ECLI:CZ:NS:2004:25.CDO.1971.2003.1
sp. zn. 25 Cdo 1971/2003
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudkyň JUDr. Marty Škárové a JUDr. Olgy Puškinové v právní věci žalobkyně Ing. V. H., zastoupené advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu financí ČR, se sídlem v Praze 1, Letenská 17, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C 39/2002, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. dubna 2003, č. j. 20 Co 116/2003-58, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se proti státu domáhala náhrady škody ve výši 103.595.000,- Kč způsobené nesprávným úředním postupem Fondu národního majetku s odůvodněním, že na základě usnesení vlády č. 639 ze dne 8. 11. 1995 byla oprávněna privatizovat formou přímého prodeje S. p. n. n. p. (dále též jen „S.“). Fond národního majetku, který měl se žalobkyní smlouvu o prodeji podniku uzavřít, však tuto povinnost neustále oddaloval a v důsledku jeho nečinnosti Krajský obchodní soud v Praze prohlásil v roce 1997 na majetek S. konkurs; k prohlášení konkursu přitom nemělo dojít, protože se jedná o majetek státu, na který nelze konkurs prohlásit. Stížnost žalobkyně ze dne 9. 10. 2001 na vadný postup státních orgánů žalovaná odmítla, neuhradila jí škodu spočívající v hodnotě privatizovaného podniku a odmítla i požadavek na náhradu škody v částce 2.800.000,- Kč, kterou žalobkyně v mezidobí do uvedeného podniku investovala. Žalobkyně dovozuje, že předmětný podnik přešel do jejího vlastnictví již citovaným usnesením vlády a nikoli až poté, kdy měla být uzavřena smlouva o prodeji podniku, a proto požaduje náhradu škody z titulu odpovědnosti státu za škodu, představované účetní hodnotou podniku, tak jak byla předložena účastníkům privatizace.
Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 4. 10. 2002, č. j. 23 C 39/2002-39 žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. S odkazem na stanovisko Nejvyššího soudu Opjn 1/93 a usnesení Ústavního soudu III. ÚS 380/97 dovodil, že stát při rozhodování o privatizaci podle zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, nevystupuje jako nositel veřejné moci, nýbrž jako dosavadní vlastník privatizovaného majetku; dispozice s takovým majetkem je výrazem (důsledkem) vlastníkovy vůle a odpovědnost orgánu povolaného zákonem k provedení privatizace nespadá pod odpovědnost za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci. Proto ani tvrzenou nečinnost Fondu národního majetku, jenž se žalobkyní neuzavřel smlouvu o prodeji podniku, ani nečinnost v případě prohlášení konkursu na privatizovaný majetek státu, nelze považovat za nesprávný úřední postup, neboť postup státu při privatizaci podle zákona č. 92/1991 Sb. není postupem úředním. Proto soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě žalovaná neodpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem při výkonu státní moci podle ustanovení §1 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a zdůraznil, že pokud žalobkyně v řízení poukazovala na okolnosti případu související s probíhajícím konkursním řízením, tvrzená pochybení v konkursním řízení je nutno řešit právě v samotném konkursním řízení, v režimu zákona o konkursu a vyrovnání (§8 odst. 5, 6 a §11 odst. 4 tohoto zákona).
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 4. 2003, č. j. 20 Co 116/2003-58, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. S ohledem na okolnost, že rozhodné skutečnosti nastaly před datem účinnosti zákona č. 82/1998 Sb., posuzoval odvolací soud věc podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, s tím, že oba předpisy jsou založeny na shodných zásadách a prvotním předpokladem vzniku nároku na náhradu škody je nesprávný úřední postup (nezákonné rozhodnutí) státního orgánu při výkonu státní moci. Ztotožnil se se závěrem soudu prvního stupně, že postup státu při privatizaci státního majetku podle zákona č. 91/1992 Sb. není výkonem státní moci. Úkony státu při privatizaci jsou podle odvolacího soudu úkony vlastníka, nakládajícího se svým majetkem v rámci vlastnických práv a z toho důvodu není na privatizaci státního majetku v žádné fázi privatizačního procesu právní nárok. Usnesení vlády ze dne 8. 11. 1995, jímž bylo rozhodnuto o privatizaci S. přímým prodejem podle §10 odst. 1 zákona č. 92/1991 Sb. ve prospěch žalobkyně, je pouze interním rozhodnutím vlastníka o budoucím naložení s jeho majetkem, z něhož však žalobkyni žádná přímá práva ani povinnosti k tomuto majetku nevznikly. Z tohoto důvodu je také z hlediska uplatněného nároku zcela nerozhodné, zda byl majetek národního podniku převeden na Fond národního majetku a zda fondu bránilo v uzavření kupní smlouvy soudem nařízené předběžné opatření. Názor žalobkyně, že majetek privatizovaného státního podniku přešel do jejího vlastnictví již samotným usnesením vlády, nemá oporu v žádném právním předpise a je v přímém rozporu s úpravou privatizačního procesu v zákoně č. 91/1992 Sb., podle něhož je rozhodnutí o privatizaci pouze podkladem pro eventuální přechod privatizovaného majetku na Fond národního majetku (§11), který s ním dále naloží některým ze způsobů předvídaných v ustanovení §12 odst. 2 citovaného zákona. V případě žalobkyně by přicházel v úvahu pouze prodej podniku podle §12 odst. 2 písm. b) zákona, který nelze realizovat jinak, než prostřednictvím písemně uzavřené smlouvy (§476 a násl. obch. zák.). Protože rozhodování o privatizaci státního majetku není rozhodováním státu při výkonu veřejné moci, nelze odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem podle zákona č. 58/1969 Sb. na nárok žalobkyně vůbec vztáhnout a její další námitky proti prohlášení konkursu na majetek privatizovaného podniku, případně proti postupu katastrálního úřadu při zápisu změny vlastnického práva k nemovitostem z majetku tohoto podniku, nejsou pro rozhodnutí ve věci relevantní. Případný nesprávný postup příslušných orgánů v těchto řízeních by totiž nemohl mít na poměry žalobkyně, které nevznikl v souvislosti s privatizací uvedeného podniku právně vynutitelný nárok, žádný vliv. Žalobkyně ostatně podle odvolacího soudu v této souvislosti brojí proti pravomocným rozhodnutím, která nebyla stanoveným postupem zrušena a jejichž správnost by soud v tomto řízení přezkoumávat nemohl.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. a které odůvodňuje podle ustanovení §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Namítá, že soudy v předmětné věci směšovaly rozhodování o privatizaci ve smyslu §10 zákona č. 92/1991 Sb. a vlastní realizaci prodeje, tedy provedení privatizace ve smyslu §14 odst. 1 tohoto zákona. Žalobkyně přitom nenapadá rozhodnutí o privatizaci jako výsostné oprávnění České republiky, nýbrž jen provedení této privatizace (resp. její neprovedení). Je tedy napadáno neprovedení projevené vůle dosavadního vlastníka privatizovaného majetku tento majetek převést na osobu oprávněnou z privatizace. Podle dovolatelky nelze vykládat ustanovení §10 odst. 3 zákona č. 92/1991 Sb. rozšiřujícím způsobem nemajícím v zákoně žádnou oporu, neboť to se týká pouze rozhodování o privatizaci a nikoliv realizace privatizace ve smyslu §14 zákona. Dovolatelka dále nesouhlasí se závěrem, že usnesení vlády ČR je rozhodnutím, které jí nepřináší žádná práva či nároky ve vztahu k privatizovanému majetku; pak by totiž vůbec nemohlo dojít k privatizaci majetku a bylo by pouze na uvážení Fondu národního majetku, se kterým ze subjektů, jež se účastnily neveřejného výběrového řízení, smlouvu uzavře. Usnesení vlády ČR je třeba chápat jako rozhodnutí ve smyslu §10 zákona č. 92/1991 Sb. v návaznosti na §10a, kde jsou uvedeny veškeré náležitosti rozhodnutí, tedy jako dokument mající závazný charakter k subjektu úspěšnému v konkrétním způsobu privatizace, jemuž vznikají určitá konkrétní práva, např. v přednosti na uzavření kupní smlouvy apod. Pochybnost o tom ostatně neměl ani Fond národního majetku ČR, který se žalobkyní dne 20. 10. 1994 uzavřel „Dohodu k uzavření kupní smlouvy“. Realizace usnesení vlády ve smyslu §14 zákona č. 92/1991 Sb. je podle názoru dovolatelky postupem, který již nemá co do činění s vlastníkovou vůlí ve vztahu k převáděnému majetku, ale je naopak pouze postupem sui generis k převodu majetku na konkrétný vybraný subjekt, k němuž dochází prostřednictvím speciálně zřízeného fondu, jenž není státním orgánem a jehož úkolem je pouze vykonávat v rámci rozhodnutí státu privatizaci majetku. Fond národního majetku ČR neuzavřel se žalobkyní smlouvu o prodeji podniku, a to zcela bezdůvodně, neboť stát nikdy nevyjádřil vůli smlouvu o prodeji podniku se žalobkyní neuzavřít. Protože nečinností státních orgánů k uzavření kupní smlouvy nedošlo, ačkoliv ze strany žalobkyně byly splněny všechny potřebné podmínky k uzavření kupní smlouvy, žalobkyni vznikla škoda na základě vadného úředního postupu státních orgánů; navrhla proto, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu spolu s rozsudkem soudu prvního stupně a vrátil věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná s poukazem na svá dřívější vyjádření zdůraznila, že jakmile byl na majetek S. prohlášen Krajským obchodním soudem dne 24. 6. 1997 konkurs, nebylo možné ze strany Fondu národního majetku realizovat rozhodnutí o přímém prodeji, i když se jednalo o rozhodnutí vyplývající z usnesení vlády. Navrhla, aby Nejvyšší soud dovolání žalobkyně odmítl.
Nejvyšší soud České republiky jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu podáno ve lhůtě uvedené v ustanovení §240 odst. 1 o.s.ř. oprávněnou osobou (účastníkem řízení) se nejprve zabýval přípustností dovolání.
Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§236 odst. 1 o.s.ř.).
Podle §237 odst. 1 o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo změněno rozhodnutí soudu prvního stupně ve věci samé [písm. a)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve věci samé jinak než v dřívějším rozsudku (usnesení) proto, že byl vázán právním názorem odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil [písm. b)], jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam [písm. c)]. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem.
Žalobkyně dovoláním napadá rozsudek odvolacího soudu ve věci samé, jímž byl potvrzen rozsudek soudu prvního stupně, aniž by mu předcházelo zrušující usnesení odvolacího soudu; přípustnost dovolání lze proto posuzovat pouze podle §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. Dovolání může být podle tohoto ustanovení přípustné jen tehdy, jde-li o řešení právních otázek (jiné otázky, zejména posouzení správnosti nebo úplnosti skutkových zjištění, přípustnost dovolání neumožňují) a jde-li zároveň o právní otázku zásadního významu. Otázkou zásadního právního významu, která doposud v rozhodování dovolacího soudu nebyla řešena, je charakter činnosti Fondu národního majetku při realizaci rozhodnutí vlády o privatizaci podle zákona č. 92/1991 Sb. formou přímého prodeje, a to z pohledu úředního postupu ve smyslu ustanovení §18 zákona č. 58/1969 Sb. Dovolání je tedy podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. přípustné, není však důvodné.
Podle §36 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), odpovědnost podle tohoto zákona se vztahuje na škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána ode dne účinnosti zákona, a na škodu způsobenou ode dne účinnosti zákona nesprávným úředním postupem; odpovědnost za škodu způsobenou rozhodnutími, která byla vydána přede dnem účinnosti zákona, a za škodu způsobenou přede dnem účinnosti zákona nesprávným úředním postupem se řídí dosavadními předpisy. Tento zákon nabyl účinnosti dne 15. 5. 1998.
Vzhledem k tomu, že tvrzená škoda, jejíž vznik žalobkyně spojuje s nečinností Fondu národního majetku, měla vzniknout před uvedeným datem, posuzoval odvolací soud věc správně podle dosavadního předpisu, tj. podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem.
Podle ustanovení §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou v rámci plnění úkolů státních orgánů a orgánů společenské organizace uvedených v §1 odst. 1 nesprávným úředním postupem těch, kteří tyto úkoly plní. Podle §18 odst. 2 zákona odpovědnosti podle odstavce 1 se nelze zprostit.
Odpovědnost podle tohoto ustanovení je jednou z forem objektivní odpovědnosti státu, která se neváže na vydání rozhodnutí v předepsaném řízení; s rozhodováním buď vůbec nemusí souviset anebo naopak jde o takový postup v řízení směřující sice k vydání rozhodnutí, který se však bezprostředně v obsahu rozhodnutí neodrazí. Zákon bližší definici nesprávného úředního postupu nepodává, z obsahu tohoto pojmu i z výkladu zákona však vyplývá, že podle konkrétních okolností může jít o jakoukoli činnost spojenou s výkonem pravomocí státního orgánu, dojde-li při ní nebo v jejím důsledku k porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu nebo k porušení pořádku určeného povahou a funkcí postupu. Podstatou úředního postupu tedy je i to, že orgán státu při něm vystupuje jako nositel státní (veřejné) moci při jejím uplatňování.
Podle §10 odst. 1 věty první zákona č. 92/1991 Sb., o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, ve znění zákonů č. 92/1992 Sb., č. 544/1992 Sb., č. 264/1992 Sb., č. 541/1992 Sb., č. 210/1993 Sb., č. 306/1993 Sb. a č. 224/1994 Sb. (tj. ve znění účinném od 6. 12. 1994), rozhodnutí o privatizaci přímým prodejem mimo veřejnou soutěž nebo veřejnou dražbu vydává vláda na návrh ministerstva. Podle odstavce 3 tohoto ustanovení na rozhodování o privatizaci se nevztahují obecná ustanovení o správním řízení. Toto rozhodnutí nepodléhá přezkoumání soudem.
Podle §4 odst. 1 zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění zákonů č. 285/1991 Sb., 438/1991 Sb., 569/1991 Sb., 282/1992 Sb., 210/1993 Sb., 224/1994 Sb. a 120/1995 Sb. (tj. ve znění účinném od 14. 7. 1995 – v době, kdy k předmětnému postupu Fondu národního majetku došlo), zřizuje se Fond národního majetku České republiky (dále jen \"Fond\"). Podle odstavce 2 tohoto ustanovení Fond je právnická osoba a zapisuje se do obchodního rejstříku. Podle §5 odst. 1 věty první tohoto zákona majetek zrušeného podniku nebo vyňatá část majetku podniku podle rozhodnutí o privatizaci přechází dnem zrušení podniku bez likvidace nebo dnem vynětí tohoto majetku na Fond. Podle §20 odst. 1 písm. g) tohoto zákona v rámci rozhodnutí o privatizaci uzavírá Fond svým jménem smlouvy a činí jiné právní úkony při nakládání svým majetkem, a to uzavírá smlouvy o prodeji podniků, jejich organizačních složek a částí jejich majetku, jež tvoří jeho majetek; přitom může využít též veřejné soutěže.
Z této úpravy vyplývá, že o privatizaci přímým prodejem mimo veřejnou soutěž nebo veřejnou dražbu vláda nerozhoduje ve správním řízení a že její rozhodnutí nepodléhají soudnímu přezkumu. Jde sice o rozhodování orgánu státu, ovšem nikoliv z pozice vykonavatele státní moci, nýbrž z pozice vlastníka věcí a jiného majetku, patřícího státu, o tom, jak bude s těmito majetkovými hodnotami v budoucnu naloženo (srov. stanovisko obchodního kolegia a občanskoprávního kolegia Nejvyššího soudu ČR ze dne 12. 4. 1994, sp. zn. Opjn 1/93 a Cpjn 102/93, publikované pod č. 44 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1994). Odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 58/1969 Sb. nemůže být založena tam, kde stát prostřednictvím svých orgánů nevystupuje jako nositel veřejné moci při jejím uplatňování, tedy například tam, kde stát vystupuje jako soukromá osoba, vlastník, při nakládání se svým majetkem (srov. nález Ústavního soudu ČR ze dne 3. 10. 2001, sp. zn. II. ÚS 93/99, publikovaný pod č. 141 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, ročník 2001.)
Fond národního majetku v případech privatizace státního majetku formou přímého prodeje funguje jako subjekt, jemuž je svěřeno provedení privatizace, která byla schválena vládou, a to tak, že s oprávněnou osobou uzavře příslušnou smlouvu o převodu privatizovaného majetku, který byl předtím na Fond ze státu převeden. Fond není státním orgánem, nýbrž právnickou osobou zřízenou za účelem realizace převodu vlastnického práva podle rozhodnutí vlády o privatizaci. Jestliže nelze dovodit, že by rozhodování vlády o privatizaci, které je pro postup Fondu určující, bylo výkonem pravomocí orgánu státu při uplatňování státní moci, nelze dospět ani k závěru, že by takový charakter mohlo mít následné počínání právnické osoby, která v rámci rozhodnutí vlády o privatizaci provádí samotný smluvní převod vlastnického práva. Za použití argumentu a maiori ad minus je tedy třeba dospět k závěru, že postup Fondu národního majetku, jímž se realizuje (příp. nerealizuje) rozhodnutí vlády o privatizaci, nelze považovat za výkon pravomocí státního orgánu při uplatňování státní moci; i v tomto případě jde o výkon vlastnických práv státu jako soukromé osoby, která do vztahu s osobou oprávněnou privatizovat státní majetek podle rozhodnutí vlády nevstupuje z pozice nositele veřejné moci.
Pro úplnost je třeba dodat, že dovolatelka byla na základě rozhodnutí vlády o privatizaci S. oprávněna k tomu, aby s ní byla uzavřena kupní smlouva, jíž by za úplatu nabyla vlastnické právo k části státního majetku. Tím, že k uzavření takové smlouvy nedošlo, žalobkyně předmětný majetek, za nějž požaduje náhradu, nenabyla a nenastal u ní úbytek majetkových hodnot (které neměla), tedy jí nevznikla škoda, spočívající v hodnotě předmětu nerealizovaného převodu.
Vzhledem k tomu, že ke stejnému závěru při řešení právní otázky zásadního významu jako dovolací soud dospěl i soud odvolací, je jeho rozhodnutí z hlediska uplatněného dovolacího důvodu [§241a odst. 2 písm. b) 3 o.s.ř.] správné; Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalobkyně podle ustanovení §243b odst. 2 části věty před středníkem o.s.ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalobkyně s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované v tomto řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 2. září 2004
JUDr. Petr V o j t e k, v. r.
předseda senátu