ECLI:CZ:NS:2017:30.CDO.2594.2016.2
sp. zn. 30 Cdo 2594/2016
USNESENÍ
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka ve věci žalobců a) V. Š. , a b) D. Š. , zastoupených JUDr. Martinem Vlasákem, advokátem se sídlem v Kouřimi, Mírové náměstí 119, proti žalované České republice – Ministerstvu financí , se sídlem v Praze 1, Letenská 15, o 1 285 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 20 C 123/2014, o dovolání žalované proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 21. 1. 2016, č. j. 29 Co 367/2015-105, takto:
Dovolání se zamítá .
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobci se v řízení domáhají zaplacení částky 642 500 Kč s příslušenstvím každému ze žalobců, celkem tedy částky 1 285 000 Kč, jako náhrady nemajetkové újmy. Újma měla být žalobcům způsobena nepřiměřenou délkou restitučních řízení vedených u Okresního soudu v Kolíně pod sp. zn. 7 C 387/92 a později pod sp. zn. 9 C 507/2009 (dále jen „posuzovaná řízení“). Jménem žalovaného státu v řízení před soudem prvního stupně jednalo Ministerstvo spravedlnosti, ale odvolací soud začal v řízení jednat s Ministerstvem financí (k tomu srov. právní posouzení věci odvolacím soudem popsané níže v tomto usnesení).
2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 30. 9. 2015, č. j. 20 C 123/2014-86, zamítl žalobu, jíž se každý ze žalobců domáhal zaplacení částky 642 500 Kč s příslušenstvím (výrok I), a rozhodl, že žalobci jsou povinni nahradit žalované náklady řízení ve výši 900 Kč (výrok II). Městský soud v Praze jako soud odvolací v záhlaví uvedeným usnesením rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
3. Soud prvního stupně dospěl k následujícím skutkovým zjištěním. Dne 30. 3. 1992 byla Okresnímu soudu v Kolíně doručena žaloba žalobců na vydání věci, řízení bylo vedeno pod sp. zn. 7 C 387/92. Okresní soud v Kolíně usnesením ze dne 9. 10. 1996, č. j. 7 C 387/92-97, řízení zastavil a rozhodl, že věc bude postoupena Pozemkovému úřadu v Kolíně jako příslušnému orgánu.
4. Po skončení řízení vedeného u Pozemkového úřadu v Kolíně byla dne 16. 11. 2009 u Okresního soudu v Kolíně podána žaloba V. Š., M. H. a D. M. o vlastnictví pozemků podle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“). Řízení o této žalobě bylo vedeno pod sp. zn. 9 C 507/2009. Dne 21. 1. 2011 byl vyhlášen rozsudek č. j. 9 C 507/2009-56, kterým byla žaloba s návrhem na určení, že žalobci jsou podílovými spoluvlastníky nemovitostí v rozsudku uvedených, zamítnuta. Dne 7. 3. 2011 bylo soudu doručeno odvolání žalobců. Dne 8. 3. 2011 paní M. H. zemřela. Usnesením ze dne 10. 10. 2011, č. j. 9 C 507/2009-91, Okresní soud v Kolíně rozhodl, že v řízení bude pokračováno s dědici paní M. H. - s D. M., V. Š. a D. Š.. Při jednání dne 5. 1. 2012 vyhlásil Krajský soud v Praze rozsudek č. j. 28 Co 196/2011-101, kterým byl rozsudek Okresního soudu v Kolíně změněn ve vztahu „mezi žalobkyní c) a účastníky“ tak, že se žaloba této žalobkyně odmítá (výrok I), jinak byl rozsudek Okresního soudu v Kolíně potvrzen (výrok II). Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 13. 2. 2013, č. j. 28 Cdo 2354/2012-135, dovolání V. Š. a D. Š. odmítl (výrok I), a současně dovolání D. M. zamítl (výrok II). Ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 4. 7. 2013, sp. zn. III. ÚS 1660/13.
5. Po právní stránce soud prvního stupně posuzoval obě řízení před soudy jako řízení samostatná. Ve vztahu k nároku na zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení sp. zn. 7 C 387/92 shledal soud prvního stupně právo žalobců promlčeným. Řízení sp. zn. 9 C 507/2009 neshledal soud nepřiměřeně dlouhým.
6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně.
7. Po právní stránce se odvolací soud neztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, podle nějž se žalobci v řízení domáhají dvou samostatných nároků. Účastníci svůj škodní nárok vztáhli k délce řízení, ve kterém uplatňovali svůj restituční nárok. Ze žaloby je zřejmé, že žalobci označili celkovou délku řízení, jichž byli účastníky více než 21 let. Z obsahu spisu nevyplývá, že by byla vyvrácena domněnka vzniku nemajetkové újmy, která se v případě nepřiměřené délky řízení presumuje. Odvolací soud je toho názoru, že nárok žalobců na náhradu nemajetkové újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení byl uplatněn do určité míry po právu. Skutkový a právní závěr učiněný soudem prvního stupně podle odvolacího soudu neobstojí, a odvolací soud proto rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Soud prvního stupně se má podle odvolacího soudu v dalším řízení zabývat výší přiměřeného zadostiučinění, jež žalobcům náleží v penězích, neboť samotné konstatování porušení práva se s ohledem na celkovou délku řízení nejeví jako dostačující.
8. Odvolací soud dále uvedl, že v případě nároku na náhradu nemajetkové újmy, která měla vzniknout v důsledku nepřiměřené délky řízení vedeného před správními orgány i soudy, je úřadem příslušným jednat jménem státu Ministerstvo financí. V posuzované věci se podle odvolacího soudu jedná o jeden nárok, za stát přitom může jednat v téže věci (tj. ve věci týkající se jednoho nároku) jen jedna jeho organizační složka. K tomu odvolací soud odkázal mj. na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014. Odvolací soud proto uvedl, že ve věci bude nadále jednáno s Ministerstvem financí.
II. Dovolání a vyjádření k němu
9. Usnesení odvolacího soudu napadla žalovaná, jednající Ministerstvem financí, v celém rozsahu dovoláním, ve kterém uplatnila následující dovolací důvody:
10. Ministerstvo financí není a nemůže být věcně příslušnou organizační složkou státu, která by měla před soudem vystupovat za žalovanou Českou republiku. Nejedná se o situaci, kdy nelze určit příslušný úřad [§6 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“], a ve věci se nejedná o jeden nárok.
11. Výklad podaný Nejvyšším soudem v rozsudku ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014, významně destruuje a pomíjí obecnou hmotněprávní úpravu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, neodpovídá ani obecné procesní úpravě právního postavení státu (k tomu žalovaná odkazuje na §21a občanského soudního řádu) a ve svém důsledku je v rozporu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), neboť jeho aplikace by v praxi vedla k soustavnému porušování rozpočtových pravidel.
12. Ustanovení §6 odst. 3 OdpŠk nezakládá příslušnost Ministerstva financí vystupovat před soudy ve věci náhrady škody, je-li škoda způsobena v odvětví, která spadají pod různé věcně příslušné správní úřady. Pokud konkrétní případ náhrady újmy nenáleží Ministerstvu spravedlnosti (§6 odst. 2 písm. a/ OdpŠk), určuje zákon č. 82/1998 Sb. k jednání ve věci náhrady újmy jednotlivé ústřední správní úřady podle odvětví státní správy, jež náleží do jejich věcné působnosti stanovené zákonem (§6 odst. 2 písm. b/ OdpŠk). Tzv. zbytkovou příslušností Ministerstva financí v ustanovení §6 odst. 3 OdpŠk je zajištěno projednání nároků na náhradu újmy uplatněných žadatelem z činnosti správních úřadů stojících mimo soustavu ústředních správních úřadů, kterými jsou např. vláda, orgány legislativy, či Ústavní soud. Jak je uvedeno v důvodové zprávě, Ministerstvo financí bylo k tomu účelu vybráno z důvodu jeho zákonné působnosti na úseku hospodaření s majetkem státu.
13. Logickým výkladem lze dovodit, že §6 OdpŠk nevylučuje, aby ve věcech náhrady škody jednala více než jedna organizační složka státu. Zákon č. 82/1998 Sb. je přitom zvláštní právní předpis ve smyslu §21a odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu.
14. Požadavek jednání jediné osoby za stát obsažený v §21 odst. 5 větě druhé občanského soudního řádu nemíří na organizační složky státu. V tomto smyslu sám o sobě také nijak nepředurčuje, že by za stát před soudem nemohlo vystupovat více organizačních složek státu. Požadavek na jednání jediné osoby se má vztahovat k jednajícím fyzickým osobám (pověřeným zaměstnancům, vedoucím příslušné organizační složky státu).
15. V případě, že skutkový stav zahrnuje vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávný úřední postup nastalé nikoliv pouze v odvětví jedné z organizačních složek státu, ale ve dvou a případně i více takových odvětvích zastřešených různými organizačními složkami státu, pak jde pro účely vypořádání o samostatné nároky na náhradu újmy. Jen tímto způsobem může být zajištěna náležitá obrana státu proti uplatněným nárokům, realizovatelnost soudem uložené náhrady újmy a správné rozhodování soudů. K tomu žalovaná odkazuje na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014, podle nějž se stanovisko (stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod číslem 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, dále také jen jako „Stanovisko“) v souladu s článkem 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publikované pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) vztahuje až na výjimky jen na soudní řízení, nikoliv na řízení správní. Podle žalované aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy na správní i soudní řízení naopak nijak nevylučuje, aby doba řízení před správními orgány a doba řízení před soudy byly posuzovány samostatně. Tudíž citované ustanovení Úmluvy ani Stanovisko nejsou oporou pro závěr, že uplatňované požadavky vůči správním orgánům a orgánům soudní moci se musí vůči státu pojímat jako nárok jediný.
16. Úprava v ustanovení §21a občanského soudního řádu pouze reflektuje §7 zákona č. 219/2000 Sb. Ustanovení §6 OdpŠk svojí podstatou koresponduje s §7 zákona č. 219/2000 Sb.
17. Zákon o náhradě škody odpovídá obecnému principu dělené právní subjektivity státu. Některé judikáty Nejvyššího soudu (např. rozsudek sp. zn. 30 Cdo 1382/2014) však zákonem vymezenému rámci dělené právní subjektivity podle názoru žalované neodpovídají. Žalovaná z titulu své příslušnosti k tzv. autentickému výkladu zákona č. 219/2000 Sb. opakovaně připomíná význam tohoto pojmu. Stát jako právnická osoba (§6 zákona č. 219/2000 Sb.) svoji právní subjektivitu realizuje nikoliv jako jeden celek, ale právě skrze konkrétní jednotlivé organizační složky státu. Uvedená konstrukce vylučuje, aby na stát bylo v právních vztazích nahlíženo jako na kompaktní a vnitřně splývající celek (k tomu žalovaná odkazuje na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. 33 Cdo 181/2011, usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2004, sp. zn. 20 Cdo 1680/2002, uveřejněné pod číslem 59/2005 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, a na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 2005, sp. zn. 20 Cdo 2764/2004).
18. V případě, že by soud uložil Ministerstvu financí náhradu újmy zaplatit, bylo by to v přímém rozporu se zákonem č. 218/2000 Sb., neboť rozpočet organizační složky státu může zahrnovat pouze příjmy a výdaje související s činnostmi vymezenými ve zřizovací listině nebo příjmy a výdaje související s činnostmi stanovenými jí zákonem (srov. §45 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb.). Je-li tedy újma způsobena např. v odvětví Ministerstva zemědělství a v odvětví Ministerstva spravedlnosti, pak ji nemůže hradit Ministerstvo financí. Není možné souhlasit s přetvářením rozpočtových pravidel rozhodnutími soudů.
19. Konečně by smyslu a účelu zákona a rozpočtovým pravidlům odporovalo, pokud by výklad podaný Nejvyšším soudem měl vést k tomu, že „odvětvově“ věcně příslušné ústřední správní orgány by požadavky poškozených předběžně projednávaly (§14 OdpŠk), ale Ministerstvo financí by za stát vystupovalo při soudním uplatnění nároku.
20. Žalovaná dále upozorňuje, že otázka, která organizační složka má jednat za stát, není v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu řešena jednotně. K tomu žalovaná odkazuje na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2362/2011, a rozsudek sp. zn. 30 Cdo 1382/2014, citovaný výše.
21. Pokud by před soudem vystupovalo Ministerstvo financí, které není věcně příslušné, bylo by tím žalované odpíráno právo na spravedlivý proces. Ministerstvo financí by nedisponovalo absolutně žádnou dokumentací, nemohlo by se tedy účinně bránit nebo unést důkazní břemeno. Nemohlo by následně uplatnit ani právo na regresní úhradu, protože by nemělo jak prokázat zaviněné porušení právní povinnosti. Pouhá podpora jiného úřadu z pozice vedlejšího účastníka řízení, kterou Nejvyšší soud připouští, není podle žalované dostatečná.
22. Žalobci ve vyjádření k dovolání žalované uvedli, že délka řízení je již velice dlouhá. Z hlediska žalobců je nerozhodné, které ministerstvo jim poskytne plnění. Žalobci mají za to, že napadené rozhodnutí je správné.
III. Zastoupení, včasnost a náležitosti dovolání
23. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2014 (srov. čl. VII zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“,
24. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř. a §241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.
IV. Přípustnost dovolání
25. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
26. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
27. Podle §243c odst. 1 o. s. ř. dovolání podané proti rozhodnutí odvolacího soudu, které není přípustné nebo které trpí vadami, jež nebyly ve lhůtě (§241b odst. 3) odstraněny a pro něž nelze v dovolacím řízení pokračovat, dovolací soud odmítne. Usnesení o tom dovolací soud vydá do 6 měsíců ode dne, kdy mu věc byla předložena (§241b).
28. Podle §243c odst. 2 o. s. ř. k přijetí usnesení o odmítnutí dovolání z důvodu, že dovolání není podle §237 přípustné, je třeba souhlasu všech členů senátu.
29. Při nesouhlasu jednoho ze členů tříčlenného senátu s odmítnutím dovolání musí být napadené rozhodnutí přezkoumáno věcně, byť podle většiny dvou soudců podmínky přípustnosti dány nejsou. Pak musí následovat dovolací rozhodnutí ve věci samé a vypořádání se s důvody vymezenými v dovolání (srov. VOJTEK, P. in LAVICKÝ, P. a kol. Občanský soudní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2016, komentář k §243c o. s. ř. dostupný mj. v databázi ASPI).
30. Uvedená situace nastala i v nyní posuzovaném případě. Dovolání nemohlo být odmítnuto jako nepřípustné, neboť jeden ze členů tříčlenného senátu s uvedeným postupem nesouhlasil. Nejvyšší soud proto dovolání neodmítl, ale přezkoumal je věcně.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
31. Podle ustanovení §21a o. s. ř. odst. 1 za stát před soudem vystupuje
a) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových v případech stanovených podle zvláštního právního předpisu,
b) organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu v ostatních případech.
32. Podle dalších odstavců §21a o. s. ř. vystupuje-li před soudem za stát Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, jedná před soudem jménem státu zaměstnanec zařazený v Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, pověřený jeho generálním ředitelem (odst. 2). Vystupuje-li před soudem za stát organizační složka státu příslušná podle zvláštního právního předpisu, jedná před soudem jménem státu vedoucí organizační složky státu nebo jím pověřený zaměstnanec působící u této nebo jiné organizační složky státu (odst. 3). Ustanovení §21 odst. 4 a 5 platí obdobně (odst. 4).
33. Podle ustanovení §21 odst. 4 a 5 o. s. ř. za právnickou osobu nemůže jednat ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy právnické osoby (odst. 4). Každý, kdo jedná za právnickou osobu, musí své oprávnění prokázat. V téže věci může za právnickou osobu současně jednat jen jediná osoba (odst. 5).
34. Podle ustanovení §6 odst. 1 až 3 OdpŠk ve věcech náhrady škody způsobené rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o regresních úhradách jednají jménem státu ministerstva a jiné ústřední správní úřady, dále jen „úřad“, (odst. 1). Úřadem podle odstavce 1 je Ministerstvo spravedlnosti, došlo-li ke škodě v občanském soudním řízení nebo v trestním řízení, a dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí územního celku v samostatné působnosti, a v případech, kdy škoda byla způsobena notářem nebo soudním exekutorem, příslušný úřad, došlo-li ke škodě v odvětví státní správy, jež náleží do jeho působnosti, a dále v případech, kdy bylo soudem ve správním soudnictví vydáno nezákonné rozhodnutí, jímž soud rozhodl o žalobě proti rozhodnutí vydanému v odvětví státní správy, jež náleží do působnosti tohoto úřadu (odst. 2). Není-li možno příslušný úřad určit podle odstavce 2, jedná za stát Ministerstvo financí (odst. 3).
35. Podle ustanovení §6 odst. 6 OdpŠk úřad určený podle odstavců 1 až 5 jedná za stát jako organizační složka státu i v řízení před soudem, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak.
36. Podle judikatury Nejvyššího soudu může za stát před soudem ve věci týkající se jednoho nároku vystupovat jen jedna jeho organizační složka (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. 12. 2003, sp. zn. 21 Co 595/2003, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3495/2012). V případě nepřiměřeně dlouhého restitučního řízení se přitom jedná o jeden nárok na zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení. Ačkoliv ve věci rozhodovaly správní orgány i soudy [pro první fázi řízení (před správními orgány) by tedy podle §6 odst. 2 písm. a/ a b/ OdpŠk bylo příslušné jednat za stát Ministerstvo zemědělství, pro další fázi řízení (před soudy) Ministerstvo spravedlnosti], vzhledem k ustanovení §6 odst. 3 OdpŠk a ustanovení §21 odst. 5 věty druhé o. s. ř. je příslušným úřadem, jednajícím jménem státu, Ministerstvo financí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 7. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1382/2014).
37. Nelze přisvědčit žalované, že otázka, která organizační složka má jednat za stát, je Nejvyšším soudem řešena rozdílně. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2362/2011, na které žalovaná v této souvislosti odkazuje, s výše uvedenou judikaturou Nejvyššího soudu v rozporu není a žalovaná ani blíže nevysvětluje, proč by podle jejího názoru mělo být.
38. Nejvyšší soud neshledal důvod se od své výše uvedené judikatury odchýlit, a to ani po důkladném zvážení argumentů předložených žalovanou v dovolání.
39. Žalovaná v dovolání namítá, že se v posuzovaném případě nejedná o jeden nárok. S tím však nelze souhlasit.
40. Obecně lze uvést, že samostatný je ten nárok, který se odvíjí od samostatného skutkového základu (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 1999, sp. zn. 2 Cdon 376/96).
41. Pokud se týká nároku na náhradu újmy způsobené nepřiměřenou délkou řízení, jde o jediný nárok, byť by řízení částečně probíhalo před správními orgány a částečně před soudy. Je totiž třeba odlišit dvě situace – řízení, na která se vztahují záruky zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy a v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a řízení, na která se uvedené záruky nevztahují.
42. Nejvyšší soud ve své judikatuře vysvětlil, že právo na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny) se vztahuje především na řízení soudní, nikoliv na řízení před správními orgány. Rovněž právo na projednání věci v přiměřené lhůtě (čl. 6 odst. 1 Úmluvy) se nevztahuje na všechna správní řízení, ale pouze na ta, která splňují kritéria stanovená v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) - 1) jde o spor o právo nebo závazek, který je opravdový a vážný a jehož rozhodnutí má přímý vliv na existenci, rozsah nebo způsob výkonu daného práva nebo závazku, 2) toto právo nebo závazek má svůj základ ve vnitrostátním právu, 3) právo nebo závazek, o které se v daném případě jedná, je civilní (t. j. soukromoprávní) povahy. U řízení, která uvedená kritéria nesplňují, se nelze dovolávat porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě podle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk a nelze na ně ani aplikovat Stanovisko sp. zn. Cpjn 206/2010, neboť to se zabývá poskytnutím zadostiučinění za újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení. U uvedených řízení připadá v úvahu pouze nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 věty druhé (nikoliv věty třetí) OdpŠk, tedy průtahy spočívající v porušení zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 344/2014).
43. Nejvyšší soud se zabýval i újmou způsobenou délkou správních řízení, na která se nevztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a která probíhala nejen před správními úřady, ale i před soudy. V důsledku takového řízení mohou vznikat různé samostatné nároky – jednotlivé nároky na zadostiučinění za nemajetkové újmy, jejichž vznik lze spojit s porušením povinnosti učinit jednotlivé úkony nebo vydat jednotlivá rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení před správními orgány (ve smyslu §13 odst. 1 věty druhé OdpŠk); a dále nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku porušení práva na přiměřenou délku soudního řízení správního (dle §13 odst. 1 věty třetí OdpŠk). Skutková samostatnost nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou porušením povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě ve správním řízení, které nepodléhá čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a nároků na odškodnění nemajetkové újmy vzniklé porušením práva na přiměřenou délku soudního řízení neumožňuje učinit závěr o jednotě uvedených řízení a posuzovat přiměřenost jejich délky jako celek (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2205/2015, a ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
44. Odlišná situace však nastane v případech, kdy bude žalobou podle části páté o. s. ř., popř. ve správním soudnictví, napadeno rozhodnutí správního orgánu vydané v řízení, jež čl. 6 odst. 1 Úmluvy podléhá. V takovém případě Úmluva garantuje účastníkům řízení právo na projednání věci v přiměřené době, a to v celém řízení, jak před správními orgány, tak před soudy. Je tedy na místě závěr, že se v takovém případě z pohledu práva na přiměřenou délku řízení jedná o řízení jediné, a jde tedy i o jediný nárok na zadostiučinění za jedinou nemajetkovou újmu (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 968/2014).
45. Ostatně i podle judikatury ESLP je nutno posledně uvedená řízení (řízení, která probíhala částečně před správními orgány a částečně před soudy, a na jejichž celou délku je nutno aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy) posuzovat z hlediska délky řízení jako jeden celek. V rozsudku Houbal proti České republice, č. 75375/01, ze dne 14. 6. 2005, ESLP uvedl (srov. zejména §40 a 41): „Soud připomíná, že lhůta, jejíž přiměřenost má být posouzena, může v občanskoprávních věcech začít běžet ještě před samotným podáním návrhu k soudu na rozhodnutí ve sporu. V daném případě se spor týká soudního řízení a předcházejícího řízení vedeného před profesní komorou v postavení orgánu veřejné moci; stěžovatel se totiž na příslušný soud nemohl obrátit dříve, než byl jeho návrh komorou projednán. Doba, po kterou se uplatní článek 6 odst. 1, tedy pokrývá celé předmětné řízení. ... Rozhodné období tedy začalo dne 3. 6. 1994, kdy stěžovatel podal lékařské komoře novou žádost o osvědčení ...“ Obdobně se ESLP vyjádřil i v rozsudcích Schmidtová proti České republice, č. 48568/99, ze dne 22. 7. 2003, §52-58, a Csepyová proti Slovensku, č. 67199/01, ze dne 24. 2. 2004, §41 ve spojení s §12.
46. Mezi uvedená řízení, jež podléhají Úmluvě a proběhla před správními orgány i před soudy, je přitom nutno řadit i nyní posuzované restituční řízení (srov. rozsudek ESLP ve věci Csepyová proti Slovensku a rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 1382/2014, oba citovány výše).
47. I ve světle judikatury ESLP tedy nelze než trvat na závěru, vyjádřeném již v judikatuře Nejvyššího soudu, že řízení, na něž se vztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy a které probíhalo částečně před správními orgány a částečně před soudy, je nutno z hlediska délky řízení považovat za jeden celek, a že i nárok na zadostiučinění za nemajetkovou újmu, vzniklou v důsledku nepřiměřené délky takového řízení, je nutno považovat za jediný nárok.
48. V takovém případě ovšem nezbývá než trvat rovněž na závěru, že za stát může ohledně uvedeného jediného nároku jednat pouze jedna fyzická osoba (§21a odst. 4 a §21 odst. 5 věta druhá o. s. ř.) a tedy rovněž pouze jedna organizační složka státu (neboť za každou organizační složku státu jedná jedna fyzická osoba, §21a odst. 2 a 3 o. s. ř.). Nelze totiž připustit, aby za stát ohledně jednoho nároku jednaly před soudem dvě různé fyzické osoby. Pokud by ohledně jednoho nároku jednalo za stát více osob, mohlo by z povahy věci dojít k situaci, kdy by si úkony uvedených osob vzájemně odporovaly. Taková situace je přitom zcela zřejmě nežádoucí. Pokud by totiž např. pověřený zaměstnanec Ministerstva zemědělství uvedl, že stát nárok uznává, zatímco pověřený zaměstnanec Ministerstva spravedlnosti by uvedl, že stát nárok neuznává, nebylo by zřejmé, jakým způsobem má soud o nároku rozhodnout (jaká je vůle státu ohledně uvedeného nároku). Nejvyšší soud na tomto místě znovu poznamenává, že uvedené se netýká tzv. kumulace nároků, tedy situace, kdy je proti státu uplatněno více samostatných nároků vyplývajících ze samostatných skutkových okolností. Uvedený závěr tedy bude aplikován jen v poměrně výjimečných případech jediného nároku spadajícího přesto do kompetence více úřadů (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2577/2016).
49. V důvodové zprávě k zákonu č. 300/2000 Sb. (změna občanského soudního řádu), kterým byly novelizovány §21 a §21a o. s. ř., je uvedeno, že i v případě jednání za stát platí, že v téže věci nemůže za stát současně jednat více osob. Uvedené je pak podle důvodové zprávy v zákoně stanoveno právě z důvodu potřebné jistoty. Jde právě o jistotu ohledně toho, jaký úkon vlastně stát (prostřednictvím osoby za něj jednající) činí.
50. Ostatně ke stejnému závěru jako Nejvyšší soud dospěla i odborná literatura: „Aby byly vyloučeny potíže s jednáním jménem státu v případech, kdy příslušnost podle pravidel daných v odstavci 2 (ustanovení §6 OdpŠk – poznámka Nejvyššího soudu) určit nelze, zakládá zbytková klauzule příslušnost Ministerstva financí, a to s odůvodněním (podle důvodové zprávy), že do působnosti tohoto ministerstva spadá hospodaření s majetkem státu. Obvyklý přístup dovozoval příslušnost tohoto ministerstva i v případě, svědčí-li oprávnění jednat za stát více organizačním složkám, neboť podle §21a odst. 4 ve spojení s §21 odst. 5 věta druhá o. s. ř. může za stát v téže věci jednat současně jen jedna organizační složka. Pojem ‚v téže věci‘ však musí být chápán jako ‚ohledně téhož nároku‘, jinými slovy tam, kde poškozený uplatňuje nároků více, není vyloučena příslušnost více ústředních úřadů a není důvodu, aby je jen proto nahrazovalo Ministerstvo financí; to by nepochybně bylo proti zájmu na kvalifikovaném zastoupení. I tehdy je žalovaný jediný, a to Česká republika, za niž případně jedná ve vztahu k jednotlivým uplatněným nárokům více příslušných organizačních složek. Problém může nastat tam, kde jde o nárok jediný, spadající přesto do kompetence více úřadů. V takovém výjimečném případě by se zřejmě uplatnil režim jediné organizační složky.“ (srov. VOJTEK, Petr. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012. s. 81).
51. Nejvyšší soud dále dodává, že argumenty žalované týkající se rozporu řešení přijatého Nejvyšším soudem se zákonem č. 218/2000 Sb. (rozpočtová pravidla) jsou nepřípadné. Uvedený zákon neupravuje, která organizační složka jedná za stát a která organizační složka bude hradit újmu, za kterou stát odpovídá. Tyto otázky jsou upraveny v zákoně č. 82/1998 Sb. a v občanském soudním řádu (viz argumentace k těmto otázkám výše v odůvodnění tohoto rozhodnutí). Řešení přijaté Nejvyšším soudem ohledně uvedených otázek proto ani nemůže být s rozpočtovými pravidly v rozporu.
52. Pokud se týká koncepce tzv. dělené subjektivity státu, na kterou žalovaná rovněž v dovolání odkazuje, smyslem uvedené koncepce je postihnout vztahy uvnitř státu, mezi jeho různými organizačními složkami. Z tohoto hlediska má smysl pohlížet na stát jako na entitu, jež je vnitřně strukturovaná, a jejíž jednotlivé složky mohou dokonce vstupovat do vzájemných vztahů. Jde-li však o vztah mezi státem na jedné straně a samostatným subjektem, který není součástí státu, na straně druhé, tedy o vystupování státu navenek vůči druhé osobě, vystupuje stát jako jeden nedílný celek. Jakkoliv se uvnitř jediné entity mohou odvíjet určité vztahy mezi různými složkami této entity, do vnějších vztahů tato entita – stát – standardně vstupuje jako nedělitelný celek, bez ohledu na její případné vnitřní členění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2015, sp. zn. 7 As 95/2015).
53. K obdobnému závěru dospěl velký senát občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu v nedávném rozsudku ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 31 Cdo 2764/2016. Uvedený rozsudek velkého senátu ostatně překonal závěry usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 6. 2012 sp. zn. 33 Cdo 181/2011, na něž odkazuje žalovaná v dovolání [že „konstrukce dělené subjektivity státu vylučuje, aby na stát bylo v právních vztazích týkajících se hospodaření (nakládání) s jeho majetkem prostřednictvím organizačních složek státu nahlíženo jako na kompaktní a vnitřně splývající celek“]. Podle citovaného rozsudku velkého senátu, pokud se týká jednání státu navenek (např. v pracovněprávních vztazích mezi státem a jeho zaměstnancem), je na stát třeba hledět jako na jeden jediný subjekt. Tento závěr je na místě vztáhnout i na další vztahy státu s jinými osobami, např. odpovědnostní vztah týkající se újmy vzniklé při výkonu veřejné moci.
54. Z hlediska zákona č. 82/1998 Sb. je lhostejné, které organizační složky státu se na vzniku újmy podílely, neboť stát odpovídá jako celek (viz rovněž např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 12. 2011, sp. zn. 28 Cdo 349/2010). Zákon č. 82/1998 Sb. v ustanovení §6 pouze určuje organizační složky státu, které mají náhradu újmy vyplácet, nicméně nikterak tuto příslušnost nepodmiňuje tím, že by se sama tato organizační složka musela na vzniku škody podílet. Důvodem je právě skutečnost, že odpovědným za škodu je stát, nikoliv organizační složka státu (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 95/2015, s jehož závěry se Nejvyšší soud ztotožňuje).
55. Tvrzení žalované, že organizační složka státu, která je podle zákona (zákon č. 82/1998 Sb. ve spojení s občanským soudním řádem) příslušná k vyplacení zadostiučinění za nemajetkovou újmu, nemá k vyplacení této újmy vyčleněny finanční prostředky, nemůže být důvodem ke změně judikatury. Rozdělení finančních prostředků k hospodaření mezi organizační složky státu je interní záležitostí státu (moci zákonodárné a moci výkonné). Je na zákonodárci, aby příslušné organizační složce státu odpovídající prostředky ve státním rozpočtu poskytl. Nepřipadá v úvahu, aby soudy, představující soudní moc jako moc od moci zákonodárné a výkonné oddělenou a na nich nezávislou, byly v tomto směru při svém rozhodování ovlivněny vnitřní situací státu a rozdělením finančních prostředků mezi jednotlivé organizační složky státu.
56. Konečně nelze přihlédnout ani k námitce žalované, že Ministerstvo financí nemá dostatek podkladů k tomu, aby v rámci předběžného projednání nároku podle §14 OdpŠk posoudilo oprávněnost proti státu směřujícího nároku a následně, nebude-li uznán, se proti němu bránilo v soudním řízení. Státu poskytnutá lhůta 6 měsíců pro předběžné projednání podle §15 odst. 2 OdpŠk nároku je dostatečná k tomu, aby si Ministerstvo financí vyžádalo od dalších úřadů potřebné informace a oprávněnost nároku posoudilo. Je proto znovu jen věcí vnitřní organizace fungování státu, aby nastavil pravidla, která mu umožní uplatněný nárok předběžně projednat a v řízení před soudem své zájmy hájit. Obava z toho, že stát nedokáže dodržet pravidla, která si sám stanovil, nemůže být důvodem pro změnu judikatury.
VI. Závěr
57. Nejvyšší soud z výše uvedených důvodů dovolání žalované podle §243d písm. a) o. s. ř. zamítl. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rozhodnutí, jímž se řízení končí (§151 odst. 1 část věty před středníkem o. s. ř.).
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 30. května 2017
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu