ECLI:CZ:NS:2011:25.CDO.2615.2010.1
sp. zn. 25 Cdo 2615/2010
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Roberta Waltra a soudců JUDr. Marty Škárové a JUDr. Petra Vojtka ve věci žalobce oekoplan Czech Republic s.r.o. , IČO 25331299, se sídlem v Brně, Rašínova 103/2, zastoupeného JUDr. Petrem Schlesingerem, advokátem se sídlem v Brně, Slovákova 11, proti žalovanému statutárnímu městu Ústí nad Labem , se sídlem úřadu v Ústí nad Labem, Velká Hradební 8, o náhradu škody, vedené u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 11 C 194/2003, o dovolání žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 1. 2010, č.j. 9 Co 627/2007-101, takto:
I. Dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 1. 2010, č.j. 9 Co 627/2007-101, se odmítá.
II. Dovolání proti měnícímu výroku rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 14. 1. 2010, č.j. 9 Co 627/2007-101, se zamítá.
III. Žalobce je povinen zaplatit žalovanému k rukám jeho zástupce na náhradě nákladů dovolacího řízení 20.172,- Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobce se domáhal na žalovaném statutárním městě zaplacení 156.075,20 Kč jako náhrady škody způsobené mu tím, že žalovaný svým postupem ve výběrovém řízení o veřejné zakázce, který byl následně příslušným orgánem označen jako nezákonný, zavinil vynaložení nákladů vynaložených k nápravě uvedené nezákonnosti, a to správního poplatku ve výši 100.000,- Kč a nákladů na právní zastoupení ve výši 56.075,- Kč.
Okresní soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 12. 12. 2006, č.j. 11 C 194/2003-82, vyhověl žalobě ohledně částky 103.225,- Kč s příslušenstvím, co do částky 52.850,20 Kč s příslušenstvím žalobu zamítl a rozhodl o nákladech řízení. Soud zjistil, že žalovaný učinil výzvu více zájemcům o veřejnou zakázku k podání nabídky na uzavření smlouvy o stanovení opatření a provedení úprav objektů ke snížení energetické náročnosti a provozních nákladů staveb ve vlastnictví žalovaného. Žalovaný po zhodnocení nabídek určil vítěze výběrového řízení. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 3. 7. 2001 námitky, žalovaný však těmto námitkám nevyhověl. Následně podal žalobce návrh na přezkum rozhodnutí žalovaného u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) a uhradil správní poplatek ve výši 100.000,- Kč. K návrhu žalobce Úřad rozhodnutí žalovaného z 26. 6. 2001 zrušil pro porušení §49 odst. 9 a 10 a §36 zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, a uložil žalovanému provést nový výběr nejvhodnější nabídky. Na základě rozkladu, který proti tomuto rozhodnutí Úřadu podali žalovaný a úspěšný uchazeč, předseda Úřadu svým rozhodnutím ze dne 7. 1. 2002 změnil rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky tak, že je zrušil, a současně zrušil i zadání veřejné zakázky. Právní zástupce žalobce účtoval svému klientovi (žalobci) 46.625,20 Kč za úkony ve správním řízení a 9.450 Kč za úkony při uplatňování náhrady škody na žalovaném, celkem 56.075,20 Kč. Soud dovodil, že žalovaný jednal ve smyslu §2 odst. 1 písm. b) bodu 1 zákona č. 199/1994 Sb. jako zadavatel a jednal v samostatné působnosti ve smyslu §84 odst. 2 písm. t) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění účinném ke dni zadání veřejné zakázky. Soud posoudil zjištěný skutkový stav podle ustanovení §19 písm. b) zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a dospěl k závěru, že škoda na straně žalobce, představující úhradu správního poplatku (100.000,- Kč), hotové výdaje a odměnu za zastupování v řízení před Úřadem (3.225,- Kč), vznikla zaviněným jednáním žalovaného. Soud však neshledal další náklady vynaložené žalobcem v rámci řízení před Úřadem účelnými a odkázal též na §31 odst. 4 zákona č. 82/1998 Sb., který vylučuje přiznání nákladů na uplatnění náhrady škody před příslušným orgánem.
K odvolání žalobce i žalovaného Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 14. 1. 2010, č.j. 9 Co 627/2007-101, v zamítavé části rozsudek soudu prvního stupně potvrdil, ve vyhovující části jej změnil tak, že žalobu zamítl, a rozhodl o nákladech řízení před soudy obou stupňů. Odvolací soud dovodil, že odpovědnost žalovaného nevyplývá z ustanovení §19 a násl. a §31 zákona č. 82/1998 Sb., neboť v projednávané věci šlo o nezákonné rozhodnutí vydané v souvislosti s výkonem samostatné působnosti obce, tj. při hospodaření a nakládání s obecním majetkem. Odvolací soud (s odkazem na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2928/2006) neuznal opodstatněnost nároku žalobce na úhradu nákladů řízení před Úřadem s tím, že účastník veřejné soutěže, který dosáhl v řízení u Úřadu zrušení rozhodnutí zadavatele soutěže o výběru nejvhodnější nabídky, ale nebyla mu přiznána náhrada nákladů správního řízení, se nemůže náhrady těchto nákladů úspěšně domoci cestou žaloby na náhradu škody proti zadavateli, neboť by tím docházelo k obcházení zvláštní právní úpravy náhrady nákladů řízení, což by představovalo nepřípustný zásah do pravomoci příslušného orgánu. Náhradu škody nelze podle odvolacího soudu přiznat žalobci též proto, že neexistuje příčinná souvislost mezi vznikem škody a protiprávním jednáním žalovaného. Uvedl, že bez návrhu žalobce podaného správnímu úřadu by mu poplatková povinnost nevznikla a bylo zcela na něm, zda návrh podá či nikoliv. Pohnutka, jež vedla žalobce k podání návrhu, nemá právní význam.
Proti tomuto rozsudku odvolacího soudu podal žalobce dovolání, jehož přípustnost proti měnící části dovozuje z ustanovení §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř. a proti potvrzující části z ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. Uvádí, že na odpovědnost žalovaného za škodu se vztahuje §20 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., přestože dispozice s obecním majetkem má povahu soukromoprávní, rozhodování žalovaného o výběru subjektu, který má zhodnotit stav a navrhnout nejvýhodnější opatření k úsporám při správě obecního majetku, je úředním postupem upraveným v zákoně č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, což je předpis veřejnoprávní povahy. Podle dovolatele bylo příčinou vzniku škody nezákonné rozhodnutí žalovaného, neboť pokud by je žalovaný nevydal, nebyl by žalobce nucen se domáhat nápravy takto vzniklého protiprávního stavu podáním námitek orgánu dohledu a dalšími procesními úkony v řízení. Dovolatel označuje závěry odvolacího soudu o neexistenci příčinné souvislosti mezi vznikem škody a jednáním žalovaného za přepjatě formalistické, nerespektující účel a smysl zákona. Nesouhlasí s názorem Nejvyššího soudu vyjádřeným v rozhodnutí sp. zn. 25 Cdo 2928/2006 (na něž odkázal odvolací soud) a namítá, že §31 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu, není obecnou úpravou náhrady nákladů správního řízení, nýbrž jen úpravou vztahující se na mimořádné případy zaviněného porušení procesních povinností ve správním řízení, tedy úpravou obdobnou §147 o. s. ř. Domnívá se, že na projednávanou věc se nevztahuje nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 321/03, na nějž odkázal Nejvyšší soud ve věci sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, neboť v citovaném nálezu nešlo o postup podle zákona o veřejných zakázkách. Má za to, že pro daný případ, i kdyby nebyl aplikovatelný zákon 82/1998 Sb., není vyloučeno posuzovat nárok žalobce na náhradu škody podle §420 odst. 2 a §415 obč. zák. Navrhl, aby dovolací soud zrušil rozsudek odvolacího soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření k dovolání nesouhlasil s názorem dovolatele, že napadený rozsudek má po právní stránce zásadní význam, neboť na projednávanou věc se vztahuje konstantní judikatura Nejvyššího soudu. Ztotožnil se s názorem odvolacího soudu, že v daném případě nelze dovozovat odpovědnost obce ze zákona č. 82/1998 Sb., neboť dispozice s obecním majetkem a rozhodování obce o výběru subjektu, který má zhodnotit stav a navrhnout nejvýhodnější opatření, nelze považovat za výkon veřejné moci. Domnívá se též, že nebyly splněny zákonné podmínky pro odpovědnost žalovaného za škodu podle §420 obč. zák. Navrhl, aby dovolací soud dovolání odmítl, eventuálně zamítl.
Nejvyšší soud jako soud dovolací (§10a o. s. ř.) shledal, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou – účastníkem řízení (§240 odst. 1 o. s. ř.), za splnění zákonné podmínky advokátního zastoupení dovolatele (§241 odst. 1 a 4 o. s. ř.).
Dovolání proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu by mohlo být přípustné pouze podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., avšak přípustné není, neboť dovolatel nevymezil žádnou otázku zásadního právního významu, na jejímž řešení by potvrzující výrok rozsudku odvolacího soudu spočíval, ani nezformuloval proti právním závěrům, na nichž uvedený výrok spočívá, námitky, z nichž by zásadní právní význam napadeného rozhodnutí bylo možno dovodit. Nejvyšší soud proto dovolání žalobce proti potvrzujícímu výroku rozsudku odvolacího soudu podle §243b odst. 5 věty první a §218 písm. c) o. s. ř. odmítl.
Dovolání proti měnícímu výroku rozsudku odvolacího soudu je přípustné podle §237 odst. 1 písm. a) o. s. ř.
Nesprávné právní posouzení věci, které dovolatel uplatňuje jako důvod dovolání [§241a odst. 2 písm. b) o. s. ř.], může spočívat v tom, že odvolací soud věc posoudil podle nesprávného právního předpisu, nebo že správně použitý právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav věci nesprávně aplikoval.
Podle §1 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb. územní samosprávné celky odpovídají za podmínek stanovených tímto zákonem za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci svěřené jim zákonem v rámci samostatné působnosti (dále jen "územní celky v samostatné působnosti").
Podle §19 písm. a) uvedeného zákona územní celky v samostatné působnosti odpovídají za škodu, kterou způsobily při výkonu veřejné správy nezákonným rozhodnutím.
Z uvedených ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. je zřejmé, že obec jakožto územní samosprávný celek odpovídá podle uvedeného zákona za škodu způsobenou rozhodnutím jejích orgánů v rámci samostatné působnosti, pouze došlo-li ke škodě při výkonu veřejné moci (správy), tedy při uplatňování pravomocí orgánu zmocněného zákonem k rozhodování o právech a povinnostech subjektům právních vztahů, jež jsou povinny taková rozhodnutí respektovat (tzv. vrchnostenská pozice). Citovaný zákon se však nevztahuje na případy, kdy obec jedná v soukromoprávních vztazích, vyznačujících se rovností subjektů.
V posuzovaném případě šlo o záležitost vztahující se k výkonu samosprávy v samostatné působnosti obce ve smyslu §35 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Podmínka odpovědnosti obce podle zákona č. 82/1998 Sb., tedy že škoda byla způsobena nezákonným rozhodnutím obce vydaným při výkonu veřejné správy, tj. takovým rozhodnutím, kde obec uplatňuje veřejnou moc, jejímž je nositelem, splněna nebyla. V daném případě jde sice o nezákonné rozhodnutí vydané obcí (žalovaným) jakožto zadavatelem veřejné zakázky o nejvhodnější nabídku na uzavření smlouvy ke stanovení opatření a provedení úprav objektů ke snížení energetické náročnosti a provozních nákladů, přičemž objekty jsou ve vlastnictví obce, avšak nejde zde o rozhodování o právech a povinnostech jiných osob, vůči nimž by byla uplatňována tzv. vrchnostenská pozice. Je jednoznačné, že při výběru osoby, jež vstoupí do právních vztahů s žalovaným jako rovný s rovným, a při rozhodnutí o výsledku zadané veřejné soutěže obec vystupuje a rozhoduje jako vlastník a vykonává svá oprávnění při nakládání a hospodaření se svým majetkem. Dispozice s obecním majetkem má zvláštní soukromoprávní povahu a rozhodování obce o výběru osoby způsobilé realizovat požadovaná opatření na jejím majetku není výkonem veřejné moci, a nelze proto s tímto rozhodnutím, byť bylo příslušným orgánem zrušeno, spojovat odpovědnost obce podle §19 a násl., §31 zákona č. 82/1998 Sb. (v tomto směru obdobně např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2001, č. 141/2001 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 25 Cdo 532/2007). V takovém případě přichází v úvahu obecná odpovědnost za škodu podle občanského zákoníku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 1961/2005).
K otázce možnosti domáhat se na zadavateli veřejné soutěže náhrady škody spočívající v nákladech správního řízení vynaložených účastníkem veřejné soutěže, který dosáhl v řízení u Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zrušení rozhodnutí zadavatele soutěže o výběru nejvhodnější nabídky, se vyjádřil Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, kde zaujal názor, že pokud procesní předpis (správní řád) náhradu nákladů řízení umožňoval, avšak správní orgán v příslušném řízení účastníkům (z jakéhokoli důvodu) tuto náhradu nepřiznal, není možné, aby účastník správního řízení dosáhl náhrady nákladů takového řízení cestou občanskoprávní žaloby. K odůvodnění tohoto názoru dovolací soud uvedl, že rozhodování o náhradě nákladů řízení patří do pravomoci orgánu, který příslušné řízení vede, a žaloba, kterou se žalobce domáhá zaplacení částky představující náklady řízení před jiným (správním) orgánem z titulu náhrady škody nemůže být úspěšná, neboť by takto docházelo k obcházení příslušné zvláštní právní úpravy náhrady nákladů řízení, což by v konečném důsledku představovalo nepřípustný zásah do pravomoci příslušného orgánu. Správnost takové interpretace potvrzuje i pozdější rozhodnutí Ústavního soudu, v němž se uvádí, že újmy, které žalobkyně tvrdí (a jejichž náhrady se dožaduje), mají zjevně charakter nákladů řízení (zde správního), a k jejich vypořádání slouží zásadně samo řízení, v němž vznikly. Okolnost, že ve věci aplikovaný zákon č. 67/1971 Sb. v ustanovení 31 odst. 1 tyto náklady vypořádává tak, že náklady, které v řízení vznikly účastníkovi řízení, nese účastník, nemůže znamenat, že co nelze žádat z titulu náhrady nákladů řízení, lze - bez dalšího - požadovat z titulu náhrady škody (srov. usnesení ze dne 21. 11. 2007, sp. zn. III. ÚS 302/07).
Od uvedeného názoru nemá dovolací soud důvod se odchýlit ani v projednávané věci. Námitky vznášené dovolatelem nejsou způsobilé správnost uvedeného názoru zpochybnit. Ustanovení §31 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. vskutku není obecnou úpravou náhrady nákladů správního řízení, nýbrž toliko výjimkou z obecné zásady pro rozhodování o náhradě nákladů správního řízení uvedené v §31 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb. To však nic nemění na závěru, že toho, co účastníku správního řízení nebylo přiznáno na náhradě nákladů správního řízení rozhodnutím příslušného správního orgánu, se nelze domáhat žalobou v občanskoprávním řízení z titulu náhrady škody, a to ani podle zákona č. 82/1998 Sb., ani podle §420, případně též §415 obč. zák.
Namítá-li dovolatel, že se na daný případ nevztahuje nález Ústavního soudu ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. III. ÚS 321/03, na nějž Nejvyšší soud odkázal v citovaném rozhodnutí sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, pak přehlíží, že Nejvyšší soud konstatoval, že Ústavním soudem řešený případ nebyl totožný, nýbrž pouze obdobný, nicméně vyslovený závěr, že soud nemůže rozhodovat v občanskoprávním řízení o náhradě nákladů správního řízení, byl využitelný i ve věci sp. zn. 25 Cdo 2928/2006, stejně jako je využitelný v této, typově shodné věci.
Založil-li odvolací soud výrok o zamítnutí žaloby na výše uvedených důvodech, které v dovolacím přezkumu obstály, je nadbytečné, aby se dovolací soud zabýval i dalším dovoláním zpochybněným důvodem neexistence příčinné souvislosti mezi vznikem škody a jednáním žalovaného.
Protože rozsudek odvolacího soudu je v měnícím výroku z hlediska uplatněných dovolacích důvodů správný a protože nebylo zjištěno (a ani dovolatelem tvrzeno), že by byl postižen některou z vad uvedených v §229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) nebo v §229 odst. 3 o. s. ř. anebo jinou vadou, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, Nejvyšší soud dovolání podle §243b odst. 2 části věty před středníkem o. s. ř. v uvedeném rozsahu zamítl.
Vzhledem k tomu, že dovolání žalobce bylo zčásti odmítnuto a zčásti zamítnuto, má žalovaný vůči němu podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §142 odst. 1 a §146 odst. 3 o. s. ř. právo na náhradu účelně vynaložených nákladů. Tyto náklady vynaložené na jeden úkon zastoupení advokátem (vyjádření k dovolání) představuje paušální odměna ve výši 12.430,- Kč (dovolání zamítnuto) a ve výši 4.080,- Kč (dovolání odmítnuto), tj. celkem 16.510,- Kč [§3 odst. 1 bod 4., §10 odst. 3, §14 odst. 1, §16, §17 písm. b) a §18 odst. 1 vyhlášky č. 484/2000 Sb. ve znění pozdějších předpisů], paušální částka náhrad výdajů ve výši 300,- Kč (§13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb. ve znění pozdějších předpisů) a 20 % DPH ve výši 3.362,- Kč. Platební místo a lhůta ke splnění uložené povinnosti vyplývají z §149 odst. 1 a §160 odst. 1 o. s. ř.
Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
Nesplní-li povinný, co mu ukládá vykonatelné rozhodnutí, může se oprávněný domáhat výkonu rozhodnutí (exekuce).
V Brně dne 28. listopadu 2011
JUDr. Robert Waltr, v. r.
předseda senátu