ECLI:CZ:NS:2018:30.CDO.4816.2016.1
sp. zn. 30 Cdo 4816/2016-88
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Františka Ištvánka v právní věci žalobce J. V., zastoupeného Mgr. Janou Gúckou, advokátkou, se sídlem ve Zlíně, Štefánikova 5462, proti žalované České republice – Ministerstvu dopravy, se sídlem v Praze 1, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, o zaplacení 300 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 18 C 98/2013, o dovolání žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2016, č. j. 64 Co 19/2016-69, takto:
I. Řízení o dovolání proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 8. 10. 2015, č. j. 18 C 98/2013-49, se zastavuje.
II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 6. 2016, č. j. 64 Co 19/2016-69, se zrušuje a věc se vrací Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobce (dále též „dovolatel“) se žalobou domáhal zaplacení částky 300 000 Kč s příslušenstvím jako zadostiučinění za nemajetkovou újmu vzniklou nezákonnými rozhodnutími. Za nemajetkovou újmu vzniklou v důsledku rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 11. 6. 2007, č. j. KUZL-32981/2007, sp. zn. KUSP-32981/2007/ DOP/Ti, a Městského úřadu Vsetín ze dne 2. 4. 2007, č. j. MUVS13146/2006/21/OSA/KL, požadoval žalobce částku ve výši 200 000 Kč. Další nemajetková újma měla být žalobci způsobena rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 27. 9. 2007, č. j. KUZL-51039/2007, sp. zn. KUSP-51039/2007/DOP/Ti, a rozhodnutím Městského úřadu Vsetín ze dne 26. 6. 2007, č. j. MUVS13146/2006/34/OSA/KL. Za tuto nemajetkovou újmu požadoval žalobce částku ve výši 100 000 Kč.
2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) vyslovil, že úředním postupem Městského úřadu Vsetín ve věci vedené pod sp. zn. MUVS-S13146/2006 ve veřejnoprávním přestupkovém řízení bylo nezákonně zasaženo do práv žalobce (výrok I), zamítl žalobu co do částky, kterou se žalobce domáhal zadostiučinění za nemajetkovou újmu ve výši 300 000 Kč s tam specifikovaným příslušenstvím (výrok II), a uložil žalované povinnost zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 17 424 Kč (výrok III).
3. Soud prvního stupně vzal za prokázané, že žalobce byl rozhodnutím Městského úřadu Vsetín ze dne 2. 4. 2007, č. j. MUVS13146/2006/21/OSA/KL, uznán vinným z přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. f) bod 3, 7 a 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“). Za tyto přestupky mu byla uložena pokuta ve výši 5 000 Kč, povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 6 měsíců. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 11. 6. 2007, č. j. KUZL-32981/2007.
4. Žalobce podal žalobu ke Krajskému soudu v Brně, kterou se domáhal zrušení uvedených rozhodnutí a s ohledem na podanou žalobu podal rovněž dne 21. 6. 2007 k Městskému úřadu Vsetín žádost o odložení výkonu rozhodnutí Městského úřadu Vsetín ze dne 2. 4. 2007, č. j. MUVS13146/2006/21/OSA/KL, které Městský úřad Vsetín rozhodnutím ze dne 26. 6. 2007, č. j. MUVS13146/2006/34/OSA/KL, v části o odložení výkonu rozhodnutí u pokuty ve výši 5 000 Kč a nákladů řízení ve výši 1 000 Kč vyhověl. V části týkající se odložení výkonu zákazu činnosti spočívajícím v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 6 měsíců vyhověno nebylo. Rozhodnutí Městského úřadu Vsetín bylo potvrzeno rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 27. 9. 2007, č. j. KUZL-51039/2007.
5. Na podkladě žalobcem podaných správních žalob Krajský soud v Brně nejprve rozsudkem ze dne 31. 10. 2012, č. j. 57 A 47/2011-71, zrušil rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 27. 9. 2007, č. j. KUZL-51039/2007, a věc vrátil žalované k novému projednání s odůvodněním, že rozhodnutí správního orgánu bylo v části odložení, resp. neodložení výkonu rozhodnutí sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel všeho druhu na dobu 6 měsíců nezákonné a potažmo i protiústavní. Současně Krajský soud v Brně vyslovil závazný právní názor, že žádosti žalobce o odklad výkonu rozhodnutí u sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel všeho druhu má být vyhověno.
6. Rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 28. 12. 2012, č. j. 57 A 68/2011-185, bylo zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 11. 6. 2007, č. j. KUZL 32981/2007, a věc byla vrácena žalované k novému projednání s odůvodněním, že ze strany žalované došlo k pochybení ve smyslu §76 odst. 1 písm. a), b), c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s“), spočívající zejména v tom, že výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně byl neurčitý, nepřesný, nedostatečně specifikovaný v popisu skutkového děje, neboť místo přestupku nebylo dostatečně identifikováno a specifikováno. Současně Krajský soud v Brně poukázal na §20 odst. 1 zákona o přestupcích, dle kterého nelze přestupek projednat, uplynula-li od jeho spáchání doba jednoho roku. S ohledem na soudem vyslovené závazné právní názory Krajský úřad Zlínského kraje rozhodnutím ze dne 22. 1. 2014, č. j. KUZL-4767/2014, zrušil rozhodnutí Městského úřadu Vsetín ze dne 2. 4. 2007, č. j. MUVS13146/2006/21/OSA/KL, a předmětné řízení zastavil, neboť přestupky již nešlo projednat vzhledem k uplynutí lhůty pro projednání ve smyslu §20 odst. 1 zákona o přestupcích. Současně změnil rozhodnutí Městského úřadu Vsetín ze dne 26. 6. 2007, č. j. MUVS13146/2006/34/OSA/KL, a to tak, že žádosti o odklad výkonu rozhodnutí bylo plně vyhověno.
7. Žalobce uplatnil nárok na náhradu nemajetkové újmy podáním ze dne 3. 6. 2013, žalovaná mu však nevyhověla.
8. Po právní stránce dospěl soud prvního stupně k závěru, že postupem žalované došlo k řetězení hned čtyř rozhodnutí nezákonných ve smyslu §8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), a to rozhodnutí Městského úřadu Vsetín ze dne 2. 4. 2007, č. j. MUVS13146/2006/21/OSA/KL, Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 11. 6. 2007, č. j. KUZL-32981/2007, Městského úřadu Vsetín ze dne 26. 6. 2007, č. j. MUVS13146/2006/34/OSA/KL, a Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 27. 9. 2007, č. j. KUZL-51039/2007, a s ohledem na povahu a význam práv, která byla postupem žalované dotčena, míru závažnosti narušení a jeho rozsah, shledal, že v dané věci postačuje samotné konstatování porušení práva žalobce na zákonný postup správního orgánu a není na místě žalobci přiznat finanční kompenzaci za vzniklou nemateriální újmu.
9. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 2. 6. 2016, č. j. 64 Co 19/2016-69, k odvolání žalobce potvrdil rozsudek soudu prvního stupně v zamítavém výroku a ve výroku o nákladech řízení a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
10. Odvolací soud považoval soudem prvního stupně zjištěný skutkový stav věci za dostatečný a při svém rozhodnutí z něj rovněž vycházel. Z obsahu spisu Městského úřadu Vsetín dle odvolacího soudu vyplývá, že řízení o projednání přestupku oznámeného Policií České republiky dne 10. 7. 2006 probíhalo plynule a po provedeném dokazování vyústilo v pravomocné rozhodnutí, kterým byl žalobce uznán vinným ze tří přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích podle §22 odst. 1 písm. f) bod 1., 3. a 7. zákona o přestupcích, byla mu uložena pokuta ve výši 5 000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 6 měsíců a povinnost k náhradě nákladů řízení. Přestupkové řízení pravomocně skončilo ke dni 13. 6. 2007. V následném soudním řízení správním, kdy po zamítnutí žalobcovy žaloby rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 26. 8. 2010, č. j. 57 Ca 26/2007-125, tento krajský soud na základě zrušujícího rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, č. j. 5 As 77/2010-156, znovu rozhodoval rozsudkem ze dne 28. 12. 2012, č. j. 57 A 68/2011-185, kterým rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 11. 6. 2007 zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z jeho odůvodnění dle odvolacího soudu vyplývá, že žalobce vesměs uplatňoval proti rozhodnutí o přestupku nedostatek formálních náležitostí napadeného rozhodnutí, konkrétně neuvedení řidiče protijedoucího vozidla, jehož měl při předjíždění ohrozit, jakož i bližšího místa, kde ke skutkům mělo dojít, že se správní orgán nevypořádal s jeho tvrzením, že použil fotoaparát k získání důkazních prostředků, že policisté jedoucí za vozidlem žalobce též překročili povolenou rychlost a tím museli porušit zákon, že se správní orgán nezabýval řádně jeho námitkou, že policisté neměli při měření rychlosti zapnuté zvukové a světelné výstražné znamení a že namítal rozpor ve výpovědích policistů ve vztahu k pořízenému zvukovému záznamu a fotografii a poškození přední masky vozidla a tím funkčnosti radaru. Řadu dalších námitek rovněž formálního charakteru, jako byla např. nedostatečná specifikace konkrétní naměřené rychlosti, obsažených v podání ze dne 9. 6. 2010, uplatnil opožděně.
11. Odvolací soud s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3005/14, uvedl, že přestupkové řízení skončilo v obou stupních správních orgánů ve lhůtě kratší jednoho roku, správní orgány postupovaly v řízení plynule a bez průtahů, přičemž v důsledku uplatnění dalších právních prostředků žalobcem (žaloby u správního soudu, kasační stížnosti) muselo být v konečném důsledku z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní lhůty pro projednání přestupku podle §20 odst. 1 zákona o přestupcích rozhodnutí Městského úřadu Vsetín zrušeno a řízení zastaveno. Z obsahu rozhodnutí krajského soudu je dle odvolacího soudu zřejmé, že námitky, jimiž se soudy ve správním řízení soudním zabývaly, byly vesměs obstrukčního charakteru, případně byly opožděné. Lze tedy uzavřít, že uplynutí prekluzivní lhůty pro projednání přestupků bylo zjevně důsledkem námitek uplatňovaných žalobcem ve správním řízení soudním, jež nesměřovaly k vyvrácení spáchání přestupků, nýbrž proti procesním pochybením. Za těchto okolností nebylo podle odvolacího soudu možné dovodit, že by žalobci vznikl nárok na požadované odškodnění nemajetkové újmy z titulu nezákonného rozhodnutí. Totožnou argumentaci uplatnil odvolací soud i ve vztahu k nemajetkové újmě dovozované žalobcem též z postupu správních orgánů při rozhodování o jeho návrhu na odklad výkonu rozhodnutí, neboť řízení o odkladu výkonu rozhodnutí je úzce propojeno s řízením o přestupku samém, a pokud se žalobci podařilo protáhnout výše popsaným způsobem řízení o přestupku tak, že došlo k uplynutí prekluzivní lhůty pro jeho projednání, nelze akceptovat jeho argumentaci, že v případě odložení zákazu řízení by žalobce mohl dále jezdit a nakonec by se zákazu řízení vůbec nepodrobil, protože rozhodnutí bylo zrušeno a přestupky již nelze projednat.
II. Dovolání a vyjádření k němu
12. Rozsudek odvolacího soudu v celém rozsahu a rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích II a III napadl žalobce, zastoupený advokátkou, dovoláním.
13. Přípustnost dovolání spatřuje dovolatel ve vyřešení následujících právních otázek:
(1) zda lze z hlediska závažnosti nemajetkové újmy způsobené žalobci nezákonnými rozhodnutími a vzhledem k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo, považovat zadostiučinění konstatováním porušení práva za dostatečné ve smyslu §31a odst. 2 OdpŠk. Dovolatel se domnívá, že tato otázka byla odvolacím soudem posouzena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu, a to rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2016, sp. zn. 30 Cdo 2865/2015, a ze dne 11. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3849/2014. Ve vztahu k položené otázce měl dle dovolatele odvolací soud pochybit i v tom, že v případě konstatování porušení práva poškozeného neuvedl ve výroku rozsudku, o jaké konkrétní právo se jedná, čímž se měl odchýlit od rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4411/2010.
(2) zda lze námitky žalobce (v řízeních o žalobě proti rozhodnutím správního orgánu) považovat za obstrukce bránící vzniku nároku žalobce na odškodnění nemajetkové újmy, a to za situace, kdy soudy ve správním soudnictví (Krajský soud v Brně a Nejvyšší správní soud) shledaly tyto námitky žalobce důvodnými.
14. Dovolatel se domnívá, že v případě, kdy mu újma vznikla v důsledku toho, že se musel podrobit zákazu řízení, nelze tuto újmu už z povahy věci nahradit jinak než v penězích, a vzhledem k závažnosti a dopadům, které měl výkon zákazu řízení pro žalobce, nepovažuje samotné konstatování porušení práva za dostačující. Navíc v případě konstatování porušení práva žalobce neuvedl soud prvního stupně ve výroku rozsudku, o jaké konkrétní právo se jedná. Dovolatel považuje vzniklou újmu za velmi závažnou, neboť měla dopady do jeho soukromého, osobního a rodinného života, když nemohl navštívit své příbuzné, zejména matku, která bydlí v jiné obci, a dále byl omezen ve svobodě cestování, neboť se nemohl libovolně pohybovat.
15. Dále dovolatel uvedl, že bydlí na samotě v obci H. několik kilometrů od ostatní zástavby. Při jeho bydlišti se nenachází ani žádná zastávka hromadné dopravy. Pokud tedy chtěl někam cestovat, byl zcela odkázaný na jiné osoby. V předmětné době bydlel se dvěma nezletilými dětmi a manželkou, která ale nebyla aktivní řidičkou. Do té doby byli všichni členové rodiny odkázáni s dopravou na dovolatele. V důsledku ztráty řidičského oprávnění si však musel zajišťovat dopravu u jiných osob. Dovolatel tak po celou dobu, kdy byl bez řidičského průkazu, prožíval velký stres a nejistotu, zda v případě potřeby bude schopen zajistit si dopravu. Vzhledem k tomu, že do té doby jezdil vozidlem denně, měla sankce zákazu řízení na jeho dosavadní způsob života velmi nepříznivý vliv.
16. V důsledku zákazu řízení navíc dovolatel přišel i o pracovní místo u svého zaměstnavatele, kde pracoval na pozici zástupce generálního ředitele, neboť k jeho výkonu nutně potřeboval řidičské oprávnění. Nezákonná rozhodnutí tak měla dle jeho tvrzení dopad i do jeho pracovního života, když musel ukončit pracovní poměr vzhledem k tomu, že další výkon práce na pozici zástupce ředitele bez řidičského oprávnění nebyl možný.
17. Na základě rozhodnutí Městského úřadu Vsetín a Krajského úřadu Zlínského kraje bylo dovolateli v bodovém hodnocení řidiče zaznamenáno 6 bodů. Už před tím mu byly v bodovém hodnocení řidiče zaznamenané 2 body a následně v roce 2008 v souvislosti s jinou věcí dalších 7 bodů. Dovolatel tak dosáhl hranice 12 bodů, s čímž je spojen následek pozbytí řidičského oprávnění na dobu 1 roku a dovolatel proto musel absolvovat autoškolu. Celkem tak byl na základě uvedených rozhodnutí 1,5 roku bez řidičského oprávnění, což dle dovolatele nezohlednil soud prvního stupně ani soud odvolací. Žádný ze soudů rovněž nepřihlédl k dovolatelem navrženým důkazům potřebným k prokázání vlivu nezákonných rozhodnutí na dosavadní způsob jeho života, čímž se dle dovolatele dopustily neúplného zjištění skutkového stavu věci. S ohledem na uvedené má dovolatel za to, že mu v důsledku výše uvedených nezákonných rozhodnutí vznikla tak závažná újma, že ji nelze odčinit jinak než v penězích.
18. Ve vztahu k obstrukčnosti uplatněných námitek dovolatel uvedl, že žádné přestupky nespáchal, když poukázal na pravidlo „neexistence se neprokazuje“, neboť dle jeho názoru nelze spravedlivě požadovat, aby prokázal neexistenci určitých skutečností. Stejně tak pokud dovolatel v řízení vedeném u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 57 A 68/2011 a sp. zn. 57 A 47/2011, prokázal, že správní orgány pochybily a jejich rozhodnutí byla pro nezákonnost zrušena či změněna, není důvod považovat takové jednání dovolatele za obstrukce a už vůbec nelze předpokládat v rozporu se zásadou presumpce neviny, že dovolatel přestupky spáchal.
19. Dovolatel se domnívá, že odvolací soud věc nesprávně posoudil, protože jednak charakter jeho námitek nemůže ovlivnit nepřiznání nároku na satisfakci za vzniklou újmu, a jednak ani námitky nebyly obstrukčního charakteru. Odvolací soud navíc ani neprovedl bližší rozbor námitek dovolatele, proto není zřejmé, jaké konkrétní námitky a z jakého důvodu odvolací soud takto hodnotil.
20. Dovolatel je přesvědčen, že pokud by bylo v řízení o přestupcích pokračováno, nebyl by uznán vinným z jejich spáchání. Nemůže mu však být kladeno k tíži, že prekluzivní lhůta pro projednání přestupku uplynula a že po tom, co byla předmětná rozhodnutí Městského úřadu Vsetín a Krajského úřadu Zlínského kraje zrušena, nebylo již možné přestupky projednat. Na jednání se vždy dostavoval a doručované písemnosti si převzal, resp. po tom, co zmocnil k zastupování právního zástupce, přebíral vždy řádně korespondenci právní zástupce. Skutečnost, že se bránil proti rozhodnutí o přestupku, nemůže být dle jeho mínění považována za obstrukci z jeho strany, nýbrž jde o realizaci jeho ústavně zaručeného práva na spravedlivý proces.
21. Dovolatel navrhl, aby Nejvyšší soud zrušil dovoláním napadený rozsudek odvolacího soudu a současně výrok II a III rozsudku soudu prvního stupně a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
22. Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
III. Formální náležitosti dovolání
23. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II bod 7. zákona č. 404/2012 Sb. a čl. II bod 2. zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“
24. Dovolání bylo podáno včas (§240 odst. 1 o. s. ř.), osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínky §241 odst. 1 o. s. ř.
IV. Přípustnost dovolání
25. Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.
26. Podle §237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
27. Dovolatel výslovně napadá dovoláním i rozsudek soudu prvního stupně. Vzhledem k tomu, že funkční příslušnost dovolacího soudu k projednání dovolání proti rozhodnutí soudu prvního stupně není dána, dovolací soud řízení o tomto dovolání podle §104 odst. 1 o. s. ř. zastavil (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 9. 2003, sp. zn. 29 Odo 265/2003, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 47/2006; rozhodnutí Nejvyššího soudu jsou též dostupná na www.nsoud.cz ). Ve zbylé části dovolací soud posuzoval již jen dovolání žalobce proti rozsudku odvolacího soudu.
28. Dovolání ve věci samé je podle §237 o. s. ř. přípustné, neboť stanovení formy přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu je v napadeném rozhodnutí řešeno v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího soudu.
29. Dovolání ve věci samé je podle §237 o. s. ř. rovněž přípustné, neboť otázka, jaké procesní úkony účastníka lze považovat za obstrukční pro účely posouzení vzniku nemajetkové újmy a stanovení formy a výše zadostiučinění, byla v napadeném rozhodnutí vyřešena v rozporu s ustálenou rozhodovací praxí dovolacího (ale i Ústavního) soudu.
V. Důvodnost dovolání a právní úvahy dovolacího soudu
30. Dovolání je důvodné.
31. Dle §31a odst. 2 OdpŠk se zadostiučinění poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo.
32. V rozsudku ze dne 19. 11. 2014, sp zn. 30 Cdo 3850/2014, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 37/2015, Nejvyšší soud vyložil a odůvodnil právní názor, že §31a odst. 2 OdpŠk je případem způsobu vypořádání vztahu mezi účastníky vyplývajícím z právního předpisu a v tomto ohledu omezuje účastníky v možnosti se svými nároky volně nakládat, neboť soud rozhodne o konkrétní formě zadostiučinění podle pořadí určeného v §31a odst. 2 OdpŠk za současného posouzení přiměřenosti zvolené formy zadostiučinění utrpěné nemajetkové újmě. Pokud je poškozené osobě přiznána finanční kompenzace náhrady nemajetkové újmy, obsahuje takové rozhodnutí ve svém odůvodnění i konstatování zásahu do jejích práv výkonem státní moci. Považuje-li poškozený za účelnější formu satisfakce pouhé konstatování porušení práva, žádá po žalované tuto formu zadostiučinění a soud je takovým jeho zájmem vázán (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1684/2010). Soud ve výroku rozsudku konstatuje porušení práva poškozeného, shledá-li takovou formu zadostiučinění za přiměřenou, a to i v případě, kdy se žalobce (poškozený) konstatování porušení svého práva v žalobním petitu nedomáhal.
33. Ve smyslu §153 odst. 2 o. s. ř. a ve vazbě na §14 a §31a OdpŠk soud prvního stupně v prvé řadě posuzuje (ovšem za předpokladu důvodného uplatnění nároku vůbec), zda žalobci již v rámci předběžného projednání (příp. i ve spojení s jinak poskytnutým zadostiučiněním) bylo poskytnuto zadostiučinění, které lze považovat za přiměřené. Dojde-li soud k závěru, že ano, žalobu jako nedůvodnou zamítne (a to nárok, jak byl vymezen žalobou). Dojde-li k závěru, že nikoliv, znovu rozhodne o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění, a to ve formě (formách) a případně výši, které shledá (příp. i ve spojení s jinak poskytnutým zadostiučiněním) za přiměřené a v zásadě bez ohledu na stanovisko příslušného úřadu v rámci předběžného projednání. Pouze v případě zadostiučinění v penězích z hlediska formální vykonatelnosti svého rozhodnutí zohlední částku, která z téhož důvodu byla žalovaným již žalobci vyplacena, a ve výroku rozhodnutí uloží zaplacení pouze rozdílu mezi částkou, kterou považuje za přiměřené zadostiučinění, a částkou, která z téhož důvodu byla již žalovaným státem žalobci vyplacena.
34. Obdobně odvolací soud ve smyslu §212 písm. d) o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2013 [nyní §212 písm. c) o. s. ř.] posoudí, zda bylo žalobci jako poškozenému již v rámci předběžného projednání či v rozsudku soudu prvního stupně (příp. i ve spojení s jinak poskytnutým zadostiučiněním) poskytnuto přiměřené zadostiučinění. Nejsou-li dány důvody pro zrušení rozsudku soudu prvního stupně podle §219a o. s. ř. a dojde-li k závěru, že bylo poskytnuto přiměřené zadostiučinění již v rámci předběžného projednání, pak rozhodne o zamítnutí žaloby (adekvátně přezkoumávanému rozhodnutí o změně či potvrzení rozsudku soudu prvního stupně). Dojde-li k závěru, že toto bylo poskytnuto v rozsudku soudu prvního stupně, rozsudek soudu prvního stupně potvrdí. Dojde-li k závěru, že dosud přiměřené zadostiučinění poskytnuto nebylo, přistoupí odvolací soud ke změně (případně částečné změně) rozsudku soudu prvního stupně, a to takové, aby poskytnuté zadostiučinění (a to případně i ve spojení s rozsudkem soudu prvního stupně) bylo možno považovat za přiměřené a současně aby odpovídalo způsobu vypořádání vztahu mezi účastníky vyplývajícímu z §31a odst. 2 OdpŠk.
35. Bez ohledu na to, který z účastníků a v jakém rozsahu napadne odvoláním rozsudek soudu prvního stupně, nemohou ani dílčí výroky o poskytnutí přiměřeného zadostiučinění nabýt samostatně právní moci a vykonatelnosti. Výsledkem jiného postupu by mohlo být pravomocné rozhodnutí (ze spojení rozsudků soudu prvního stupně a odvolacího soudu), které by právní vztahy mezi účastníky vypořádávalo jinak, než vyplývá z právního předpisu, a přitom by ani nebylo v souladu s žalobním návrhem.
36. Odvolací soud v napadeném rozhodnutí uzavřel, že vzhledem k obstrukčnímu charakteru námitek, jimiž se soudy zabývaly ve správním řízení soudním, případně jejich opožděnosti, nelze dovodit, že by dovolateli vznikl nárok na požadované odškodnění nemajetkové újmy z titulu nezákonného rozhodnutí. Svým výrokem však potvrdil rozsudek soudu prvního stupně pouze v zamítavém výroku II ohledně částky 300 000 Kč a ve výroku III o nákladech řízení. Výrok I rozsudku soudu prvního stupně (konstatování porušení práva) ponechal beze změny. Z uvedeného tak není zřejmé, zda odvolací soud dospěl k závěru, že dovolateli nemajetková újma nevznikla a není na místě poskytnutí zadostiučinění v žádné formě, tj. ani konstatování porušení práva, či mu nemajetková újma v příčinné souvislosti s nezákonnými rozhodnutími vznikla, avšak vzhledem k výše popsaným okolnostem se nejednalo o nemajetkovou újmu takové intenzity, která by vyžadovala poskytnutí finančního zadostiučinění. V takovém případě měl odvolací soud napravit pochybení soudu prvního stupně ve vztahu k výroku I, jehož znění rovněž neodpovídá ustálené rozhodovací praxi dovolacího soudu, a to rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4411/2010, neboť v něm není výslovně uvedeno, k porušení kterého práva nebo práv žalobce došlo (ostatně není z něj ani zřejmé, jakým úředním postupem nebo rozhodnutím mělo být do práv žalobce zasaženo). Vzhledem k tomu, že odvolací soud nepostupoval v souladu s výše uvedeným, je jeho právní posouzení přiměřeného zadostiučinění za nemajetkovou újmu nesprávné.
37. Odvolací soud svůj závěr o nedůvodnosti žaloby založil na obstrukčním charakteru úkonů žalobce v přestupkovém řízení, které měly být příčinou uplynutí prekluzivní lhůty pro projednání přestupku, a to s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3005/14 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na nalus.usoud.cz).
38. Ústavní soud v citovaném rozhodnutí mj. uvedl, že skutečnost, že z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (§20 odst. 1 zákona o přestupcích) pro projednání přestupku již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena procesní pochybení správních orgánů, konstatovaná správním soudem, a které by případně vyústilo ve vydání nového meritorního rozhodnutí, nezatíženého procesními vadami či nezákonností, nelze klást k tíži stěžovatele. Vedle toho v citovaném nálezu zdůraznil, že to neznamená, že by každé zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za „nesprávný úřední postup“, resp. „nezákonné rozhodnutí“, zakládající bez dalšího odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Pod rozsah ochrany poskytované jednotlivci ústavně zaručeným právem na náhradu škody, zaručeným v čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, nelze podřadit případy, kdy dojde např. k zastavení přestupkového řízení pro uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku – a tedy i zastavení řízení - spíše v důsledku procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce, založené na „obstrukčním“ jednání, nežli liknavosti nebo jiném pochybení správního orgánu.
39. Na citovaný nález navázal Ústavní soud ve věci ústavní stížnosti téhož stěžovatele proti rozhodnutí odvolacího soudu (v téže věci) vydaném v návaznosti na předchozí kasační rozhodnutí. V tomto nálezu ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. II. ÚS 1795/16, Ústavní soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2015, č. j. 1 As 175/2014-47, konstatoval, že přestupkové řízení je řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který stěžovateli garantuje právo na obhajobu. Paleta legitimních možností procesní strategie obhajoby je v takových případech přirozeně široká. Proto by muselo jít o zásadní obstrukce, které reálně blokují rozhodnutí ve věci.
40. Nejvyšší soud považuje aplikaci nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14 odvolacím soudem v nyní projednávané věci za nepřiléhavou, a to již z toho důvodu, že Ústavním soudem byla řešena otázka předpokladů odpovědnosti za škodu představovanou náklady vynaloženými obviněným z přestupku v přestupkovém řízení, tedy vzniklé nikoliv jako důsledek rozhodnutí o přestupku, naproti tomu v nyní projednávané věci je posuzován nárok na náhradu nemajetkové újmy způsobené právě rozhodnutí o přestupku, a to zejména (nikoliv však výlučně) v důsledku výkonu uloženého trestu zákazu činnosti. Ve věci projednávané Ústavním soudem tak byla řešena otázka odpovědnosti státu za újmu způsobenou samotným vedením přestupkového řízení, neskončí-li toto vydáním „odsuzujícího“ rozhodnutí, naproti tomu v nyní projednávané věci byla řešena otázka odpovědnosti za státu za újmu způsobenou přímo „odsuzujícím“ rozhodnutím o přestupku, které bylo následně pro nezákonnost zrušeno. Na tomto podstatném rozdílu nemění nic skutečnost, že i ve věci projednávané Ústavním soudem bylo vydáno rozhodnutí o přestupku, které bylo následně k žalobě správním soudem zrušeno (resp. v obou případech byla správními soudy pro nezákonnost zrušena potvrzující rozhodnutí odvolacích orgánů, která tak do sebe prvostupňová rozhodnutí o vině a trestu převzala), aby poté bylo přestupkové řízení z důvodu prekluze zastaveno.
41. Jakkoliv shledává Nejvyšší soud odkaz odvolacího soudu na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3005/14 za nepřiléhavý, považuje za nutné se k tam uvedeným závěrům vyjádřit. Nejvyšší soud si je vědom toho, že závěry Ústavního soudu v citovaném nálezu byly do značné míry vymezeny nepochybně nesprávným právním posouzením věci obecnými soudy, které při hodnocení předpokladů odpovědnosti státu za škodu způsobenou samotným vedením přestupkového řízení nejprve vyloučily možnost posuzovat tuto odpovědnost podle právní úpravy nesprávného úředního postupu (§13 OdpŠk), aby poté – s odkazem na důvody kasačního rozhodnutí správních soudů spočívající v procesních vadách předcházejících vydání napadeného rozhodnutí – dovodily, že rozhodnutí o přestupku (resp. rozhodnutí odvolacího orgánu) nebylo zrušeno pro nezákonnost a nejsou tak naplněny předpoklady odpovědnosti za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím (§8 OdpŠk). Takové právní posouzení věci bylo nepochybně nesprávné, neboť pomíjí, že odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí je odpovědností objektivní a že není rozhodné, zda nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno z důvodů procesních vad, pro vady skutkových zjištění nebo pro nesprávné právní posouzení (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2008, sp. zn. 28 Cdo 2397/2006, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 5. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3940/2009).
42. Nejvyšší soud se nemůže ztotožnit se závěry Ústavního soudu, byť vyslovenými toliko obiter dictum, které staví odpovědnost státu za újmu způsobenou vedením přestupkového řízení na stejných předpokladech, na jakých judikatura obecných soudů založila odpovědnost státu za újmu způsobenou obviněnému trestním stíháním a podle kterých se rozhodnutí o zahájení trestního stíhání (sdělení obvinění) považuje za nezákonné rozhodnutí (§8 OdpŠk), bylo-li trestní stíhání zastaveno nebo byl-li obviněný zproštěn obžaloby. Jakkoliv si je Nejvyšší soud vědom, že trestní právo a správní právo trestní mají mnoho společných znaků, přičemž je do značné míry věcí trestní politiky státu, jak bude určité jednání postihováno, zda v rovině práva trestního či přestupkového, nelze současně pominout, že uvedené nastavení odpovědnosti státu je v evropském právním prostředí spíše výjimečné (s výjimkou stejného pojetí odpovědnosti na Slovensku) a nepochybně může obstát právě ve světle šíře a závažnosti následků, které má pro právní postavení obviněného již samotné trestní stíhání (ať už se jde o veřejnou dehonestaci, možnost vzetí do vazby, hrozbu uložení trestu odnětí svobody, ztrátu trestní bezúhonnosti jako podmínky pro výkon řady povolání apod). Takové dopady do práv účastníka řízení správní řízení (přestupkové řízení z toho nevyjímaje) nepochybně nemá. Již z toho důvodu je Nejvyšší soud toho názoru, že nelze dovodit odpovědnost státu za újmu způsobenou samotným vedením přestupkového řízení jen z prostého faktu, že přestupkové řízení bylo zastaveno z důvodu prekluze, a to bez ohledu na to, zda příčinou prekluze byla liknavost správního orgánu, skutková a právní složitost věci, její pozdní odhalení či obstrukční jednání obviněného z přestupku. Naopak za podstatné je vždy třeba považovat, zda úkony správního orgánu měly své zákonné opodstatnění, a pokud tomu tak nebylo, zda jsou naplněny předpoklady vzniku odpovědnosti státu za vznik újmy (na tomto místě se však sluší poznamenat, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 3005/14 v odstavci 27 nepochybně ponechává obecným soudům prostor pro posouzení zahájení a postupu správních orgánů z hlediska předpokladů odpovědnosti za nesprávný úřední postup, jakkoliv zde dle názoru Nejvyššího soudu ne zcela vhodně akcentuje toliko obstrukční jednání obviněného z přestupku, byť tak činí v konkrétních skutkových okolnostech).
43. V nyní projednávané věci nelze pochybovat, že rozhodnutí odvolacího orgánu, které tak prvostupňové rozhodnutí o vině a trestu převzalo, bylo ve smyslu §8 odst. 1 OdpŠk pro nezákonnost zrušeno, přičemž nynější žalobce na základě tohoto rozhodnutí vykonal trest zákazu činnosti, tudíž nelze a priori (bez dalšího dokazování) vyloučit, že žalobci v důsledku nezákonného rozhodnutí vznikla nemajetková újma.
44. V konkrétních skutkových okolnostech nelze upřít jistou relevanci i posouzení, zda lze konkrétní procesní úkony žalobce v přestupkovém řízení považovat za obstrukční, neboť takové jednání žalobce by mohlo být jednou z významných okolností, pro které by nárok žalobce na zadostiučinění za nemajetkovou újmu (zcela či do formy a výše) mohl být shledán jako rozporný s obecně sdílenou představou spravedlnosti (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 122/2012), kterýžto požadavek se uplatní u všech nároků na náhradu nemajetkové újmy způsobené výkonem veřejné moci (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2017, sp. zn. 30 Cdo 2328/2015). V projednávaném případě by pro takový závěr mohly svědčit okolnosti v postupu obviněného z přestupku (projevující se např. právě obstrukčním chováním) svědčící o tom, že jeho primární snahou bylo nikoliv řádné a rychlé projednání věci, a tím i osvědčení nedůvodnosti přestupkového řízení, nýbrž zmaření projednání věci a rozhodnutí o přestupku s cílem dosažení prekluze.
45. Jak vyplývá ze shora již citovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 1795/16, poskytl Ústavní soud, a to právě v návaznosti na odvolacím soudem citovaný nález sp. zn. II. ÚS 3005/14, bližší vysvětlení toho, co lze v procesním postupu obviněného z přestupku považovat za obstrukce.
46. Obdobně Nejvyšší soud ve svém stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia ze dne 13. 4. 2011, Cpjn 206/2010, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 58/2011, byť se týkalo posuzování přiměřenosti celkové délky řízení a z ní případně vyplývající nemajetkové újmy, v části IV. bodu b) uvedl, že poškozený jako účastník řízení může přispět k nárůstu délky řízení svou nečinností (např. nereagováním na výzvy soudu) nebo naopak svou aktivitou ryze obstrukčního charakteru (např. opakované činění nejasných podání, navrhování provedení mnoha důkazů, četné změny žalobních návrhů atd.), a to jak úmyslným, tak i nedbalostním jednáním.
47. Z uvedeného vyplývá, že procesní aktivitu je možné účastníku řízení přičítat k tíži pouze ve zcela výjimečných případech, kdy ji již nelze považovat za využívání procesních práv účastníka, ale za jejich zneužívání a za obstrukční jednání.
48. Ze skutkových zjištění v nyní posuzované věci přitom zatím nevyplývá, že by se jednalo o takový případ. Odvolací soud v napadeném rozhodnutí neuvedl, proč podle jeho názoru došlo k uplynutí prekluzivní lhůty právě a jen v důsledku obstrukčního jednání dovolatele a v čem spatřuje obstrukčnost jeho námitek. Zmínil pouze námitky, které dovolatel uplatnil v odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Vsetín a námitky uplatněné podáním ze dne 9. 6. 2010, které byly rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 28. 12. 2012, č. j. 57 A 68/2011-185, posouzeny jako opožděné. Tyto námitky však délku řízení nijak neprodloužily, neboť současně byly shledány správními soudy důvody pro zrušení správních rozhodnutí pro nezákonnost. Uplatnění takových důvodů pak nelze považovat za obstrukční jednání, neboť jsou součástí práva (obviněného z přestupku) na obhajobu. I v tomto případě je tak právní posouzení věci odvolacím soudem minimálně neúplné, tudíž nesprávné.
49. Podle §242 odst. 3 o. s. ř. je-li dovolání přípustné, dovolací soud přihlédne též k vadám uvedeným v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i k jiným vadám řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, takové vady však dovolací soud neshledal (s výjimkou již shora vytknuté nesprávné aplikace ustanovení §153 odst. 2 o. s. ř., která se ve svém důsledku odrazila i v nesprávném právním posouzení uplatněného nároku).
VI. Závěr
50. Jelikož je rozhodnutí odvolacího soudu co do posouzení dovolatelem výše předestřených otázek nesprávné, dovolací soud postupem podle §243e odst. 1 o. s. ř. rozhodnutí odvolacího soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
51. V dalším řízení odvolací soud znovu posoudí nárok dovolatele na náhradu nemajetkové újmy, a to v kontextu výše uvedených závěrů dovolacího soudu. Neopomene ani judikaturu Nejvyššího soudu týkající se dokazování vzniku nemajetkové újmy a stanovení adekvátní formy či výše zadostiučinění (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 9. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1747/2014, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod číslem 67/2016, jakož i judikaturu označenou dovolatelem v dovolání – viz shora odst. 13), jakož i požadavku, že poskytnutí zadostiučinění nesmí být (s ohledem na konkrétní okolnosti případu) v rozporu s obecně sdílenou představou spravedlnosti.
52. Odvolací soud je ve smyslu §243g odst. 1 části první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s §226 o. s. ř. vázán právním názorem dovolacího soudu v tomto rozhodnutí vysloveným.
53. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí o věci (§243g odst. 1 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 10. 10. 2018
JUDr. Pavel Simon
předseda senátu