ECLI:CZ:NS:2023:28.CDO.2094.2023.1
sp. zn. 28 Cdo 2094/2023-101
ROZSUDEK
Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Zdeňka Sajdla a soudců Mgr. Petra Krause a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., ve věci žalobkyně: HAMUŠKY PAPUŠKY s. r. o., IČO 07324316, se sídlem v Brně, Nové Sady 988/2, zastoupená Mgr. Davidem Záhumenským, advokátem se sídlem v Brně, třída Kapitána Jaroše 1922/3, proti žalovanému: Česká republika – Ministerstvo vnitra, IČO 00007064, se sídlem v Praze 7, Nad Štolou 936/3, o 279 280 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 7 pod sp. zn. 16 C 32/2022, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2022, č. j. 15 Co 334/2022-65, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2022, č. j. 15 Co 334/2022-65, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 ze dne 18. 5. 2022, č. j. 16 C 32/2022-33, se zrušují a věc se vrací soudu prvního stupně k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
1. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) rozsudkem ze dne 22. 11. 2022, č. j. 15 Co 334/2022-65, potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 7 (dále jen „soud prvního stupně“) ze dne 18. 5. 2022, č. j. 16 C 32/2022-33, jímž byla zamítnuta žaloba o zaplacení 279 280 Kč s příslušenstvím a bylo rozhodnuto o náhradě nákladů řízení (výrok I. rozsudku odvolacího soudu); současně rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II. rozsudku odvolacího soudu).
2. Žalobkyně, jejímž předmětem podnikání je prodej potravin na tržnicích, se domáhá náhrady škody ve výši 279 280 Kč s příslušenstvím, která jí měla vzniknout v důsledku krizových opatření omezujících podnikání z důvodu zamezení šíření infekčního onemocnění COVID-19, a to usnesení vlády České republiky č. 208 ze dne 13. 3. 2020 (jímž byl zakázán maloobchodní prodej na tržnicích) a č. 493 ze dne 30. 4. 2020
a č. 453 ze dne 23. 4. 2020 (jimiž bylo sice již umožněno, současně však omezeno provozování farmářských a ostatních venkovních tržišť), přijatých na základě ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění zákona č. 300/2000 Sb., a zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen – „krizový zákon“). Výši škody vyčíslila jako rozdíl v tržbách za období od března do května 2019, kdy mohla podnikat bez omezení, a za stejné období v roce 2020, kdy byl prodej na tržnicích krizovými opatřeními zakázán nebo omezen.
3. Soudy nižších stupňů na posuzovaný případ aplikovaly §36 odst. 1 krizového zákona. Dovodily, že použité ustanovení upravuje odpovědnost státu za škodu vzniklou v důsledku provádění krizových opatření individuální povahy zaměřených vůči konkrétním fyzickým a právnickým osobám. Měly za to, poukazujíce na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, že na rozdíl od individuálních opatření zasahujících do práv a majetkové sféry jednotlivce ve prospěch celku při řešení krizové situace, jež zasluhují odškodnění, plošná omezení práv neurčitého okruhu osob obecně závazným právním předpisem při řešení krizového stavu dle krizového zákona odškodnit nelze. V situaci, kdy žalobkyní označená krizová opatření vlády měla charakter obecně závazné normy, a nikoliv individuálních opatření, tudíž nárok žalobkyně na náhradu škody podle §36 krizového zákona neshledaly důvodným. Uzavřely přitom, že zde není dán ani žádný jiný právní důvod zakládající odpovědnost státu k náhradě uplatněné škody plynoucí ať již ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), či ze zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, nebo norem práva ústavního. Žalobě proto nevyhověly.
4. Proti rozsudku odvolacího soudu podala dovolání žalobkyně. Předestřela otázku, zda nárok na náhradu škody způsobené výše označenými krizovými opatřeními vlády (majícími charakter obecně závazného právního předpisu) přijatými během koronavirové pandemie, kterými byl nejprve zakázán a posléze umožněn s omezeními maloobchodní prodej na tržnicích, lze dovodit z ustanovení §36 krizového zákona, případně zda odpovědnost státu za tuto škodu plyne z čl. 11 odst. 4 nebo čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 1 Protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv. Měla za to, že se odvolací soud při jejím řešení odchýlil od rozsudků Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, a ze dne 27. 6. 2018, sp. zn. 22 Cdo 2291/2016, jakož i usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 1 Ao 1/2009, a nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, případně že jde o problematiku dovolacím soudem dosud neřešenou. Namítala, že z §36 odst. 1 krizového zákona vyloučení odpovědnosti státu za škodu vzniklou v důsledku opatření majících charakter obecně závazného právního předpisu neplyne. Dovozovala z toho, že žalovaný za škodu, jejíž náhrady se v řízení domáhá – způsobenou výše označenými usneseními vlády České republiky (omezujícími či zakazujícími maloobchodní prodej na tržnicích) – ve smyslu §36 odst. 1 krizového zákona odpovídá. Navrhla, aby Nejvyšší soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení.
5. Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší soud dovolání zamítl.
6. Po zjištění, že dovolání směřující proti pravomocnému rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (žalobkyní) zastoupenou advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř., je Nejvyšší soud shledal přípustným (podle §237 o. s. ř.) pro řešení otázky, zda má žalobkyně nárok na náhradu škody vzniklé v důsledku výše označených krizových opatření vlády (majících charakter obecně závazného právního předpisu) přijatých během koronavirové pandemie podle §36 odst. 1 krizového zákona, jež byla odvolacím soudem vyřešena odchylně od recentní rozhodovací praxe dovolacího soudu (jak bude uvedeno níže).
7. Nejvyšší soud se proto dále zabýval tím, zda je dán důvod vymezený dovoláním, tedy prověřením správnosti právního posouzení věci odvolacím soudem v hranicích důvodů vymezených dovoláním žalobkyně.
8. O nesprávné právní posouzení věci (dovolací důvod dle §241a odst. 1 o. s. ř.) jde tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle právní normy, jež na zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně vybranou, nesprávně vyložil, případně ji na daný skutkový stav nesprávně aplikoval.
9. Zmatečnosti [§229 odst. 1, §229 odst. 2 písm. a) a b) a §229 odst. 3 o. s. ř.] a ani jiné vady řízení, jež mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí a k nimž dovolací soud u přípustného dovolání přihlíží z úřední povinnosti (§242 odst. 3 o. s. ř.), se z obsahu spisu nepodávají. Vytýká-li přitom dovolatelka nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku i rozsudku soudu prvního stupně, pak tato rozhodnutí uvedenou vadou zjevně netrpí. Z jejich odůvodnění jsou seznatelné důvody, pro které soudy rozhodly tak, jak je uvedeno ve výrokových částech (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 11. 2016, sp. zn. 28 Cdo 2380/2016). Z okolnosti, že dovolatelka byla s to argumentačně brojit proti jejich závěrům a že odvolací i dovolací soud byly schopny projednat odvolání a dovolání, pak plyne, že poukazovaný nedostatek nebyl závažnějším způsobem na újmu uplatnění jejích práv (k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 1. 2015, sp. zn. 30 Cdo 3102/2014, či ze dne 2. 2. 2015, sp. zn. 25 Cdo 4126/2014).
10. Skutkový stav věci, jak byl zjištěn odvolacím soudem, nemohl být dovoláním zpochybněn, proto z něj Nejvyšší soud při dalších úvahách vychází.
11. Podle §36 krizového zákona je stát povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§39 odst. 5) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám (odst. 1). Náhrada věcné škody vzniklé při činnosti orgánů provádějících krizová opatření nebo při uloženém poskytnutí věcných prostředků se poskytuje podle právních předpisů platných v době vzniku škody (odst. 2). Náhrada újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci organizované činnosti se poskytuje obdobně podle předpisů o odškodňování pracovních úrazů, pokud nárok na náhradu této škody nevznikl již z pracovněprávního vztahu (odst. 3).
12. K podmínkám odpovědnosti státu za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními se Nejvyšší soud vyjádřil již v rozsudku ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007, uveřejněném pod č. 10/2010 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek. Dovodil přitom, že z §36 odst. 1 krizového zákona plyne, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od uvedeného zákona nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. Tato speciální odpovědnost je založena na současném splnění předpokladů, jimiž je 1. provedení krizového opatření, 2. vznik škody a 3. příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody. Stát se může odpovědnosti zprostit, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si způsobil škodu sám. Z dikce §36 odst. 1 krizového zákona je pak nepochybné, že odpovědnou osobou je stát.
13. V rozsudku ze dne 31. 8. 2023, sp. zn. 30 Cdo 63/2023, jenž se již týkal krizových opatření přijatých v souvislosti se zamezením šíření koronavirového infekčního onemocnění COVID-19, Nejvyšší soud dovodil, že z jazykového, systematického ani teleologického výkladu §36 krizového zákona nevyplývá, že by odpovědnost státu byla omezena jen na krizová opatření, jimiž je individuálně zasaženo do práv a povinností konkrétně vymezeného okruhu osob. Odpovědnost státu dle §36 odst. 1 krizového zákona tudíž není vyloučena ani v případě krizových opatření, jež jsou svojí povahou produktem legislativní činnosti (mají charakter obecně závazného právního předpisu). Zákonodárci přitom nic nebránilo v tom, aby formou zákonné úpravy stanovil v právní oblasti upravené krizovým zákonem (na rozdíl od obecné úpravy odpovědnosti orgánů veřejné moci za škodu dle zákona č. 82/1998 Sb.) povinnost k náhradě škody způsobené též legislativní činností orgánů veřejné moci. Povinnost státu nahradit škodu způsobenou krizovým opatřením nastupuje pak ve chvíli, kdy nastanou takové účinky krizového opatření, které povedou ke vzniku škody. Tento okamžik je třeba posoudit podle konkrétních okolností věci, neboť krizová opatření mohou zahrnovat různorodou skupinu předem víceméně nedeterminovaných aktivit (reakcí) orgánů krizového řízení za účelem zvládnutí krizové situace. V poměrech „legislativního“ zákazu či omezení maloobchodního prodeje přitom dovolací soud uzavřel, že účinky přijatých krizových opatření nastaly vždy okamžikem, který je v každém jednotlivém krizovém opatření uveden – od něj získala daná opatření potenciál způsobit adresátům škodu. Tento okamžik je proto nutno považovat za okamžik provedení krizových opatření ve smyslu §36 odst. 1 krizového zákona. K uvedeným konkluzím se Nejvyšší soud přihlásil i v rozsudku ze dne 11. 10. 2023, sp. zn. 30 Cdo 1367/2023.
14. Ve světle výše uvedené judikatury, na jejíchž výkladových závěrech není důvodu čehokoliv měnit, tudíž konkluze odvolacího soudu, dle nichž je dle §36 odst. 1 krizového zákona bez dalšího vyloučena odpovědnost státu za škodu způsobenou krizovými opatřeními majícími „legislativní“ povahu (charakter obecně závazného právního předpisu), zjevně neobstojí.
15. Nejvyšší soud tudíž, shledávaje dovolání opodstatněným, v situaci, kdy nejsou dány podmínky pro zastavení dovolacího řízení, odmítnutí dovolání, jeho zamítnutí nebo změnu rozhodnutí odvolacího soudu, rozsudek odvolacího soudu bez jednání (§243a odst. 1 věty první o. s. ř.) zrušil. Poněvadž důvody, pro které bylo zrušeno rozhodnutí odvolacího soudu, platí také pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil dovolací soud i toto rozhodnutí a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243e odst. 1, odst. 2, věty první a druhé, o. s. ř.).
16. Právní názor vyslovený Nejvyšším soudem v tomto rozsudku je pro odvolací soud v dalším řízení závazný (§243g odst. 1, §226 odst. 1 o. s. ř.). Bude přitom namístě zkoumat podmínky vzniku odpovědnosti státu za škodu dle §36 odst. 1 krizového zákona (vznik škody odškodnitelné dle krizového zákona a příčinnou souvislost mezi vzniklou škodou a přijatými krizovými opatřeními).
17. V rozhodnutí, jímž se řízení bude končit, bude rozhodnuto i o náhradě nákladů tohoto dovolacího řízení (§243g odst. 1, věty druhé, o. s. ř.).
18. Shora citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu – vydaná po 1. lednu 2001 – jsou dostupná na webových stránkách Nejvyššího soudu www.nsoud.cz .
Poučení: Proti tomuto rozsudku není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 5. 12. 2023
Mgr. Zdeněk Sajdl
předseda senátu