ECLI:CZ:NS:2010:25.CDO.3911.2008.1
sp. zn. 25 Cdo 3911/2008
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Vojtka a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Roberta Waltra v právní věci žalobkyně GO Point, a. s., se sídlem v Liberci, Hradecká 156, IČ 25415921, zastoupené Mgr. Janem Štainbruchem, advokátem se sídlem v Praze 1, Havlíčkova 11, proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí, se sídlem v Praze 10, Vršovická 65, zastoupené JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem se sídlem v Praze 8, Sokolovská 49/5, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 13 C 232/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. března 2008, č. j. 51 Co 404/2007-170, takto:
I. Dovolání proti výroku rozsudku odvolacího soudu o náhradě nákladů řízení se odmítá, jinak se dovolání zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobkyně se vůči státu domáhala zaplacení částky 41.822.265,28 Kč z titulu náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím o zákazu těžby kamene, v jehož důsledku byla nucena zastavit těžbu, a následně její smluvní partner odstoupil od smlouvy o odběru kamene. Žalobkyni tak vznikla škoda sestávající z částky 25.000.000,- Kč smluvní pokuty, kterou je pro porušení smlouvy povinna zaplatit, z částky 10.057.828,50 Kč ušlého zisku z předčasně ukončené smlouvy, přičemž zbývající částky tvoří souhrn zbytečně vynaložených nákladů v souvislosti s přerušením těžby.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 27. 10. 2006, č. j. 51 Co 255/2006-82, zrušil rozsudek ze dne 13. 3. 2006, č. j. 13 C 232/2005-49, jímž Obvodní soud pro Prahu 10 vyslovil, že základ nároku na náhradu škody je důvodný, a věc mu vrátil k dalšímu řízení s pokynem rozlišit skutečnou škodu a ušlý zisk a posoudit všechny předpoklady odpovědnosti státu za škodu, zejména důvod zastavení řízení po zrušení nezákonného rozhodnutí.
Obvodní soud pro Prahu 10 poté rozsudkem ze dne 30. 4. 2007, č. j. 13 C 232/2005-134, žalobu na zaplacení částky 41.833.265,28 Kč zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení. Vyšel ze zjištění, že žalobkyně na základě povolení Obvodního báňského úřadu v Liberci ze dne 7. 4. 2003 začala provádět těžbu kamene v kamenolomu Tlustec a dne 21. 11. 2003 uzavřela kupní smlouvu o prodeji kamene společnosti MIWA WORLD TRADE, a. s., jíž měla po dobu jednoho roku dodávat 5 – 10 tisíc tun kamene měsíčně. Rozhodnutím ze dne 12. 1. 2004 Krajský úřad Libereckého kraje, odbor životního prostředí a zemědělství, těžbu zakázal a vyloučil odkladný účinek případného odvolání; zákaz odůvodnil nesplněním podmínek rozhodnutí o povolení těžby (3. podmínka) o předložení projektu rekultivace I. etáže. K odvolání žalobkyně Ministerstvo životního prostředí rozhodnutím ze dne 11. 5. 2004 zrušilo rozhodnutí o zákazu těžby s poukazem na jeho nesrozumitelnost ve výkladu požadavku na předložení projektu a věc vrátilo k dalšímu projednání a rozhodnutí. Řízení ve věci zákazu hornické činnosti bylo zastaveno rozhodnutím Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 30. 6. 2004 poté, co žalobkyně předložila variantně zpracovaný projekt rekultivace v souladu s podmínkou č. 3 povolení k těžbě, takže důvod řízení odpadl. Soud prvního stupně neshledal odpovědnost státu podle §7 a 8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) /dále též jen „zákon“/. Rozhodnutí o zákazu těžební činnosti, které vedlo k zastavení těžby a k tvrzené majetkové újmě, bylo sice pro nezákonnost zrušeno, ovšem vzhledem k tomu, že v řízení bylo pokračováno a bylo zastaveno poté, co žalobkyně splnila podmínky, jejichž nesplnění vedlo k zahájení řízení, není dán vztah příčinné souvislosti mezi nezákonným rozhodnutím a uplatněnou škodou (viz rozsudek NS ČR ze dne 25. 5. 2004, sp. zn. 25 Cdo 593/2003). Kromě toho skutečná škoda ve výši 25.000.000,- Kč žalobkyni nevznikla, neboť tuto částku odpovídající smluvní pokutě za neplnění smlouvy dosud neuhradila, takže se v tomto rozsahu její majetkový stav nezmenšil (§442 odst. 1 obč. zák.). Další výdaje žalobkyni vznikly až v době, kdy věděla o zákazu těžební činnosti, jejich vynaložením si tedy vznik škody sama způsobila ve smyslu §441 obč. zák.
K odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 3. 2008, č. j. 51 Co 404/2007-170, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení. Zcela se ztotožnil s právním posouzením věci soudem prvního stupně, a to jak v otázce odpovědnosti za škodu vzniklou rozhodnutím, které bylo zrušeno, avšak další řízení bylo zastaveno, tak v tom, že nebyla-li dosud zaplacena smluvní pokuta, žalobkyni skutečná škoda podle §442 odst. 1 obč. zák. nevznikla.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř., a uplatňuje dovolací důvod podle §241a odst. 2 písm. b) o.s.ř., tj. že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním posouzení věci. Zásadní právní význam přisuzuje následujícím otázkám: 1. zda lze postihnout zákazem činnosti subjekt za nesplnění neurčitě či zmatečně formulované podmínky uvedené v rozhodnutí, na jehož základě byla subjektu povolena činnost (těžba) a v případě, kdy náprava této neurčité podmínky pro nesoučinnost orgánu státní správy není učiněna, 2. zda lze postihnout subjekt zákazem činnosti pro nesplnění podmínky, která se vlastní činnosti netýká (zákaz těžby x nezahájení rekultivace již vytěžené části), 3. zda lze postihnout subjekt zákazem činnosti s okamžitou vykonatelností bez ohledu na právní moc v případě, kdy nesplnění podmínky, tj. nečinnost subjektu pouze udržuje daný stav, tedy jej nijak nezhoršuje; jaké jsou meze zákazu činnosti s okamžitou vykonatelností, tedy institutu zřetelně vybočujícího ze standardního právního rámce, 4. zda je rozhodnutí, které bylo odvolacím orgánem zrušeno, považováno za nezákonné v případě, kdy dojde k následnému zastavení řízení z důvodu nápravy, avšak pouze proto, že orgán státní správy konečně začal vyvíjet součinnost ve smyslu chybně a neurčitě formulované podmínky a tuto de facto konvalidoval svým jednáním, tedy kdy k nápravě dojde nikoliv z důvodu změny v chování subjektu, ale z důvodu změny v přístupu orgánu státní správy, a 5. zda má v případě úspěchu ve věci Česká republika jednající prostřednictvím ministerstva nárok na náhradu nákladů řízení, když disponuje nesrovnatelně většími prostředky, právními útvary a sborem kvalifikovaných úředníků a právníků oproti subjektu, který objektivně byl poškozen jednáním orgánů státní správy, a to bez ohledu, zda podmínky pro náhradu škody byly splněny. Dovolatelka poukazuje na to, že Krajský úřad Libereckého kraje chyboval, opřel-li své rozhodnutí o zákazu těžby o podmínku, která nebyla jasná, srozumitelná ani určitá, a proto nemohla být závazná a vykonatelná; došlo tak k porušení zásady určitosti správního aktu. Zdůrazňuje okolnost, že úřad namísto odstranění této vady naopak své pochybení využil k šikanoznímu zákazu hornické činnosti s okamžitou účinností. Podle dovolatelky neměl úřad oprávnění hornickou činnost zakázat podle zákona č. 114/1992 Sb., neboť povolení k těžbě bylo vydáno podle zákona č. 61/1988 Sb., který je předpisem speciálním i k hornímu zákonu a sám obsahuje instituty k postihu nedodržování podmínek povolené hornické činnosti. Ostatně i ve zrušovacím rozhodnutí bylo vysloveno, že orgán ochrany přírody nemůže ukládat podmínky, které by kolidovaly s kompetencemi jiných správních úřadů. Na žalobkyni tím byl činěn nezákonný tlak porušením zásady postupu správních orgánů v součinnosti s účastníky tak, aby jim byla dána možnost hájit účinně svá práva a zájmy, a byla proto zbavena možnosti veškeré své podnikatelské aktivity. Dovolatelka poukazuje na nesprávný odkaz na rozhodnutí sp. zn. 25 Cdo 593/2003, které se týká jiných skutkových okolností a jako případ rozhodnutí vydaného v daňovém řízení není pro tuto věc použitelné. Konečně dovolatelka vytýká soudům obou stupňů, že jí na náhradě nákladů řízení uložily zaplatit i odměnu za zastupování státu advokátem, ačkoliv žalovaný stát má dostatečné prostředky a možnosti zajistit si zastoupení ve sporu vlastním právním oddělením příslušné organizační složky. Žalobkyně navrhuje, aby dovolací soud zrušil rozsudky soudů obou stupňů a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání rozebírá jeho přípustnost, rekapituluje průběh předmětného správního řízení a s poukazem na zásadu presumpce správnosti správních aktů dovozuje, že podkladové rozhodnutí ze dne 15. 11. 2002 nebylo zrušeno ani dovolatelka neupozornila na jeho vadnost, nemůže proto využít okolnosti, že zrušeno bylo rozhodnutí ze dne 12. 1. 2004. Podle žalované je z pohledu všech uplatněných dovolacích námitek rozhodnutí odvolacího soudu věcně správné, proto navrhla, aby Nejvyšší soud dovolání zamítl a přiznal žalované náhradu nákladů dovolacího řízení.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o.s.ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§240 odst. 1 o.s.ř.), řádně zastoupeným advokátem ve smyslu §241 odst. 1 o.s.ř., dovolání projednal a rozhodl o něm podle dosavadních předpisů (tj. podle občanského soudního řádu ve znění účinném před 1. 7. 2009 – srov. bod 12. čl. II zákona č. 7/2009 Sb.) vzhledem k tomu, že dovoláním napadený rozsudek byl vydán dne 7. 3. 2008. Dospěl k závěru, že dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu ve věci samé, které je přípustné podle §237 odst. 1 písm. b) o.s.ř., není důvodné, pokud pak směřuje proti výroku o náhradě nákladů řízení, není přípustné.
V první řadě je zřejmé, že žaloba byla zčásti (ohledně částky 25.000.000,- Kč) zamítnuta z důvodu, že škoda ve výši odpovídající smluvní pokutě, kterou ještě žalobkyně nezaplatila, dosud nevznikla. Tento závěr, odpovídající ustálené judikatuře v otázkách vzniku skutečné škody (srov. např. r ozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 2. 2003, sp. zn. 25 Cdo 986/2001, 25 Cdo 987/2001, publikovaný pod č. 14 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2005, podle nějž dokud dlužník nezaplatil dlužnou částku svému věřiteli, nemůže úspěšně uplatnit nárok na její náhradu z titulu odpovědnosti třetí osoby za škodu, neboť škoda mu zatím nevznikla; samotná existence pohledávky věřitele vůči dlužníku ani soudní rozhodnutí o povinnosti dlužníka zaplatit dluh není totiž skutečnou škodou ani ušlým ziskem ), je zároveň důvodem, který obstojí samostatně jako důvod zamítnutí žaloby, protože jde o jednu z podmínek odpovědnosti za škodu, které musí být splněny kumulativně. Jestliže dovolatelka správnost tohoto závěru v dovolání nenapadá (dovolací soud je vázán uplatněnými dovolacími důvody i jejich obsahovým vymezením), nemohlo by se ani jí navrhované řešení otázky nezákonnosti rozhodnutí a vztahu příčinné souvislosti, jak je v dovolání uplatňuje, projevit ve vztahu k uvedené částce kladně (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 8. 12. 1997, sp. zn. 3 Cdon 1374/96, uveřejněný v časopise Soudní judikatura č. 2, ročník 1998, pod č. 17, případně rozsudek téhož soudu ze dne 28. 5. 1998, sp. zn. 2 Cdon 119/97, uveřejněný pod č. 55 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1999, případně obdobně též u snesení téhož soudu ze dne 27. 10. 2005, sp. zn. 29 Odo 663/2003, publikované tamtéž pod R 48/2006).
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatelka uplatňuje jako důvod dovolání [§241a odst. 2 písm. b) o.s.ř.], může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
Podle §8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán.
Předpokladem vzniku objektivní odpovědnosti státu je současné splnění tří podmínek: 1) zrušení rozhodnutí pro nezákonnost, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím a vznikem škody. Nezbytnou podmínkou odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím podle §8 odst. 1 zákona je, aby pravomocné nebo bez ohledu na právní moc vykonatelné rozhodnutí bylo příslušným orgánem jako nezákonné zrušeno či změněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 129/97, publikovaný v časopise Soudní judikatura, ročník 2000, pod poř. č. 5, rozsudek ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 25 Cdo 430/2000, uveřejněný pod C 1000 v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu, nebo rozsudek ze dne 29. 4. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2598/2006). Rozhodnutím tohoto orgánu je soud ve sporu o náhradu škody proti státu vázán a není oprávněn sám hodnotit, zda předmětné rozhodnutí je skutečně nezákonné (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 2. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2162/2005, nebo usnesení ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1230/2003, uveřejněná v Souboru rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 4030 a C 2813).
Odvolací soud v dané věci s poukazem na rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 25 Cdo 593/2003 dovodil, že nejde o odpovědnost za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím, jestliže po jeho zrušení bylo dále probíhající řízení zastaveno proto, že žalobkyně splnila dodatečně povinnost, jejíž nesplnění bylo důvodem k vydání rozhodnutí. Dovolatelce je třeba přisvědčit v tom, že zmíněné rozhodnutí řešilo poněkud jiný případ, a to uložení daňové povinnosti, která mohla být po zrušení rozhodnutí v dalším řízení uložena znovu. Nicméně i s přihlédnutím k argumentaci zde použité lze dovodit, že existují výjimky, kdy rozhodnutí zrušené pro nezákonnost nemusí být příčinou vzniku škody; typickým příkladem je situace, kde v řízení následujícím po zrušení byla uložena tatáž povinnost jako v rozhodnutí předchozím. Ani tento závěr neplatí paušálně, neboť důležitý je též charakter uložené povinnosti ve vztahu k tomu, jak je skutkově vylíčena újma, která má být odškodněna. Tak například snížení majetkového stavu odnětím věci na základě rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno, nepředstavuje odškodnitelnou újmu, která by byla v příčinné souvislosti s nezákonným rozhodnutím, jestliže později vydané rozhodnutí obsahovalo tentýž výrok (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. 25 Cdo 917/2007, publikovaný v Souboru pod C 7216).
V posuzovaném případě šlo o poněkud jinou situaci, kdy rozhodnutí zakazující těžební podnikatelskou činnost, k níž již bylo vydáno příslušné povolení báňského úřadu, bylo odůvodněno požadavkem ochrany přírody, konkrétně tím, že žalobkyně nesplnila povinnost vymezenou v povolení. Nehledě k tomu, že právo jednotlivce na realizaci jeho podnikatelského záměru není právem absolutním a ve smyslu čl. 26 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod může být omezeno podmínkami či omezeními, které stanoví zákon (srov. např. usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 28. 5. 2002, sp. zn. II. ÚS 142/02), je třeba vidět, že i v obecné rovině okolnost, že oprávněný subjekt nesplní povinnost, jíž je podmíněno vydání povolení k určité činnosti, může důvodně vést k zákazu činnosti, která ohrožuje kvalitu přírody právě bez provedení opatření v povolení předpokládaných. V tom, že správní orgán v souladu se zákonným oprávněním nepřiznal opravnému prostředku odkladný účinek, nelze bez dalšího spatřovat nesprávnost či dokonce šikanozní přístup, jak bez bližšího zdůvodnění naznačuje žalobkyně v dovolání. Naopak nelze v této souvislosti přehlédnout, že o zahájení řízení o zákazu hornické činnosti vyrozuměl krajský úřad žalobkyni oznámením ze dne 23. 10. 2003 a dal jí možnost ve věci jednat před vydáním rozhodnutí.
Bylo-li v odvolacím řízení rozhodnutí o zákazu těžby zrušeno a věc vrácena k dalšímu řízení, avšak to již neskončilo meritorním rozhodnutím, je v takovém případě významný důvod, proč bylo řízení zastaveno; stalo-li se tak proto, že důvod takto vyvolaného řízení odpadl, resp. že povinnost, pro jejíž nesplnění byl zákaz vydán, byla následně splněna (podklady, které po ní byly vyžadovány, žalobkyně v průběhu dalšího řízení předložila), takže nebylo namístě v řízení o zákazu pokračovat, nelze dovozovat, že příčinou ztráty zisku z provozu kamenolomu byla nezákonnost zrušeného rozhodnutí. Z tohoto pohledu je rozhodnutí odvolacího soudu v souladu jak s rozhodnutím Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 593/2003, tak sp. zn. 25 Cdo 917/2007. Pak není rozhodující ani námitka, že uložená povinnost byla neurčitě formulována, jestliže bylo možno ji splnit tak, aby důvod k zákazu činnosti odpadl, jak se ostatně také stalo.
Z těchto důvodů je zřejmé, že rozsudek odvolacího soudu ve vztahu k nároku v rozsahu nad částku 25.000.000,- Kč je z hlediska uplatněného dovolacího důvodu věcně správný; Nejvyšší soud České republiky proto dovolání žalobkyně podle §243b odst. 2 části věty před středníkem o.s.ř. zamítl.
Žalobkyně dále dovoláním napadá rozsudek odvolacího soudu ve výroku o náhradě nákladů řízení, kterým bylo jednak potvrzeno usnesení soudu prvního stupně ve výroku o náhradě nákladů řízení a kterým bylo rozhodnuto o náhradě nákladů odvolacího řízení (v tomto rozsahu má rozhodnutí charakter usnesení). Přípustnost dovolání podle ustanovení §237 o.s.ř. není dána, a to již z toho důvodu, že usnesením odvolacího soudu nebylo změněno nebo potvrzeno usnesení soudu prvního stupně, kterým by bylo rozhodnuto ve věci samé. Pojem „věc sama“ je totiž právní teorií i soudní praxí vykládán jednotně jako věc, která je tím předmětem, pro nějž se řízení vede. V řízení, v němž má být rozhodnut spor o právo mezi účastníky, kteří stojí proti sobě v postavení žalobce a žalovaného, je tedy za věc samu (v teorii se uvádí také věc hlavní) pokládán nárok uplatněný žalobou, o němž má být v příslušném řízení věcně rozhodnuto - §79 odst. 1 o.s.ř. (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 12. 1997, sp. zn. 2 Cdon 774/97, publikované pod č. 61 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 1998). Rozhodnutím ve věci samé se tedy rozumí takové rozhodnutí soudu, jímž v tzv. řízení sporném na základě žaloby stanoví konkrétní práva a povinnosti účastníků vyplývající z žalobou uplatněného právního vztahu. V posuzovaném případě je „věcí samou“ požadavek na zaplacení částky 41.822.265,28 Kč, zatímco usnesení o náhradě nákladů řízení je rozhodnutím, které věcně neřeší práva a povinnosti účastníků uplatněná žalobou, a není rozhodnutím o věci samé (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 1. 2002, sp. zn. 29 Odo 874/2001, publikované pod č. 4 ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2003). V tomto rozsahu tedy dovolání žalobkyně směřuje proti rozhodnutí odvolacího soudu, vůči němuž není tento mimořádný opravný prostředek přípustný, a Nejvyšší soud ČR je proto podle ustanovení §243b odst. 5 věty první a §218 písm. c) o.s.ř. odmítl.
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 a 146 odst. 3 o.s.ř., neboť žalobkyně s ohledem na výsledek dovolacího řízení nemá na náhradu svých nákladů právo, zatímco vyjádření žalovaného státu k dovolání prostřednictvím advokáta, nelze považovat za účelně vynaložené náklady k bránění práva (§142 odst. 1 o.s.ř.).
Proti tomuto rozsudku není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 18. června 2010
JUDr. Petr Vojtek, v. r.
předseda senátu