ECLI:CZ:NS:2009:25.CDO.2928.2006.1
sp. zn. 25 Cdo 2928/2006
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka v právní věci žalobkyně I., a s., zastoupené advokátem, proti žalované České republice – Ústřednímu kontrolnímu a zkušebnímu ústavu zemědělskému, o 178.850,- Kč s příslušenstvím, vedené u Městského soudu v Brně pod sp. zn. 63 C 18/2000, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. června 2006, č. j. 44 Co 153/2003-54, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Žalující společnost (dále jen „žalobkyně“) se domáhala zaplacení částky 178.850,- Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody spočívající v nákladech vynaložených v souvislosti s řízením u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, v němž se úspěšně domohla zrušení rozhodnutí Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského (dále „ÚKZÚZ“) o výběru nejvhodnější nabídky v rámci veřejné soutěže, do níž se žalobkyně přihlásila, avšak nebyla vybrána, ačkoli odborná výběrová komise doporučila, aby smlouva o dílo, jež byla předmětem veřejné zakázky, byla uzavřena s ní.
Městský soud v Brně rozsudkem ze dne 23. 1. 2003, č. j. 63 C 18/2000-36, uložil ÚKZÚZ zaplatit žalobkyni částku 178.850,- Kč s přesně specifikovaným úrokem z prodlení, ohledně části úroku z prodlení žalobu zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobkyně se zúčastnila veřejné soutěže na dodávku stavby vyhlášené ÚKZÚZ dne 28. 4. 1999, že dne 24. 6. 1999 byla vyrozuměna, že se v soutěži umístila na druhém místě, že podala námitky, kterým ÚKZÚZ nevyhověl, proto podala návrh na přezkoumání uvedeného rozhodnutí u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, jenž rozhodnutím ze dne 26. 8. 1999, které nabylo právní moci 15. 9. 1999, rozhodnutí ÚKZÚZ o výběru nejvhodnější nabídky zrušil a uložil mu provést nový výběr nejvhodnější nabídky, a že žalobkyně v souvislosti s podáním návrhu na přezkum rozhodnutí ÚKZÚZ zaplatila správní poplatek ve výši 100.000,- Kč a na nákladech zastoupení advokátem v řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže částku 90.000,-Kč. Soud prvního stupně dovodil, že žalovaná odpovídá za škodu vzniklou žalobkyni podle §420 obč. zák., neboť v důsledku protiprávního jednání (porušení zákona č. 199/1994 Sb. konstatovaného v pravomocném rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže) způsobila žalobkyni škodu spočívající v nákladech řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže, tvořených správním poplatkem ve výši 100.000,-Kč a náklady zastoupení advokátem, které dle advokátního tarifu činí 78.850,- Kč.
K odvolání žalované Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 19. 6. 2006, č. j. 44 Co 153/2003-54, rozsudek soudu prvního stupně v napadeném vyhovujícím výroku ve věci samé změnil tak, že žalobu proti České republice – ÚKZÚZ zamítl, a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, nesouhlasil však s jeho právním posouzením věci. Přisvědčil námitce žalované, že na základě zákona č. 219/2000 Sb. došlo k transformaci ÚKZÚZ (jako dosavadní státní rozpočtové organizace) na organizační složku státu, takže na místo dosavadního žalovaného vstoupil do řízení stát, přičemž okolnost, že soud prvního stupně toto nástupnictví v rozhodnutí formálně pominul, avšak umožnil státu prostřednictvím jeho příslušné organizační složky (ÚKZÚZ) realizovat všechna procesní práva, nezpůsobila vadu řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Odmítl však akceptovat námitku žalované (uplatněnou s odkazem na závěry vyjádřené v nálezu Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 321/03), že pro rozhodnutí o nákladech správního řízení není dána pravomoc soudu, neboť by dle jeho názoru šlo o denegatio justitiae, když spory o náhradu škody nepochybně do pravomoci soudu náleží. K vlastní otázce opodstatněnosti žalobou uplatněného nároku odvolací soud na základě srovnání obecné úpravy obchodní veřejné soutěže v §281 a násl. obch. zák. a zvláštní úpravy obsažené v zákoně č. 199/1994 Sb. dovodil, že řízení o přezkoumání rozhodnutí zadavatele před orgánem veřejné moci (Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže) se stává integrální (byť nepovinnou) součástí soutěže o veřejnou zakázku a náklady tohoto řízení, jakkoli jsou i náklady správního řízení, jsou tímto se soutěží spojené. Náklady účasti ve veřejné obchodní soutěži zákon č. 199/1994 Sb. přímo neřešil, pouze v §64b odst. 2 větě prvé (ve znění po novele č. 93/1998 Sb.) stanovil, že v podmínkách zadání nesmí zadavatel přiznávat uchazečům právo na náhradu nákladů spojených s účastí v obchodní veřejné soutěži nebo jiných způsobech zadání veřejné zakázky. Tím se tento kogentní normativ jen ztotožnil se zásadou obchodněprávní úpravy, že není-li právo na náhradu nákladů spojených s účastí na soutěži jejími podmínkami přiznáno, navrhovatelé (uchazeči) tento nárok nemají (§284 odst. 3 obch. zák.). Motivem této úpravy je dle právní doktríny i důvodové zprávy k zákonu č. 199/1994 Sb. okolnost, že jde o ekonomické riziko vyplývající z podnikatelských aktivit uchazečů (tj. z účasti v soutěži), kde nic dopředu negarantuje úspěch. Uvedenou zásadu sleduje prosadit i úprava zadávání veřejných zakázek, patrně se zřetelem na původ prostředků nebo nebezpečí pletich proti prostředkům státu. Právo na náhradu určitých dílčích nákladů, vynaložených na řízení před orgánem dohledu, pak žalobkyni nevzniklo ani dle §31 odst. 1 dříve platného zákona č. 71/1967 Sb. (správního řádu), neboť dle názoru odvolacího soudu jde vzhledem ke specifičnosti tohoto druhu útrat do určité míry o dluh tehdejší úpravy správního řízení v tzv. věcech sporných; nicméně suplovat nedosažené „odškodnění“ úspěšného účastníka řízení cestou občanskoprávní takto nelze, neboť nejsou splněny podmínky ustanovení §420 obč. zák. Má-li totiž zásadně platit, že náklady spojené s účastí v soutěži nesou uchazeči, pak jejich vynaložením nemohla žalobkyně současně utrpět škodu odškodnitelnou podle občanskoprávních (obchodních) předpisů.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o.s.ř. a podává je z důvodu podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. Dovolatelka rekapituluje v řízení učiněná skutková zjištění a namítá, že odvolací soud je nesprávně právně posoudil. Zdůrazňuje, že se úspěšně domáhala u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zrušení nezákonného rozhodnutí zadavatele, že šlo o postup užitečný i z hlediska řádného financování a kontroly veřejnoprávní sféry, že musela v souvislosti s tímto řízením vynaložit správní poplatek a náklady právního zastoupení, že ve správním řízení neexistuje režim rozhodování o úhradě nákladů řízení, a proto jí nezbylo, než se domáhat této náhrady obecnou cestou civilního soudnictví. Nesouhlasí s názorem odvolacího soudu, že nejde o škodu, ale o náklady účasti ve veřejné soutěži, které si účastník ve smyslu §64b odst. 2 (správně §64c odst. 2) zákona č. 199/1994 Sb. nese sám. Má za to, že ustanovení §64c zákona č. 199/19994 Sb. se týkalo pouze nákladů na účast uchazeče přímo v soutěži o zakázku, tj. nákladů, které upravují pouze samotný nákladový režim soutěže jako instrumentu nakládání s veřejnými finančními prostředky. Tyto náklady nemohou mít charakter škody v důsledku protiprávního jednání. Dosažení nápravy nezákonného rozhodnutí zadavatele cestou návrhu k Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže však již není účastí v soutěži, ale účastí ve správním řízení. Dovolatelka je přesvědčena, že jí svědčí právo na odškodnění ve smyslu obecné úpravy §420 obč. zák., neboť v příčinné souvislosti s protiprávním jednáním ÚKZÚZ, který porušil povinnosti zadavatele veřejné obchodní soutěže podle zákona č. 199/1994 Sb., byla nucena domáhat se nápravy ve správním řízení, jehož účelně vynaložené náklady představují majetkovou újmu (škodu) ve smyslu občanského práva. Dle jejího názoru úprava náhrady nákladů řízení před státními orgány je speciální úpravou náhrady škody, a tam, kde tato speciální úprava chybí (jako v případě správního řízení v uvedené době), nastupuje obecná úprava dle §420 obč. zák. Dovolatelka se domnívá, že výsledek tohoto řízení bude významným vodítkem pro budoucí postup zadavatelů veřejných soutěží i soutěžitelů s konečným dopadem do sféry vynakládání veřejných prostředků. Dovolatelka navrhla, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a vrátil věc tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaná se ve vyjádření plně ztotožnila se závěry odvolacího soudu a navrhla, aby dovolání bylo zamítnuto.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, účastníkem řízení, zastoupeným advokátem ve smyslu §241 o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání je přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř., není však důvodné.
Podle §31 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, (účinného v době řízení probíhajícího u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže) náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese účastník. Podle §31 odst. 2 téhož zákona správní orgán může účastníkům řízení uložit, aby nahradili náklady, které vznikly jejich zaviněním, ostatním účastníkům řízení.
Již z citace uvedených ustanovení vyplývá, že dovolatelka ve své odvolací argumentaci vychází z nesprávného předpokladu, že správní řád v rozhodném znění neupravoval rozhodování o náhradě nákladů správního řízení. Jestliže však procesní předpis (správní řád) náhradu nákladů řízení umožňoval, avšak správní orgán v příslušném řízení účastníkům (z jakéhokoli důvodu) tuto náhradu nepřiznal, není možné, aby účastník správního řízení dosáhl náhrady nákladů takového řízení cestou občanskoprávní žaloby. Dovolatelkou prosazovaný názor neobstojí ani v rovině její vlastní argumentace, neboť i kdyby vskutku úprava náhrady nákladů řízení byla zvláštním případem náhrady škody, uplatnění této zvláštní úpravy by vylučovalo uplatnění úpravy obecné.
Ústavní soud v nálezu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 321/03, citovaném v odůvodnění rozsudku odvolacího soudu, dospěl k závěru, že v jím řešeném obdobném případu porušil okresní soud ustanovení §7 o.s.ř., jelikož rozhodl ve věci náhrady nákladů správního řízení, jež svojí právní povahou je věcí správněprávní, nikoli občanskoprávní, pracovní, rodinnou anebo obchodní. Dovolací soud souhlasí s názorem soudu odvolacího, že uvedený nález nelze interpretovat tak, že by k rozhodnutí o uvedeném nároku nebyla dána pravomoc soudu (s tím důsledkem, že by takové řízení bylo třeba zastavit a postoupit věc orgánu, do jehož pravomoci náleží), nýbrž tak, že rozhodování o náhradě nákladů řízení patří do pravomoci orgánu, který příslušné řízení vede, a žaloba, kterou se žalobce domáhá zaplacení částky představující náklady řízení před jiným (správním) orgánem z titulu náhrady škody nemůže být úspěšná, neboť by takto docházelo k obcházení příslušné zvláštní právní úpravy náhrady nákladů řízení, což by v konečném důsledku představovalo nepřípustný zásah do pravomoci příslušného orgánu. Správnost takové interpretace potvrzuje i pozdější rozhodnutí Ústavního soudu, v němž se uvádí, že újmy, které žalobkyně tvrdí (a jejichž náhrady se dožaduje), mají zjevně charakter nákladů řízení (zde správního), a k jejich vypořádání slouží zásadně samo řízení, v němž vznikly. Okolnost, že ve věci aplikovaný zákon č. 67/1971 Sb. v ustanovení 31 odst. 1 tyto náklady vypořádává tak, že náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese účastník, nemůže znamenat, že co nelze žádat z titulu náhrady nákladů řízení, lze - bez dalšího - požadovat z titulu náhrady škody (srov. usnesení ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 302/07).
Pro úplnost lze poznamenat, že dovolací soud se již zabýval skutkově obdobnými případy (srov. rozsudky ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1961/2005, nebo ze dne 25. 9. 2008, sp. zn. 25 Cdo 3327/2008), v nichž odpovědnost za škodu neshledal z důvodu nedostatku příčinné souvislosti mezi rozhodnutím žalovaného o výsledku veřejné obchodní soutěže a náklady následně vynaloženými žalobkyní na zahájení správního řízení, v němž bylo toto rozhodnutí pro nezákonnost zrušeno.
Dovolací soud tedy dospěl k závěru, že účastník veřejné soutěže, který dosáhl v řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zrušení rozhodnutí zadavatele soutěže o výběru nejvhodnější nabídky, ale nebyla mu přiznána náhrada nákladů správního řízení, se nemůže náhrady těchto nákladů úspěšně domoci v občanském soudním řízení cestou žaloby na náhradu škody proti zadavateli soutěže.
Jak vyplývá z výše uvedeného, rozhodnutí odvolacího soudu je věcně správné, Nejvyšší soud proto dovolání žalobkyně podle §243b odst. 2 věty před středníkem o.s.ř. zamítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1 a §142 odst. 1 o.s.ř., neboť žalované, která by podle výsledku řízení měla právo na náhradu účelně vynaložených nákladů, v dovolacím řízení žádné náklady nevznikly.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 28. ledna 2009
JUDr. Robert Waltr, v. r.
předseda senátu