ECLI:CZ:NS:2010:23.CDO.2987.2008.1
sp. zn. 23 Cdo 2987/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Kateřiny Hornochové a soudců JUDr. Zdeňka Dese a JUDr. Ing. Jana Huška ve věci žalobkyně MUDr. M. J. , zastoupené Mgr. Tiborem Stano, advokátem, se sídlem v Táboře, Ústecká 704, proti žalovanému Ústeckému kraji , Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupenému Mgr. Vlastimilem Škodou, advokátem, se sídlem v Děčíně, Řetězová 2, o stanovení povinnosti uzavřít smlouvu, vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 7 C 16/2006, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. ledna 2008, č. j. 17 Co 226/2007-105, takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. ledna 2008, č. j. 17 Co 226/2007-105 a rozsudek Okresního soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. dubna 2007, č. j. 7 C 16/2006-86, se zrušují a řízení se zastavuje.
II. Po právní moci tohoto rozsudku bude věc postoupena Ministerstvu vnitra České republiky, Nad Štolou 3, Praha 7.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení před soudem prvního stupně, odvolacího a dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Podanou žalobou se právní předchůdce žalobkyně domáhal, aby žalovanému byla uložena povinnost přijmout návrh na uzavření písemné smlouvy o poskytování veřejné služby ve veřejné linkové dopravě na specifikované úseky linek nebo úseky skupiny linek. Usnesením ze dne 15. září 2006, č.j. 7 C 16/2006-64, Okresní soud v Ústní nad Labem rozhodl, že na straně žalobce bude pokračováno s žalobkyní a rozsudkem ze dne 2. dubna 2007, č.j. 7 C 16/2006-86, uložil žalovanému přijmout návrh žalobkyně na uzavření písemné smlouvy ze dne 1.11.2004 o závazku poskytování veřejné služby ve veřejné linkové dopravě, a to na úseky skupiny linek specifikovaných ve výroku rozsudku (výrok pod bodem I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok pod bodem II).
Soud prvního stupně vyšel ze zjištění, že Krajský úřad Ústeckého kraje doručil žalobkyni výzvu k podání nabídek na zajištění dopravní obslužnosti na území Ústeckého kraje dne 7.10.2004. Obsahem této výzvy byl v bodě 6.1. závazek žalovaného, že s vybraným zájemcem bude uzavřena rámcová smlouva s účinností 5 let na dané linky. Sám žalovaný si v bodě 13 vyhradil mimo jiné právo využít pouze část předložené nabídky nebo i veškeré nabídky odmítnout. Právní předchůdce žalobkyně reagoval na výzvu žalovaného a předložil nabídku, která byla jako nejvhodnější vybrána komisí, sestavenou na základě usnesení rady Ústeckého kraje ze dne 18. listopadu 2004. Žalovaný akceptoval návrh právního předchůdce žalobkyně, jak bylo uvedeno v dopisu ze dne 19.11.2004 a ve vydaném osvědčení ze dne 30.11.2004. Tímto osvědčením žalovaný právnímu předchůdci žalobkyně stvrdil závazně „garanci“ uzavření smlouvy o závazku veřejné dopravy na dobu určitou v délce pěti let, počínaje 1.5.2005.
Soud prvního stupně zhodnotil výzvu ze dne 7.10.2004 jako návrh na smlouvu o smlouvě budoucí, a to především s ohledem na její obsah. Po právní stránce posoudil vztah mezi žalovaným a žalobkyní podle obchodního zákoníku. Konstatoval, že mezi účastníky smlouvy byl přesně vymezen předmět smlouvy (zabezpečení dopravní obslužnosti území Ústeckého kraje v závazku veřejné služby dle §19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, na období 5 let s ročním objemem na 1 965 tis. km s dotačním objemem 24 667 tis. Kč). Shodná vůle obou účastníků směřovala k uzavření smlouvy o zajištění shora uvedené veřejné služby. Objednávka autobusů ze strany právního předchůdce žalobkyně potvrzuje jeho dobrou víru v uzavření závazku ohledně dopravní obslužnosti. S ohledem na uvedené skutečnosti dospěl soud prvního stupně k závěru, že mezi účastníky byla uzavřena dohoda o smlouvě budoucí, neboť žalovaný se zavázal přijmout návrh právního předchůdce žalobkyně. Právní předchůdce žalobkyně vyzval žalovaného ke splnění povinnosti a k uzavření smlouvy dopisem ze dne 20.4.2005.
Soud prvního stupně dospěl dále k závěru, že i když před 3.1.2005 jednal Krajský úřad Ústeckého kraje ve věcech dopravní obslužnosti v přenesené působnosti a po uvedeném datu došlo ke změně přenesené působnosti na samostatnou působnost, pak i když vznikl Ústeckému kraji závazek uzavřít smlouvu do 2.1.2005, tak tento závazek trval i po 3. 1. 2005, neboť Krajský úřad Ústeckého kraje byl v roce 2004 a i v současné době je orgánem Ústeckého kraje, stejně jako rada Ústeckého kraje, z jejíhož podnětu a podnětu komise došlo ke vzniku závazku uzavřít smlouvu o dopravní obslužnosti s právním předchůdcem žalobkyně. Soud prvního stupně proto dospěl k závěru, že povinností uzavřít předmětnou smlouvu o dopravní obslužnosti na shora uvedené linky nedojde k porušení principu samosprávy či čl. 8 Ústavy. Z toho důvodu soud shledal žalobu důvodnou.
K odvolání žalovaného Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 15. ledna 2008, č. j. 17 Co 226/2007-105, změnil rozsudek soudu prvního stupně ve výroku pod bodem I tak, že žalobu zamítl (výrok pod bodem I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení před soudy obou stupňů (výrok pod bodem II).
Odvolací soud se ztotožnil s podstatou skutkových zjištění, jež soud prvního stupně z provedených důkazů učinil, avšak jinak tyto skutečnosti zhodnotil po právní stránce.
Odvolací soud zaujal jiné právní stanovisko ohledně toho, zda jednáním právního předchůdce žalobkyně a žalovaného došlo k uzavření závazkového právního vztahu mezi nimi, konkrétně smlouvy o smlouvě budoucí, z něhož by vyplýval vznik nároku právního předchůdce žalobkyně na uzavření požadované smlouvy.
Odvolací soud dospěl k závěru, že není jasné, v čem soud prvního stupně spatřuje ofertu a v čem akceptaci mající za následek konsensus stran a založení závazkového právního vztahu, v daném případě smlouvy o smlouvě budoucí. Pro závěr odvolacího soudu o tom, že účastníci smlouvu o smlouvě budoucí neuzavřeli, však postačuje skutečnost, že v dané věci ani ve výzvě k podání nabídek ani v osvědčení není uvedena doba, kdy má být případná budoucí smlouva uzavřena, a absentuje tím jedna z esenciálních obsahových náležitostí smlouvy o smlouvě budoucí vyžadovaných §389 odst. 1 obchodního zákoníku (dále jen jako „obch. zák.“). Smlouva o smlouvě budoucí tak nemohla platně vzniknout. Z důvodu nadbytečnosti se soud dále nezabýval otázkou naplnění písemné formy, jakož i dalších nezbytných náležitostí uvedeného typu smlouvy.
Odvolací soud se dále zabýval tím, zda v dané věci vznikl žalobkyni nárok na uzavření požadované smlouvy v důsledku naplnění podmínek veřejné obchodní soutěže. Dospěl k závěru, že aplikace zákonných ustanovení o veřejné obchodní soutěži je v daném případě vyloučena, jelikož veřejná obchodní soutěž je vyhlašována neurčitým osobám, zatímco žalovaný oslovil svojí výzvou k podávání nabídek pouze určité adresáty, jmenovitě uvedené v předložených dokladech.
Odvolací soud ovšem nepřisvědčil námitce žalovaného, že důsledkem změny zákona zakotvující změnu působnosti z přenesené na samostatnou, je i to, že kraj není vázán jednáním činěným v době před změnou působnosti příslušným orgánem, s odůvodněním, že subjektem vykonávajícím státní správu v přenesené působnosti je kraj a nikoli stát. Úkony činěné Krajským úřadem Ústeckého kraje je tedy v tomto kontextu nutno považovat za jednání kraje samotného v rámci procesu směřujícího k případnému uzavření takové smlouvy. Tento závěr však není ve věci relevantní, jelikož nárok žalobkyně uplatněný žalobou neshledal odvolací soud po právu z výše uvedených důvodu. Odvolací soud proto rozsudek soudu prvního stupně změnil a žalobu zamítl.
Proti rozhodnutí odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost opírá o §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř. Důvodnost podaného dovolání zakládá na §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Dle názoru dovolatelky dospěl odvolací soud k nesprávnému právnímu závěru ohledně uzavření smlouvy o smlouvě budoucí, který vycházel z toho, že ve smlouvě o smlouvě budoucí nebyla uvedena jedna z podstatných náležitostí smlouvy, tedy doba, kdy má být případná budoucí smlouva uzavřena. Dovolatelka je toho názoru, že z dopisu ze dne 19. 11. 2004 od Ústeckého kraje a z osvědčení ze dne 30.11.2004 vyplývá, že smlouva měla být uzavřena nejpozději do 1.5.2005, když od 1.5.2005 měla být zajištěna dopravní obslužnost pro následující pětileté období.
Dovolatelka dále namítá, že odvolací soud měl věc posuzovat i podle ustanovení obchodního zákoníku o veřejné obchodní soutěži. Dovolatelka nezpochybňuje, že sběr informací, který provedl tehdejší Krajský úřad Ústeckého kraje, byl adresován konkrétním subjektům. Dovolatelka je ovšem toho názoru, že Krajský úřad se rozhodl udělat jakési výběrové řízení, proto je nutné aplikovat nejbližší právní úpravu, která by mohla na výběrové řízení dopadat, tedy ustanovení o veřejné obchodní soutěži. Z důvodu analogické aplikace ustanovení o veřejné obchodní soutěži se dovolatelka domnívá, že žalovaný měl povinnost přijmout návrh právního předchůdce žalobkyně, který byl žalovanému doručen dne 20.4.2005.
Dovolatelka dále namítá, že smlouva mezi právním předchůdcem žalobkyně a žalovaným byla uzavřena podle §19 zákona č. 111/1994 Sb., a to právě zmíněným osvědčením ze dne 30.11.2004. Podle obsahu lze osvědčení ze dne 30.11.2004 hodnotit jako včasnou akceptaci návrhu právního předchůdce žalobkyně ze dne 18.11.2004.
Z výše uvedených důvodů dovolatelka navrhla, aby Nejvyšší soud napadené rozhodnutí odvolacího soudu i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dovolatelka závěrem připomíná, že rozhodnutí soudu ve věci je podstatné, jelikož předmětná smlouva měla být uzavřena na dobu pěti let, na to byly počítány samozřejmě náklady včetně zajištění vozového parku. Navíc po dobu, po kterou měla být zajištěna dopravní obslužnost, běží žalobkyni ušlý zisk.
Ve vyjádření k dovolání se žalovaný zcela ztotožnil se závěry odvolacího soudu. Uvedl, že k uzavření smlouvy o smlouvě budoucí je nutné ve smlouvě stanovit dobu, ve které bude budoucí smlouva uzavřena, což nelze nahrazovat pouhým dovozováním nebo úvahou, jak činí žalobkyně. Co se týče veřejné obchodní soutěže, žalovaný souhlasí se závěrem odvolacího soudu, že jednou z podstatných náležitostí pro vyhlášení veřejné obchodní soutěže je výzva neurčitému okruhu subjektů, tudíž právní úkon žalovaného nemohl být považován za vyhlášení veřejné obchodní soutěže. Z těchto důvodů žalovaný navrhl zamítnutí dovolání.
Napadený rozsudek odvolacího soudu byl vyhlášen před 1. červencem 2009, kdy nabyla účinnosti novela občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“) provedená zákonem č. 7/2009 Sb. Nejvyšší soud České republiky (dále jen „Nejvyšší soud“) jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) proto vzhledem k bodu 12 přechodných ustanovení v článku II uvedeného zákona dovolání projednal a rozhodl o něm podle občanského soudního řádu ve znění účinném do 30. června 2009.
Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou (§240 odst. 1 o. s. ř.) a řádně zastoupenou advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.), dospěl k závěru, že dovolání je přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř. a opírá se o způsobilý dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.
Podle §242 odst. 3 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu lze přezkoumat jen z důvodů uplatněných v dovolání. Je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, i když nebyly v dovolání uplatněny. Ačkoliv žalobkyně nenamítala existenci některé z těchto uvedených vad, dovolací soud nemohl přehlédnout, že řízení trpí zmatečností podle §229 odst. 1 písm. a) o. s. ř.
Podle §229 odst. 1 písm. a) o. s. ř. žalobou pro zmatečnost účastník může napadnout pravomocné rozhodnutí soudu prvního stupně nebo odvolacího soudu, kterým bylo řízení skončeno, jestliže bylo rozhodnuto o věci, která nenáleží do pravomoci soudů.
Odvolací soud založil své rozhodnutí implicitně na závěru, že vztah mezi žalobkyní a žalovaným je sporem vyplývajícím z obchodněprávního vztahu, o němž přísluší rozhodovat soudům v občanském soudním řízení. S tímto právním názorem se dovolací soud neztotožňuje.
Podle §7 odst. 1 o. s. ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány. Spory a jiné právní věci uvedené v odstavci 1, o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují za podmínek uvedených v části páté tohoto zákona (§7 odst. 2 o. s. ř.). Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (§7 odst. 3 o. s. ř.).
Podle §19 odst. 1 zákona o silniční dopravě, ve znění do 30.6.2010 (dále jen „zákon o silniční dopravě“) závazek poskytovat veřejné služby (čl. 14 nařízení č. 1191/69 o postupu členských států ohledně závazků spojených s veřejnými službami v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách) ve veřejné linkové dopravě vzniká na základě písemné smlouvy, kterou s dopravcem uzavírá kraj. Ve smyslu §19 odst. 3 zákona o silniční dopravě závazek veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vzniká na základě písemné smlouvy, kterou uzavírá kraj s dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje. Ustanovení §19 odst. 2 zákona o silniční dopravě stanoví, že v případě, že závazkem veřejné služby podle §19 odstavce 3 cit. zákona vzniká dopravci povinnost provozovat veřejnou linkovou dopravu, na kterou nemá licenci, zahájí příslušný dopravní úřad řízení o udělení licence bez návrhu dopravce.
K otázce charakteru právního vztahu mezi dopravcem a správním úřadem, resp. krajem, při zajišťování závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě, se vyjádřil již zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v usnesení ze dne 21. května 2008, č.j. Konf 31/2007-82, podle něhož příslušným vydat rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby je správní orgán. Zvláštní senát konstatoval, že smlouva o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě je veřejnoprávní smlouvou – dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu §159 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, a je zároveň smlouvou subordinační podle §161 správního řádu.
Je namístě poukázat i na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. srpna 2008, č. j. 33 Odo 926/2006, v němž je uvedeno, že při úvaze o povaze konkrétního právního vztahu mezi účastníky je třeba vycházet z obsahu tohoto vztahu a ze vzájemného postavení jeho účastníků.
V občanskoprávních vztazích nemá svůj základ plnění poskytnuté mezi účastníky v rámci jejich existujícího právního vztahu, který není vztahem občanskoprávním. Občanskoprávní vztahy jako obecné soukromoprávní vztahy definuje občanský zákoník (dále jen „obč. zák.“) v ustanovení §1 obč. zák. jako majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem (§1 odst. 2 obč. zák.). Charakteristickým znakem občanskoprávních vztahů je především to, že jejich subjekty ve vzájemném vztahu mají rovné postavení, tedy že jeden z účastníků tohoto vztahu nemůže svým jednostranným úkonem či rozhodnutím založit povinnost druhého účastníka vztahu a v rámci tohoto vztahu nemůže autoritativně vynucovat splnění povinností druhého subjektu.
Naproti tomu veřejnoprávní vztahy jsou založeny na právně nerovném postavení jejich subjektů, kdy orgány veřejné moci rozhodují o právech a povinnostech subjektů mocensky - autoritativně a kdy rozhodnutí těchto orgánů nejsou závislá na vůli subjektů (srov. Jehlička/Švestka/Škárová a kolektiv, Občanský zákoník, komentář, C. H. Beck, 9. vydání 2004, str. 19 - 20, a rozhodnutí Ústavního soudu České republiky v usnesení dne 23. června 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, svazek 3, č. 15, nález Ústavního soudu ze dne 1. prosince 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, svazek 12, č. 147, nález Ústavního soudu ze dne 10. listopadu 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, svazek 12, č. 138, či usnesení ze dne 25. listopadu 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93, svazek 2, č. 3, všechna publikovaná ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky).
Z uvedeného je zřejmé, že právní vztah založený rozhodnutím kraje ve smyslu §19 zákona č. 111/1994 Sb., o závazku veřejné služby, je vztahem subordinačním, v němž jeho subjekty nemají rovné postavení; správní orgán autoritativním rozhodnutím jednostranně ukládá a může vymáhat povinnosti dopravce při zajištění závazku veřejné služby.
Dovolací soud neshledal důvodu nevztáhnout závěry citovaných rozhodnutí zvláštního senátu a Nejvyššího soudu i na projednávanou věc, v níž jde právě o spor ze smlouvy při provozování osobní veřejné linkové dopravy dle závazku veřejné služby, uzavírané mezi krajem a dopravcem za účelem zajištění dopravní obslužnosti územního obvodu kraje. I v posuzovaném případě je příslušným vydat rozhodnutí ve věci sporu ze smlouvy o závazku veřejné služby správní orgán, neboť smlouva o závazku veřejné služby podle §19 zákona o silniční dopravě je veřejnoprávní smlouvou – dvoustranným právním úkonem, jenž ve smyslu §159 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, zakládá práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, a je zároveň smlouvou subordinační podle §161 správního řádu, jak bylo již výše uvedeno.
V posuzovaném případě tedy nejde o spor vyplývající z občanskoprávního vztahu účastníků. Pravomoc soudu rozhodovat ve věcech závazků veřejné služby podle citovaného ustanovení nevyplývá z §7 odst. 1 o. s. ř. a není založena ani zákonem ve smyslu §7 odst. 3 o. s. ř.
Lze tedy uzavřít, že odvolací soud (stejně jako před ním soud prvního stupně) rozhodl o věci, která nenáleží do pravomoci soudů. Tím je řízení zatíženo zmatečností uvedenou v §229 odst. 1 písm. a) o. s. ř., pro kterou nemůže napadené rozhodnutí obstát. Dovolací soud proto zrušil rozhodnutí soudů obou stupňů a současně rozhodl o zastavení řízení a postoupení věci.
Nejvyšší soud s ohledem na již uvedený judikát Nejvyššího správního soudu sp. zn Konf 31/2007, podle něhož spory ze smluv o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě podle §19 zák. č. 111/1994, o silniční dopravě, přísluší rozhodovat správnímu orgánu podle §169 odst. 1 písm. d) zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, tj. správnímu orgánu nadřízenému správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy a dále s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. Komp. 1/2007-54 ze dne 31. 12. 2007, podle něhož je Ministerstvo vnitra nadřízeným správním orgánem Kraje v řízení vedeném v samostatné působnosti, a to bez ohledu na věcnou povahu, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, dospěl k závěru, že ve věci uzavírání smluv o závazku veřejné služby v daném případě, neboť zvláštní zákon nestanoví něco jiného, je příslušné k rozhodnutí Ministerstvo vnitra a jemu se věc postupuje.
O nákladech řízení před soudem prvního stupně, nákladech odvolacího řízení a nákladech dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243d odst. 1, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a §146 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně 10. prosince 2010
JUDr. Kateřina H o r n o ch o v á
předsedkyně senátu