ECLI:CZ:NSS:2005:PST.2.2003:69
sp. zn. Pst 2/2003 - 69
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Brigity Chrastilové,
JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci
navrhovatele: Vláda České republiky se sídlem Praha 1, nábř. E. Beneše 4, zastoupeného
JUDr. V. H., ředitelem odboru všeobecné správy Ministerstva vnitra, proti odpůrci: Strana
svobodných severu se sídlem Zelené údolí 1038, 460 06 Liberec, za kterou jedná předseda
Ing. P. Z., o návrhu na pozastavení činnosti politické strany,
takto:
I. Činnost politické strany Strana svobodných severu se p o z a s t a v u je .
II. Navrhovateli se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Dne 26. 3. 2003 podala u Nejvyššího správního soudu Vláda ČR
(dále též „navrhovatel“) návrh na pozastavení činnosti politické strany Strana svobodných
severu („odpůrce“) podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon“). V odůvodnění návrhu se poukazuje na to, že odpůrce, jak vyplývá
z usnesení Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky č. 1628 z 36. schůze
25. 5. 2001 ke Zprávě o kontrole výročních finančních zpráv politických stran a politických
hnutí za rok 2000 [část II. písm. c) bod 41] nepředložil výroční finanční zprávu za uvedený
rok v úplnosti stanovené zákonem, když tato neobsahovala přehled o celkových příjmech
v členění podle ustanovení §17 odst. 4 zákona a zprávu auditora o ověření roční účetní
uzávěrky s výrokem bez výhrad. Dále navrhovatel poukázal na to, že odpůrce nepředložil
výroční finanční zprávu za rok 2001, což vyplývá z usnesení Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky č. 2299 z 49. schůze 3. 5. 2002 ke Zprávě o kontrole výročních
finančních zpráv politických stran a politických hnutí za rok 2001 [část A odst. II. písm. c)
bod 66]. Dle názoru navrhovatele je tak činnost odpůrce v rozporu s ustanovením §4 písm. a)
zákona, a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud vydal rozhodnutí o pozastavení jeho
činnosti.
II.
Odpůrce ve svém vyjádření z 12. 3. 2004 toliko uvedl, že „výroční správy hospodaření
byly podány“ a že trvá na nařízení jednání před Nejvyšším správním soudem.
III.
Usnesením ze dne 18. 3. 2004, č. j. Pst 2/2003 - 42, Nejvyšší správní soud přerušil
řízení o podaném návrhu z důvodu obsaženého v ustanovení §15 odst. 2 zákona,
podle něhož pozastavit činnost strany a hnutí nebo je rozpustit „nelze v době ode dne
vyhlášení celostátních voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstev měst a obcí
a zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků do desátého dne po posledním dni
těchto voleb“, když dospěl k závěru, že toto zákonné omezení se z logiky věci vztahuje
též na vyhlášení voleb do Evropského parlamentu.
IV.
Z obsahu spisu je patrno, že odpůrce v přípisu ze dne 29. 3. 2001 zaslaném Poslanecké
sněmovně uvádí, že vykazuje za rok 2000 pouze příjem ve formě sponzorského daru ve výši
1000 Kč od Ing. J. Z. s tím, že peníze byly použity na založení účtu u K. b. L. Odtud
pocházejí také veškeré jeho výdaje za rok 2000, tj. poplatky za vedení účtu. Dodává, že jiné
příjmy a výdaje v peněžní i nepeněžní formě strana neměla.
V podání ze dne 5. 8. 2004 zaslala na výzvu soudu Poslanecká sněmovna
Parlamentu ČR vyjádření k položené otázce, zda odpůrce splnil svou zákonnou povinnost
a předložil Poslanecké sněmovně dodatečně své výroční finanční zprávy. V něm uvádí,
že za rok 2000 odpůrce předložil zprávu neúplnou nebo neodpovídající podmínkám zákona
(viz usnesení PSP č. 1628 z 25. 5. 2001), za rok 2001 a 2002 zprávu nepředložil
(usnesení PSP č. 2299 z 3. 5. 2002 a č. 495 z 21. 5. 2003), za rok 2003 pak předložil
zprávu nesplňující podmínky ustanovení §18 zákona č. 424/1999 Sb. (usnesení PSP č. 1249
z 1. 7. 2004). V roce 2004 dále dodatečně předložil zprávy za rok 2000, 2001, 2002
a doplnění za rok 2003. Podle vyjádření Poslanecké sněmovny všechny tyto zprávy
a doplnění zatím nesplňují podmínky zákona (usnesení PSP č. 1249 z 1. 7. 2004).
Uvedené skutečnosti také dokládá kopiemi citovaných usnesení Poslanecké sněmovny.
Odpůrce v podání ze dne 9. 8. 2004 soudu sdělil, že dodatečně předložil Poslanecké
sněmovně požadované dokumenty a vzhledem k tomu, že neobdržel žádné připomínky,
předpokládá, že jsou v pořádku.
Z obsahu spisu se zjišťuje, že odpůrce dodatečně doložil Poslanecké sněmovně
výroční zprávy za rok 2000, 2001, 2002 a 2003. V těchto zprávách je vždy uveden majetek,
příjmy a výdaje za bankovní poplatky odpůrce s tím, že žádné další příjmy neměl.
Uvedené skutečnosti také dokládá kopiemi příslušných přiznání k dani z příjmů právnických
osob. Ani jedna z těchto výročních finančních zpráv však nezahrnuje zprávu auditora
o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad.
V.
Při jednání konaném u Nejvyššího správního soudu dne 6. 4. 2005 navrhovatel
odkázal na obsah podaného návrhu. Protože odpůrce se z tohoto jednání řádně neomluvil
(§49 odst. 3 s. ř. s.), soud jednal v jeho nepřítomnosti.
VI.
Nejvyšší správní soud na základě shora uvedených skutkových zjištění dospěl
k následujícím závěrům:
Podle ustanovení §4 písm. a) zákona nemohou vznikat a vyvíjet činnost strany
a hnutí, které porušují ústavu a zákony nebo jejichž cílem je odstranění demokratických
základů státu.
Podle ustanovení §18 odst. 1 zákona jsou strany a hnutí povinny předložit každoročně
do 1. dubna Poslanecké sněmovně k informaci výroční finanční zprávu v členění
konkretizovaném pod písm. a) až f) citovaného ustanovení. Podle písm. b) tohoto ustanovení
výroční finanční zpráva zahrnuje zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem
bez výhrad.
Podle ustanovení §14 odst. 1 zákona může být činnost strany a hnutí rozhodnutím
soudu pozastavena, jestliže jejich činnost je v rozporu s §1 až 5, §6 odst. 5 a §17 až 19
nebo se stanovami.
Podle ustanovení §15 odst. 1 zákona o rozpuštění strany a hnutí, pozastavení činnosti
strany a hnutí a o znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.
Návrh podá vláda; pokud tak neučiní do 30 dnů od doručení podnětu, může návrh podat
prezident republiky. O návrhu na rozpuštění politické strany nebo politického hnutí,
pozastavení nebo znovuobnovení jejich činnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud v řízení
podle části třetí, hlavy druhé, dílu pátého zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Podle §96 s. ř. s. rozhoduje o návrhu na rozpuštění politické strany
nebo politického hnutí soud podle skutkového stavu, který tu je v době rozhodnutí soudu.
Na základě výše uvedených skutečností má Nejvyšší správní soud za prokázáno,
že podaný návrh je důvodný, neboť z listinných důkazů obsažených ve spise (konkrétně
z usnesení Poslanecké sněmovny a z výročních finančních zpráv odpůrce vyžádaných
Nejvyšším správním soudem), bylo zjištěno, že odpůrce nesplnil shora citované zákonem
uložené povinnosti, když opakovaně předložil příslušnému orgánu, tj. Poslanecké sněmovně
Parlamentu České republiky, výroční finanční zprávy, které nezahrnovaly zprávu auditora
o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad. Neučinil tak ani v době rozhodování
Nejvyššího správního soudu. Odpůrce tak nesplnil zákonnou povinnost stanovenou
v §18 odst. 1 zákona, přičemž nesplnění této povinnosti představuje zvláštní a samostatný
důvod, pro který může Nejvyšší správní soud rozhodnout o pozastavení činnosti strany.
Nejvyšší správní soud při hodnocení projednávané věci vycházel zejména
z následujících úvah.
Z ústavně právního hlediska je především nutno konstatovat - a v tomto směru
Nejvyšší správní soud plynule navazuje na judikaturu Ústavního soudu ČR (viz zejména nález
sp. zn. Pl. ÚS 26/94, in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 113 a násl.) -, že politické strany
představují státem privilegované korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní
formě vlády, jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím,
že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí. Toto jejich vymezení
bezprostředně vyplývá především z čl. 5 Ústavy ČR a z čl. 20 a 22 Listiny základních práv
a svobod.
Nejvyšší správní soud se v této souvislosti ztotožňuje s předním německým
konstitucionalistou K. Hessem, který zformuloval tzv. statusovou teorii politických stran
[K. Hesse: Die verfassungsrechtliche Stellung der politischen Parteien im modernen Staat,
in: G. Ziebura: Beiträge zur allgemeinen Parteienlehre, str. 124 a násl.], kterou je možno
označit za obecně uznávanou ústavně právní evropskou doktrínu. Podle této teorie mají
politické strany naplňovat status svobody, rovnosti a veřejnosti. Podstata této teorie vychází
z myšlenky, že politické strany se nacházejí v určitých typech vztahů: ke státu, k ostatním
politickým stranám a ke společnosti. Pro vztah politických stran ke státu by měl být určující
status svobody, pro vztah k ostatním stranám status rovnosti a pro vztah ke společnosti status
veřejnosti (transparentnosti).
Průmět statusu veřejnosti (a v konečném důsledku také rovnosti ve smyslu
respektování stejných právních povinností všemi politickými stranami) do oblasti
jednoduchého práva představuje podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu rovněž
ustanovení §18 zákona č. 424/1991 Sb., podle něhož jsou politické strany povinny
každoročně předkládat Poslanecké sněmovně výroční finanční zprávu, která má - mimo
jiné - obsahovat rovněž zprávu auditora o ověření roční účetní závěrky s výrokem bez výhrad.
V tomto směru je totiž nutno uvést, že Poslanecká sněmovna z pochopitelných důvodů
kontroluje toliko úplnost a nikoliv správnost (pravdivost) těchto finančních zpráv a v tomto
kontextu se proto zpráva auditora jeví jako velmi významná. Podle ustanovení
§14 odst. 4 písm. c) zákona č. 254/2000 Sb., o auditorech totiž „zpráva auditora musí
obsahovat výrok auditora, ve kterém auditor vyjadřuje názor, zda účetní závěrka
nebo konsolidovaná účetní závěrka v souladu s právními předpisy nebo Mezinárodními
účetními standardy podává věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situaci
účetní jednotky; auditor uvádí 1. výrok bez výhrad, pokud podle auditora účetní závěrka
nebo konsolidovaná účetní závěrka v souladu s právními předpisy nebo Mezinárodními
účetními standardy ve všech významných ohledech podává věrný a poctivý obraz předmětu
účetnictví a finanční situace účetní jednotky a pokud všechny významné skutečnosti,
včetně případných změn účetních metod, byly odpovídajícím způsobem popsány v příloze
účetní závěrky nebo konsolidované účetní závěrky“. Je tak zjevné, že zákonná povinnost
nechat roční účetní závěrku prověřit formou auditu nepředstavuje výron libovůle
zákonodárce, ve svých důsledcích zasahující postavení zejména malých politických stran,
nýbrž je nutno ji právě naopak vykládat jako záruku otevřenosti a transparentnosti politických
stran, která je nezbytná s ohledem na jejich privilegované postavení oproti jiným právnickým
osobám a na jejich funkci v ústavním systému. Zákonný požadavek auditu tak jednoznačně
vyhovuje testu ústavnosti.
Podle názoru zdejšího soudu proto odpovídá smyslu ustanovení §14 odst. 1 zákona
o politických stranách, že za situace, kdy politická strana nebo politické hnutí výroční
finanční zprávu nepředložily buď vůbec, anebo ji nepředložily se zákonem požadovanými
náležitostmi, a kdy se tak stalo opakovaně, pak takové porušení ustanovení §18 odst. 1
zákona opodstatňuje pozastavení činnosti politické strany nebo politického hnutí.
Nejvyšší správní soud při svém rozhodování vycházel i z nálezu Ústavního soudu ze dne
18. 10. 1995 Pl. ÚS 26/94, podle kterého strany a hnutí trvale porušující zákon
(tedy nikoli jednorázově porušily, ale toto porušování má charakter perpetuálního
chování - viz znění §4 zákona) nemohou vyvíjet činnost, neboť tímto opakovaným
porušováním zákonů se chovají způsobem ohrožujícím demokratické základy státu.
Nejvyšší správní soud proto rozhodl na podkladě návrhu oprávněného subjektu
o pozastavení činnosti politické strany Strany svobodných severu, a to z důvodu uvedeného
v ustanovení §18 odst. 1 zákona.
Pro úplnost lze dodat, že podle ustanovení §14 odst. 2 zákona mohou strany a hnutí
při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem
k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu jednoho roku.
Trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, podají orgány uvedené
v §15 tohoto zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany. Podle §14 odst. 3
zákona pokud dojde ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem
pro pozastavení činnosti strany a hnutí, považuje se činnost strany a hnutí za řádně obnovenou
dnem, kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., když úspěšný
navrhovatel náhradu nákladů výslovně nepožadoval a neúspěšný odpůrce právo na náhradu
nákladů řízení nemá.
Poučení: Proti tomuto rozsudku je přípustná obnova řízení za podmínek uvedených
v §111 a násl. s. ř. s. Návrh na obnovu řízení lze podat k Nejvyššímu
správnímu soudu ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy ten, kdo obnovu řízení
navrhuje, se dozvěděl o důvodu obnovy. Po třech letech od právní moci
napadeného rozhodnutí však může být návrh podán jen tehdy, jestliže byl
zrušen trestní rozsudek, jímž byl soud při svém rozhodování vázán.
V Brně dne 6. dubna 2005
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu