ECLI:CZ:NSS:2014:VOL.14.2014:43
sp. zn. Vol 14/2014 - 43
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jana Passera
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Radana
Malíka, JUDr. Miloslava Výborného a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatele:
Mgr. M. B., proti odpůrcům: 1) Státní volební komise, se sídlem nám. Hrdinů 1634/4,
Praha 4, 2) Mgr. Tomáš Zdechovský, bytem Mánesova 712/7, Hradec Králové, o návrhu
na vyslovení neplatnosti volby kandidáta – odpůrce 2) ve volbách do Evropského parlamentu
konaných 23. a 24. května 2014,
takto:
I. Návrh na vyslovení neplatnosti volby odpůrce Mgr. Tomáše Zdechovského
se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Volební stížnost
[1] Navrhovatel byl ve volbách do Evropského parlamentu konaných 23. a 24. května 2014
(dále jen „volby do Evropského parlamentu“) zapsán do seznamu voličů ve volebním okrsku
č. 18 v Uherském Hradišti, ve kterém také odvolil. Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu
soudu 6. června 2014, se domáhá vyslovení neplanosti volby kandidáta Křesťanské
a demokratické unie - Československé strany lidové (dále jen „KDU-ČSL“) č. 3 Mgr. Tomáše
Zdechovského.
[2] V návrhu uvedl, že využil možnosti dát některým kandidátům přednostní hlas
zakroužkováním pořadového čísla kandidáta na hlasovacím lístku. Takto dal přednostní hlas
kandidátům KDU-ČSL č. 2 Ing. Michaele Šojdrové a č. 10. Mgr. Petru Hladíkovi. Druhý uvedený
kandidát však podle výsledků voleb za tento volební okrsek žádný přednostní hlas neobdržel.
Podle navrhovatele tak nebyl jeho hlas pro kandidáta č. 10 započítán.
[3] Je si vědom, že porušení práva jednoho jediného voliče může zdánlivě ovlivnit výsledky
voleb jen ve výjimečných případech. Charakter volebního systému a nízká volební účast však
dohromady zvyšují váhu každého hlasu. Jako příklad zmínil volby do Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky, konané dne 25. a 26. 10. 2013, kdy rozdíly v preferenčních hlasech
hrály významnou roli a výsledky se lišily o desítky či jen jednotlivé hlasy.
[4] K volbám do Evropského parlamentu uvedl, že se součtem přednostních hlasů
nesouhlasí i další osoby, u nichž navrhl jejich výslech. Shodně jako navrhovatel měli udělit
některým kandidátům KDU-ČSL přednostní hlasy, ovšem dle výsledků voleb tito kandidáti žádné
přednostní hlasy neobdrželi. B. B. ve shodném volebním okrsku jako navrhovatel nesouhlasí
s opomenutím přednostního hlasu kandidátu Bc. Šimonu Hellerovi. MUDr. J. S. nesouhlasí ve
volebním okrsku č. 7005 v Pardubicích s opomenutím hlasu pro Mgr. Tomáše Zdechovského a
MUDr. Víta Ulrycha. P. T. nesouhlasí s nulovým ziskem hlasů pro Mgr. Tomáše Zdechovského a
MUDr. Víta Ulrycha ve volebním okrsku č. 15022 v Ostravě-Porubě. K. J. a Ing. R. J. v okrsku č.
16 v Českých Budějovicích nesouhlasí s opomenutím hlasů pro kandidáta MUDr. Víta Ulrycha. J.
M. v okrsku č. 1018 v Pardubicích nesouhlasí s nezapočítáním hlasů pro MUDr. Víta Ulrycha.
Posledně navrhovatel zmiňuje zkušenost P. P., který ve volebním okrsku č. 1052 v Plzni
nesouhlasí s opomenutím přednostního hlasu pro MUDr. Víta Ulrycha. Na základě tvrzeného
opakovaného pochybení se navrhovatel domnívá, že se jedná o chybu, která zatěžuje volby
nikoliv jen náhodně a v rozměru nikoliv bezvýznamném.
[5] Navrhovatel také nemůže akceptovat předpoklad zákonodárce, že volič se může domáhat
nápravy svého špatně započítaného platného hlasování, jen má-li zato, že byla porušena
ustanovení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Navrhovatel je tak
přesvědčen, že §57 odst. 2 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu
a o změně některých zákonů (dále též „zákon o evropských volbách“) zasahuje do ústavních práv
a je tedy důvodné, aby Nejvyšší správní soud věc předložil Ústavnímu soudu s návrhem,
aby konstatoval, že „v odst. 2 ustanovení §57 zákona č. 62/2003 Sb. se zrušuje část věty zákona tohoto
znění“ „způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta“.
[6] S ohledem, že navrhované důkazní prostředky nejsou v dispozici navrhovatele
a vzhledem ke skartační lhůtě 30 dnů, navrhovatel požadoval, aby Nejvyšší správní soud zajistil
důkazy, či předběžným opatřením zamezil zničení volebních lístků z volebního okrsku č. 18
v Uherském Hradišti.
II.
Stručné shrnutí vyjádření odpůrců
[7] Soud zaslal návrh k vyjádření odpůrcům.
[8] Státní volební komise ve svém vyjádření ze dne 13. června 2014 konstatovala, že není
volebním orgánem, který zjišťuje výsledky voleb. Státní volební komise pouze schvaluje zápis
o výsledku voleb předaný Českým statistickým úřadem a vyhlašuje a uveřejňuje celkové výsledky
voleb sdělením ve Sbírce zákonů. Dále se odkázala na zákon o evropských volbách (konkrétně na
§§41 až 48) a podrobně rozebrala nakládání s volebními lístky. Závěrem upozornila,
že zákonnost volby kandidáta může přezkoumat pouze soud, a to tak, že otevře zapečetěnou
volební dokumentaci a hlasy přepočítá. V dalším odkázala na judikaturou založený třístupňový
test pro přezkum volebních stížností.
[9] Mgr. Tomáš Zdechovský ve svém stručném vyjádření označil pochybení volební komise
jako marginální a navrhl zamítnutí návrhu.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud (dále též „volební senát“) se předně zabýval otázkou splnění
procesních náležitostí podaného návrhu. V tomto směru zjistil, že návrh byl podán včas (§57
odst. 1 zákona o evropských volbách) a že navrhovatel je zapsán do seznamu voličů pro volby
Pokračování Vol 14/2014 - 44
do Evropského parlamentu ve volebním okrsku č. 18 v Uherském Hradišti, čímž má k podání
tohoto návrhu aktivní legitimaci (§57 odst. 1 cit. zákona). Návrh je také v souladu s požadavky
§90 odst. 5 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“).
[11] Soud poté ve výsledcích voleb do Evropského parlamentu zveřejněných na internetové
stránce www.volby.cz ověřil u navrhovatelem uvedeného kandidáta počet preferenčních hlasů.
Totéž učinil i u kandidátů, u kterých navrhovatel tvrdil chybně započtené preferenční hlasy na
základě zkušenosti dalších voličů (viz odst. [4]). Protože v těchto výsledcích skutečně žádné
preferenční hlasy pro uvedené kandidáty v daných okrscích započítány nebyly, soud si pro účely
posouzení tvrzení uvedených v návrhu vyžádal od příslušných obecních úřadů veškerou volební
dokumentaci vztahující se k volbám do Evropského parlamentu z volebního okrsku č. 18
v Uherském Hradišti, č. 1018 a č. 7005 v Pardubicích, č. 15022 v Ostravě - Porubě, č. 16
v Českých Budějovicích, a č. 1052 v Plzni. To učinil nad rámec požadavku navrhovatele,
aby zajistil důkazy, či předběžným opatřením zamezil zničení volebních lístků z volebního okrsku
č. 18 v Uherském Hradišti.
[12] Z předložené volební dokumentace volební senát zjistil, že ve volebním okrsku č. 18
v Uherském Hradišti byl vyznačen přednostní hlas pro kandidáta č. 10 Mgr. Petra Hladíka
i pro kandidáta č. 13 Bc. Šimona Hellera. Dle volebních výsledků však ani jeden z těchto
kandidátů neměl získat žádný preferenční hlas. Shodně byl bez odrazu ve výsledcích voleb
vyznačen preferenční hlas ve volebním okrsku č. 1018 v Pardubicích u kandidáta č. 10 Mgr. Petra
Hladíka a č. 24 MUDr. Víta Ulrycha. Ve volebním okrsku č. 7005 v Pardubicích pro kandidáta
č. 24 MUDr. Víta Ulrycha. Ve volebním okrsku č. 16 v Českých Budějovicích pro kandidáta č. 14
Prof. doc. RNDr. Ivo Budila Ph.D., DSc a č. 24 MUDr. Víta Ulrycha. Ve volebním okrsku
č. 15022 v Ostravě - Porubě byl hlasovací lístek s preferenčními hlasy pro kandidáta č. 3
Mgr. Tomáše Zdechovského označen jako neplatný. Vzhledem ke skutečnosti, že volební
dokumentace zaslaná z volebního okrsku č. 1052 v Plzni byla smíšená s nepoužitými volebními
lístky bez jakéhokoliv uspořádání, nebylo možné výsledek voleb v tomto okrsku ověřit.
[13] Při vlastním přezkumu návrhu vycházel volební senát z relevantní právní úpravy.
Dle §57 odst. 2 zákona o evropských volbách může navrhovatel podat návrh na neplatnost
volby kandidáta, má-li za to, že byla porušena ustanovení téhož zákona způsobem, který mohl
ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Pro přezkum voleb používá soud třístupňový
algoritmus. V prvém kroku zjišťuje, zda došlo k porušení předmětného volebního zákona,
v druhém kroku analyzuje, zda toto porušení mělo vztah k celkovým výsledkům voleb
v napadeném obvodu, a ve třetím závěrečném kroku posuzuje, zda je dána zásadní intenzita této
zjištěné nezákonnosti, která musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno
se důvodně domnívat, že pokud by k takovému jednání nedošlo, nebyl by kandidát zřejmě vůbec
zvolen (srovnej usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. Vol 6/2004 - 12,
č. 354/2004 Sb. NSS). Výše uvedené kroky tohoto algoritmu musí být navíc splněny kumulativně.
[14] S ohledem na výše uvedené se soud nejprve zabýval otázkou protizákonnosti, tj. tvrzeným
porušením zákona o evropských volbách. Porušení zákona (konkrétně §42 odst. 3) volebními
komisemi je evidentní, neboť okrskové volební komise (až na volební okrsek č. 15022 v Ostravě
- Porubě) nezapočítaly všechny přednostní hlasy (viz bod [13]).
[15] Druhým krokem algoritmu je posouzení vztahu mezi vzniklou nezákonností a výsledkem
volby kandidáta č. 3 Mgr. Tomáše Zdechovského. Dle §37 odst. 1 zákona o evropských volbách
lze na hlasovacím lístku zakroužkováním pořadového čísla nejvýše u dvou kandidátů vyznačit,
kterému z kandidátů dává volič přednost. K přednostním hlasům se však přihlíží pouze tehdy,
jestliže některý z kandidátů získal takový počet přednostních hlasů, který činí nejméně 5 %
z celkového počtu platných hlasů odevzdaných pro tuto volební stranu (§48 odst. 5 cit. zákona).
[16] Z výsledku voleb se podává, že KDU-ČSL ve volbách do Evropského parlamentu získala
tři mandáty a celkem 150 792 hlasů; 5% hranice pro započtení preferenčních hlasů tedy činí 7 540
hlasů. Kandidátka č. 2 Ing. Michaela Šojdrová získala v pořadí první mandát, neboť obdržela
nejvíce preferenčních hlasů (22 220; 14,73 %). V pořadí druhý zvolený kandidát č. 1
Doc. JUDr. Pavel Svoboda Ph.D., D.E.A, obdržel 21 746 (14,42 %) preferenčních hlasů.
V pořadí poslední zvolený kandidát č. 3 Mgr. Tomáš Zdechovský získal celkem 5 063
preferenčních hlasů. Vzhledem k tomu, že tyto hlasy nepřekročily 5% hranici, neměly vliv
na pořadí získaného mandátu. Žádný další kandidát 5% hranici pro započtení přednostních hlasů
také nepřekročil.
[17] Kandidát č. 10 Mgr. Petr Hladík, jehož zvolení na místo kandidáta č. 3 Mgr. Tomáše
Zdechovského namítá navrhovatel, získal celkem 5 021 přednostních hlasů, což činí 3,32 %
ze všech hlasů udělených KDU-ČSL. Rozdíl mezi obdrženými preferenčními hlasy a hlasy
potřebnými pro přednostní získání mandátu je tedy 2 519 hlasů. Tento rozdíl tak činí přibližně
50 % ze všech získaných preferenčních hlasů. Zjištěná pochybení volebních komisí tak s ohledem
na počet získaných preferenčních hlasů kandidáta Mgr. Petra Hladíka nemohla mít vliv na zvolení
kandidáta Mgr. Tomáše Zdechovského.
[18] Tomu, že se v případě pochybení při sčítání přednostních hlasů jednalo o nahodilá
pochybení, odpovídá i navrhovatelem zaslaný popis pochybení volebních komisí v ostatních
volebních okrscích (viz odst. [4]). Pro Mgr. Petra Hladíka nebyl započítán přednostní hlas pouze
ve volebním okrsku č. 18 v Uherském Hradišti a č. 1018 v Pardubicích. V jiných volebních
okrscích u např. ve volebním okrsku č. 7005 v Pardubicích oproti tomu nebyl započítán
přednostní hlas pro zvoleného kandidáta č. 3 Mgr. Tomáše Zdechovského.
[19] Nezapočtením preferenčních hlasů u navrhovatelem uvedených kandidátů nepochybně
došlo k porušení zákona, a byl tak naplněn první krok algoritmu. Jak však soud výše konstatoval,
toto pochybení má kvantitativně ve vztahu k celkovému počtu obdržených preferenčních hlasů
a 5% hranici marginální charakter a nemůže mít vliv na celkový výsledek voleb do Evropského
parlamentu. Soud nevyhověl pro nadbytečnost důkaznímu návrhu na výslech svědků Ing. B. B.,
MUDr. J. S., P. T., Mgr. K. J., Ing. R. J., J. M., Ing. P. P., neboť jejich svědecká výpověď
by za daného stavu nemohla mít na výsledek objektivního přezkoumání volební dokumentace
naprosto žádný vliv. Jednání s ohledem na §90 odst. 3 s. ř. s. nebylo třeba nařizovat.
[20] Soud se neztotožnil ani s názorem navrhovatele, že znění §57 odst. 2 zákona
o evropských volbách zasahuje do ústavních práv navrhovatele. Ústavní soud se již v minulosti
zabýval obdobnou otázkou, když posuzoval §87 odst. 4 a 5 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách
do Parlamentu České republiky [srov. nález Ústavního soudu ze dne 26. ledna 2005
sp. zn. Pl. ÚS 73/04 v kauze Nádvorník (N 17/36 SbNU 185; 140/2005 Sb.)]. Toto ustanovení
shodně jako §57 odst. 2 zákona o evropských volbách obsahuje podmínku, dle které se musí
jednat o porušení zákona takovým způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Ústavní soud
tuto podmínku aproboval a vzhledem k obdobnému znění i smyslu tohoto ustanovení v obou
volebních zákonech lze tento závěr Ústavního soudu vztáhnout i na nyní posuzovanou věc.
Volební senát tedy neshledal dostatečné důvody pro předložení věci Ústavnímu soudu.
[21] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud shledal vhodným vyjádřit se ke kvalitě
předložené spisové dokumentace a k počtu chyb při sčítání preferenčních hlasů. Dle §45 odst. 5
zákona o evropských volbách „okrsková volební komise zapečetí stejnopis zápisu o průběhu a výsledku
hlasování, odevzdané voličské průkazy, odevzdané hlasovací lístky a úřední obálky, výpis ze seznamu pro volby
do Evropského parlamentu, doklad o převzetí výsledku hlasování do dalšího zpracování a případný zápis
o kontrole provedené Ministerstvem vnitra nebo krajským úřadem. Okrsková volební komise uvedené dokumenty
předá spolu s ostatní volební dokumentací do úschovy obecnímu úřadu.“
Pokračování Vol 14/2014 - 45
[22] Předložená volební dokumentace však v rozporu s citovaným ustanovením zákona
vykazovala různý počet a intenzitu pochybení. Od drobných nedostatků majících za následek
zhoršenou orientaci při přepočítávání počtu hlasů, až po zásadní chyby, které způsobily její
nepřezkoumatelnost. Jak již bylo stručně uvedeno výše, nepřezkoumatelná byla předložená
dokumentace volebního okrsku č. 1052 v Plzni. Hlasovací lístky s platnými hlasy byly volně
smíchány v igelitovém pytli s neplatnými hlasy, nepoužitými volebními lístky, obálkami,
volebními lístky použitými jako vzor a dokonce i s velkým státním znakem České republiky
vytištěným na plastové tabuli o rozměrech 40 x 40 cm. Spíše než úřední dokumentaci
připomínala nahrnutou hromadu použitého i nepoužitého starého papíru, který zůstal
po stěhování a je určen do sběru. Bohužel, nestalo se tak poprvé. V minulosti byl soud v jiné
věci dokonce konfrontován i s faktem ztráty volební dokumentace.
[23] Společným pochybením pro všechny volební komise byl dále zvýšený počet chybně
započítaných preferenčních hlasů. Ačkoliv nic nenasvědčuje tomu, že by docházelo k úmyslné
manipulaci při sčítání hlasů (nezapočítané hlasy byly „rovnoměrně“ rozvrstveny mezi více
kandidátů), zjištěný počet selhání lidského faktoru je v kontrastu k nízké volební účasti tristním
výsledkem. Z šesti předložených volebních okrsků neučinila početní chybu v případě
preferenčních hlasů u kandidátů KDU-ČSL pouze volební komise ve volebním okrsku č. 15022
v Ostravě - Porubě. U většiny volebních okrsků se navíc jednalo o sčítání volebních lístků v řádu
desítek (!). Splést se při kontrole 10 hlasovacích lístků v údajích na 4 z nich, je známkou
přinejmenším velké nepozornosti.
[24] Svobodné volby jsou základním nástrojem demokratického státního zřízení a je od nich
odvozována legitimita moci zákonodárné a následně i moci výkonné. Toto by měly mít na paměti
především všechny orgány státní správy při přípravě, průběhu a vyhodnocování voleb. Výkon
státní správy na tomto úseku slouží k reálnému naplnění jednoho ze základních politických práv
každého občana a je věcí státu, jakým způsobem zorganizuje a v praxi zajistí organizaci voleb
a tedy reálné naplnění volebního práva. Nezpochybnitelná je v tomto případě role Státní volební
komise, která by měla být schopna řádně připravit a metodicky působit na jednotlivé volební
komise, aby k zásadním pochybením nedocházelo (srov. §8 odst. 2 písm. a/,b/ zákona).
Ty nejsou sice stálými orgány s kmenovými zaměstnanci (na rozdíl od Státní volební komise),
nicméně každá okrsková komise je volebním orgánem, každý její člen má zákonem stanovené
postavení (mimo jiné včetně složení slibu), tomu odpovídající odpovědnost a v neposlední řadě
i odměnu (srov. §18 a §19 zákona).
[25] Běžný volič má jen minimální či vůbec žádnou možnost kontrolovat dodržování
zákonnosti volebního mechanismu. Pochybnosti, které v tomto směru reálně získá ve svém
volebním okrsku, však mohou vyvolat širší pocit nedůvěry a oslabovat tak legitimitu celého
volebního procesu. Není jistě věcí soudu určovat detailně orgánům státní správy, jak mají být
volby uspořádány. Na druhé straně však nelze přijmout stanovisko Státní volební komise
odmítající odpovědnost, resp. přenášející kontrolu zákonnosti volby kandidáta na jiné orgány
či dokonce na soud.
[26] Je třeba připomenout dosavadní judikaturu na tomto poli. Poukazovali-li navrhovatelé
v minulosti na porušení volebních zákonů obdobným způsobem jako v nyní projednávané věci,
byla jejich tvrzení zpravidla prokázána, ovšem za cenu kontroly volební dokumentace, zejména
vyplnění jednotlivých hlasovacích lístků. Soudní přezkum voleb ovšem není a nemůže být
automatismem nastupujícím povinně po každých volbách, zejména jsou-li reálné možnosti reakce
na zjištěná pochybení omezené. Závěry soudu by však měly být důležitým indikátorem úrovně
činnosti některých volebních orgánů. Vyrovnanost či těsnost volebních výsledků může spolu
se zjištěnými chybami přinést v budoucnu případ, kdy porušení volebních zákonů bude mít vliv
na volební výsledek a může být tedy důvodem pro zásah soudu a opakování volebního procesu.
To by jistě byl důsledek zcela nežádoucí.
[27] O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle §93 odst. 4 s. ř. s., podle něhož ve věcech
volebních žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. června 2014
JUDr. Jan Passer
předseda senátu