí dát prostor všem tendencím.
Na straně druhé však zásada rovnosti soutěžních šancí stran neznamená, že všechny
tyto strany musí mít vymezen stejný vysílací čas pro volební agitaci (Wahlpropaganda,
Wahlwerbesendung, Wahlwerbespots). „Je ústavněprávně přípustné vyměřit vysílací časy
diferencovaně podle významu stran (odstupňovaná rovnost šancí), pokud malým a novým
stranám je dán k dispozici rovněž přiměřený vysílací čas (diferenciace na základě nezbytného
minima – „Grundsockel“)“ (W. Schreiber, Handbuch des Wahlrechts zum Deutschen
Bundestag – Kommentar zum Bundeswahlgesetz, 7. vyd., Carl Heymanns Verlag, 2002,
str. 120-121).
Za kritéria pro diferenciaci významu politických stran slouží např. délka existence
stran, jejich předchozí volební výsledky, počet členů, organizační struktura apod.
(blíže viz např. BVerfGE 7, 99 – Sendezeit I, BVerfGE 13, 204 – Sendezeit II). „Je úkolem
vysílání v předvolebním období informovat občany objektivně o rozdělení mezi
nejvýznamnější politická, světonázorová a společenská uskupení. Tato povinnost obsahové
vyváženosti s sebou přináší rovněž to, že o politickém uskupení, které se poprvé účastní
nadregionálních voleb, je v rámci redakčního vysílání podle všech pravidel zpravováno
podstatně méně než o stranách, které sehrávají na základě délky svého trvání,
pevné organizace, parlamentního zastoupení nebo účasti ve vládách Spolku nebo zemí větší
roli v politické realitě; přesto mu musí být poskytnuta přiměřená příležitost k vlastní
sebeprezentaci“ (W. Schreiber, c. d., str. 122).
Z uvedených citací je patrné, že je nutno rozlišovat mezi dvěma typy informací
o politických stranách a hnutích, které média prezentují. Jednak jsou to případy volební
agitace, typicky volební spoty, v nichž se subjekty samy prezentují a rolí médií
je jen být fórem s rovnoprávně určeným prostorem; jednak je to vlastní zpravodajství
a publicistika, kde média samostatně rozhodují, v jakém rozsahu budou informovat
o subjektech, jejich lidech či programech, přičemž kritériem jim zde zůstává výše uvedený
požadavek objektivnosti a vyváženosti, kterou však nelze mechanicky zaměňovat za formální
rovnost.
Z hlediska České televize, proti níž navrhovatel směřuje většinu ze svých námitek,
lze z konceptu odstupňované rovnosti odvodit pro rozvržení času poskytnutého jednotlivým
kandidujícím subjektům nad rámec 14 hodin přidělených na základě §16 odst. 4 zákona
č. 247/1995 Sb. zejména dvě pravidla.
Za prvé musí každý kandidující subjekt dostat alespoň určitou minimální šanci
ke své prezentaci, tak aby byl naplněn požadavek jejich plurality. Toto pravidlo naplnila
Česká televize zejména tím, že každý kandidující subjekt měl možnost vystoupit v pořadu
„Události, komentáře“ v termínu od 15. do 26. května podle stanoveného harmonogramu
a také možnost vystoupit v pořadu „Dobré ráno s ČT z Prahy“ (viz informace na stránkách
ČT http://www.ct24.cz/volby/index_view.php?id=155956) .
Za druhé pak bylo potřebné, aby ČT (podobně jako Český rozhlas) postupovala
v souladu se zásadou odstupňované rovnosti při určování ča sové proporce celkového
zastoupení jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání, zejména v pořadech
zpravodajských či v publicistických debatách, p řiměřeně k jejich politickému
a společenskému významu. Bylo by tak nespravedlivé a nepřiměřené, zejména z hlediska
rovnosti přístupu vážícího veřejnoprávní média, například v situaci, kdy by byly volby
zejména soubojem dvou politických stran či bloků (jako je tomu například v poslední
době v Itálii), a některé z těchto stran či bloků by se dostalo viditelně méně prostoru
ve vysílání než subjektu druhému.
Není oproti tomu v rozporu s touto zásadou, pokud je například tradiční straně,
která má členskou základnu v řádu tisíců členů, je významně zastoupena v některé z komor
Parlamentu ČR a lze ji označit za zásadní stranu vládní či za zásadní stranu demokratické
opozice, poskytnut v těchto médiích, ať už ve zpravodajství či v publicistických debatách,
i výrazně větší prostor než straně zcela nové, s nepočetnou členskou základnou,
bez zastoupení v Parlamentu ČR. Opačné řešení, tedy vztažení naprosté rovnosti bez ohledu
na význam a váhu kandidujícího subjektu, by bylo i neproveditelné už proto, že někteří čelní
představitelé kandidujících subjektů jsou zároveň významnými ústavními činiteli
a je nerealistické například předpokládat, že by každý kandidující subjekt (v podmínkách
letošních voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR tedy celkem 26 subjektů) měl mít
přidělen v médiích stejný časový prostor jako strana, jejímž členem je například předseda
vlády či předseda Senátu Parlamentu ČR, tedy lidé, kteří v médiích často vystupují již z titulu
svých funkcí.
Přitom i tomuto požadavku přiměřenosti při určování časové proporce zastoupení
jednotlivých kandidujících subjektů ve vysílání vzhledem k jejich politickému
a společenskému významu se Česká televize snažila v předvolebním období dostát. Vyplývá
to například z deklarace obsažené v Kodexu ČT, v jehož článku 6 (viz znění uvedené
na stránkách http://www.ceskatelevize.cz/ct/kodex/06.php) Česká televize deklaruje:
„6.1 Česká televize vytváří prostor pro pořady představující diskusní konfrontaci idejí,
myšlenek a konceptů vztahujících se k důležitým otázkám veřejného zájmu. Dramaturgie
diskusních pořadů musí brát na zřetel zkušenost, že téměř na každý problém mohou lidé
nahlížet z různých úhlů a že vývoji společnosti je vlastní názorový střet. Česká televize dbá,
aby hlavní názorové proudy sporu dostaly rovnoměrný prostor k vyjádření. Pokud to není
možné zajistit, musí roli kvalifikovaného oponenta sehrát moderátor nebo jím pozvaný host,
především uváděním protikladných v diskusi nezastoupených argumentů.
6.2 Naplňování čl. 6.1 předpokládá také vysílání diskusí politiků v rámci demokratické
soutěže politických stran a hnutí. Časový prostor, který je dán jednotlivým politickým stranám
a hnutím, musí být ve svém celku vyvážený. Vyváženost se posuzuje zejména podle váhy
jednotlivých politických stran v demokratické společnosti odvozené především z výsledků
voleb do hlavních orgánů zastupitelské demokracie. Zároveň je však třeba zajistit, aby poměr
mezi diskusními vystoupeními činitelů vládních stran a stran opozičních byl v souhrnu
poskytnutého prostoru přibližně vyrovnaný. Česká televize také vytváří podmínky
pro přiměřenou účast mimoparlamentních politických stran a hnutí v těchto diskusích.
...
6.8 Česká televize věnuje v programu zvláštní pozornost období před volbami
do hlavních orgánů zastupitelské demokracie včetně orgánů na úrovni obcí a měst. Podrobná
pravidla a plán předvolebního vysílání uveřejní co možná nejdříve, jak je to vzhledem
k oznámení termínu voleb a počtu kandidujících subjektů možné.“
Je tak sice možno navrhovateli přisvědčit v názoru, že míra zastoupení jednotlivých
kandidujících subjektů v médiích významně ovlivňuje jejich vnímání veřejností, dokonce
mu lze přisvědčit i v tom, že výše nastíněný a dvěma hlavními veřejnoprávními masmédii
akceptovaný přístup odstupňované rovnosti do určité míry pomáhá stabilizovat rozložení
voličské přízně, když je větší prostor v médiích poskytován zejména subjektům, jež se dosud
jevily z hlediska více kritérií jako významné, a to i svým zastoupením v zastupitelských
sborech, určeným výsledky minulých voleb do těchto sborů.
Na straně druhé není tato stabilizace či konzervace rozložení voličské přízně absolutní,
když je poskytování většího prostoru v médiích významnějším subjektům vyrovnáváno
poskytnutím alespoň minimálního prostoru i subjektům dosud nevýznamným,
a to i nad rámec zákonem stanovených 14 hodin v každém z těchto dvou médiích. Výsledný
přístup těchto dvou médií ke kandidujícím subjektům v předvolební době je tak možno
označit podle názoru soudu v obecné rovině za legitimní a spravedlivý.
Lze tak uzavřít, že zmiňovaný princip rovnosti je nutno vnímat ve dvojím významu:
jako rovnost kandidujících volebních stran a jako rovnost občanů. Přitom je patrno,
že absolutizace náhledu na rovnost kandidujících stran, vedoucí až v mechanickém trvání
na přidělování zcela stejného rozsahu vysílacího času i v pořadech, které si média připravují
samy, ve svých důsledcích porušuje princip občanské rovnosti, založený na myšlence zájmu
občanů na tom, aby byli informováni zejména o relevantních skutečnostech, majících dopad
na většinu z nich. Právě proto Nejvyšší správní soud považuje za nosný princip odstupňované
rovnosti, který se snaží nalézt řešení mezi oběma zmíněnými póly.
Pokud jde o námitky směřující proti nerovnosti zastoupení jednotlivých politických
stran v televizních debatách, zejména v označených publicistických programech, zde soud
konstatuje, že již v jeho výše provedených obecných úvahách bylo dostatečně prokázáno,
že Česká televize svým postojem k rozvržení času poskytnutého jednotlivým kandidujícím
subjektům, nad rámec oněch 14 hodin rozděleným rovným dílem mezi všechny kandidující
subjekty podle §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb., následovala výše rozebraný přístup
odstupňované rovnosti a skutková situace, s níž navrhovatel touto svou námitkou nesouhlasí,
je v plném souladu s tímto přístupem.
Nerozhodný je poukaz navrhovatele na význam, který publicistickým pořadům přiřkl
povolební průzkum, nelze z něho dovodit, že občané, kteří v něm preferovali tyto pořady,
současně na jejich základě skutečně volili, a že tedy výsledek voleb byl zmíněnými pořady
podmíněn. Výsledek tohoto průzkumu spíše svědčí o jejich objektivitě a současně
(s tím souvisící) popularitě pořadů. Skutečnost, že na základě předvolebního průzkumu,
ale nepochybně i na základě znalostí politického spektra, byli vybíráni aktéři do jednotlivých
typů pořadů, přičemž do těch nejatraktivnějších z hlediska jejich obsahu i doby vysílání,
byla dána přednost tzv. parlamentním stranám je celkem logická. Navrhovatel nenamítá,
že mu byl přístup do tohoto média zcela odepřen, brojí jen proti tomu, že nebyl mezi těmi,
kterým byla přiznána určitá preference – mezi těmi, kteří měli možnost působit v pořadech
divácky atraktivnějších, které konkrétně označil. Soud však přihlížel k celkové publicistické
činnosti České televize ve volebním období a preferenci určitých subjektů zařazením
do označených pořadů nepovažuje za nepodloženou a přístup ČT shledal vyváženým.
Podle §87 odst. 5 zákona č. 247/1995 Sb. návrh na neplatnost volby kandidáta může
podat navrhovatel, má-li zato, že byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem,
který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta.
Z čl. 22 Listiny se podává, že zákonná úprava všech politických práv a svobod
a jejich výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil
v demokratické společnosti. Čl. 5 Ústavy pak stanoví, že politický systém je založen
na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politickým stran respektujících základní
demokratické principy a odmítající násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
Podle §31 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání,
je provozovatel vysílání povinen zajistit, aby ve zpravodajských a politicko-publicistických
pořadech bylo dbáno zásad objektivity a vyváženosti a zejména nebyla v celku vysílaného
programu jednostranně zvýhodňována žádná politická strana nebo hnutí, popřípadě
jejich názory nebo názory jednotlivých skupin veřejnosti, a to s přihlédnutím k jejich
reálnému postavení v politickém a společenském životě.
Svobodná soutěž politických sil (čl. 22 Listiny), jejíž jednou z forem je právě i volná
soutěž politických stran (čl. 5 Ústavy) je „založena především na tom, že se všechny politické
subjekty řídí stejnými předem stanovenými pravidly, která vycházejí právě z těchto základních
principů.“ (nález Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2001 č. 98/2001 Sb.). Z výše uvedeného
tedy plyne, že bylo i povinností České televize předem stanovit pro své předvolební vysílání
jasná pravidla, která by odpovídala shora citovaným ústavním principům.
Nejvyšší správní soud si je pochopitelně vědom toho, že případnému požadavku
na absolutně (mechanicky) rovný přístup do předvolebního vysílání vyjma vysílacího
času podle §16 odst. 4 zákona č. 247/1995 Sb. nelze nikdy zcela plně vyhovět. Shora
citovaná německá odborná literatura v této souvislosti vychází z konceptu tzv. odstupňované
rovnosti šancí ve spojení s principem alespoň minimální šance pro kandidující subjekty
se veřejně ve veřejnoprávních médiích prezentovat. Jinak řečeno, na půdorysu naší právní
úpravy, nad rámec vysílacího času garantovaného ve stejné výši vš em kandidujícím
subjektům podle §16 odst. 4 zákona č. 247/995 Sb., je z hlediska ústavního práva přípustné,
ovšem za dodržení shora uvedených ústavních principů, vyměřit další vysílací časy i v rámci
veřejnoprávních médií stranám diferencovaně podle jejich významu. Ze stejného konceptu
ostatně vychází ve své judikatuře ve věci státního financování politických stran též Ústavní
soud; stát stranám poskytuje finanční prostředky nikoliv na základně principu absolutní
(objektivní) rovnosti, nýbrž s ohledem na jejich úspěch ve volbách (srov. nález Ústavního
soudu ze dne 27. 2. 2001 č. 98/2001 Sb.)
Celkově soud hodnotil přístup České televize jako vyvážený. Je třeba zdůraznit,
že televize, vědoma si svého veřejnoprávního postavení, předem stanovila kritéria,
jimiž se hodlala následně řídit v koncepci dramaturgie předvolebního vysílání, a to kromě
povinných volebních spotů, především ve svém zpravodajství a aktuální publicistice.
Co je důležité, tato kritéria a jejich postupné naplňování, televize vzápětí zveřejnila
a pravidelně aktualizovala. To platí jak o projektu předvolebních výzkumů (kombinace
vstupního, velmi reprezentativního výzkumu a bleskových výzkumů) v jednotlivých
volebních krajích aktuálně v konfrontaci s následným regionálně koncipovaným pořadem
Otázky Václava Moravce SPECIÁL vysílaným z jednotlivých volebních krajů. Publicistické
pořady nespočívaly pouze v pořadech navrhovatelem označených a z tohoto hlediska
je třeba také prostor poskytnutý stranám hodnotit. Přitom ani v těchto návrhem zmiňovaných
pořadech neshledal Nejvyšší správní soud porušení uvedených principů. Jak vyplývá
z podkladů, byly do tohoto pořadu zvány kandidující subjekty podle klíče „který vycházel
z předvolebního šetření agentury SC&C v kombinaci s aktuálními průzkumy agentury
STEM.“ Česká televize tak do tohoto pořadu zvala pouze subjekty, které měly největší šanci
získat mandáty v Poslanecké sněmovně, což odpovídalo výsledkům vyšlým z průniku obou
zpracovaných výzkumů.
Soudu pochopitelně nepřísluší hodnotit relevanci p ředvolebních výzkumů obecně
ani ve vztahu ke jmenovaným agenturám. Stanovení kritéria pro přístup do jejího
předvolebního vysílání je plně ponecháno na České televizi; Nejvyšší správní soud k tomu
nicméně podotýká, že zvát kandidující subjekty do předvolebního vysílání pouze na základě
jednoho kritéria, navíc založeného výhradně na předvolebních výzkumech, byť poměrně
reprezentativních, v souladu s ústavními imperativy svobodné soutěže politických
sil respektive volné soutěže politických stran být nemusí. V rámci zachování plurality názorů
ve společnosti je nezbytné, aby Česká televize stanovila nejen více kritérií, ale i kritérií
takových, která by byla nastavena pokud možno na předvídatelném základě a odrážela
by skutečnou relevanci kandidujících subjektů v daném volebním kraji. „ … v rozporu s tímto
ustanovením by bylo jakékoliv omezení (diskriminace) některých politických sil ve volbách
přístupu ke sdělovacím prostředkům, ve svobodě projevu, shromažďování apod.“ (Pavlíček,
V. a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody, 2. vydání,
Linde, Praha 1999, s. 215)
V této souvislost lze přiměřeně odkázat na přístup německého Spolkového ústavního
soudu (srov. Schreiber, W.: c. d. str. 120, 122.), který přiznává politickým stranám nárok
zapojit se do redakčně sestaveného vysílání – ať již jde o veřejnoprávní či soukromoprávní
stanice –, pokud jde o pořady, které mají přímý vliv na volební rozhodování,
jako např. nejrůznější volební diskuse, duely, talk show apod. Politické strany však nemají
k dispozici rovnocenný čas, nýbrž jejich účast je odstupňovaná. Při jinak zásadně svobodné
tvorbě těchto pořadů musí redakce přihlížet k tomu, jakou roli ve skutečnosti hrají politické
strany, a to především s ohledem na dobu jejich existence, pevnost jejich organizace,
parlamentní zastoupení nebo účast ve spolkové vládě nebo (v podmínkách federativního
německého státu) v zemských vládách. V této souvislosti je nutno poukázat na podobně
stanovená kritéria významu stran v souvislosti s volební propagandou: zde se výslovně
vylučuje, aby kritériem, na základě něhož se stanoví přístup k vysílacímu času,
byly pouze volební prognózy.
Nejvyšší správní soud tedy ze všech shora uvedených důvodů uzavřel, že v dané věci
nebyl naplněn předpoklad porušení zákona, proto ani nepřichází v úvahu hodnocení
jeho intenzity, ani vztahu k volbám jednotlivých kandidátů.
Proto návrh jako nedůvodný podle §90 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. července 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu