ECLI:CZ:NSS:2003:6.A.118.2001
sp. zn. 6 A 118/2001 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radan Malíka a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
C., p. d., zastoupeného JUDr. Jiřím Římalem, advokátem v Praze 8, Sokolovská 119/53 proti
žalované Komisi pro cenné papíry se sídlem v Praze 1, Washingtonova 7 o přezkoumání
rozhodnutí žalovaného ve věci neudělení souhlasu podle §24b odst. 2 zákona č. 248/1992 Sb. ve znění pozdějších předpisů,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal
zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 9. 2001 č. j. 211/14381/2000, jímž byl zamítnut
jeho rozklad a potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 26. 9. 2000
č. j. 211/11419/R/2000, kterým žalobci nebyl udělen předchozí souhlas se získáním podílu na
hlasovacích právech a na základním kapitálu společnosti C. I. F., a. s. (dálen jen C., a. s.)
ve výši 30%. V odůvodnění žalovaný uvedl, že v daném případě byla důvodem vydání
negativního rozhodnutí skutečnost, že žalobce byl zodpovědný za
vedení účetnictví společnosti C., a.s., v době, kdy Ministerstvo financí udělilo této společnosti
sankci a jeden z důvodů byl způsob vedení účetnictví. Rovněž současný předseda žalobce
PhDr. V. Š. vykonával uvedenou funkci právě v období, kdy ministerstvo předmětnou sankci
uložilo a odpovídal za sankcionované nedostatky také jako předseda představenstva C., a. s.
Jako další okolnost, která vedla k uložení pokuty bylo probíhající řízení s PhDr. V. Š. ve věci
možného porušení povinností jednat s odbornou péčí. Neudělení souhlasu k nabytí podílu
správní orgán I. stupně neudělil, protože získání uvedeného podílu by nebylo v souladu s
požadavkem důvěryhodnosti kolektivního vyjednávání. Při posuzování, zda je či není
v konkrétním případě požadavek důvěryhodnosti kolektivního investování splněn, vycházel
žalovaný zejména z účelu úpravy obsažené v příslušné části zákona o investičních
společnostech a fondech. Tímto účelem je především zajištění potřebné ochrany drobných a
často nekvalifikovaných investorů a posilování jejich důvěry v řádné a kvalifikované
nakládání s jejich majetkem. Protože organismy kolektivního investování hrají významnou
roli jako účastníci kapitálového trhu při plnění jedné z jeho základních funkcí, jíž je efektivní
alokování dočasně volných finančních zdrojů, ohrožení důvěryhodnosti kolektivního
investování může mít značné negativní důsledky i pro činnost řady třetích osob. Proto komise
zkoumá celou řadu kritérií, jež mohou mít v daném případě vliv na vnímání kolektivního
investování jako důvěryhodného způsobu nakládání s finančními prostředky. Mezi kritéria,
jimiž se Komise v této souvislosti zabývá patří např. porušení právních předpisů platných pro
kapitálový trh žadatelem nebo s ním majetkově nebo personálně propojenými osobami, zdroj
prostředků použitých k získání podílu, majetkové a personální propojení žadatele s dalšími
společnostmi s přihlédnutím k předmětu jejich činnost a transparentnosti a vzájemného
propojení. Řízení s PhDr. V. Š. ve věci možného porušení povinností jednat s odbornou péčí
skončilo dne 12. 3. 2001, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o uložení pokuty ve výši
20.000,- Kč. Důvodem uložení pokuty bylo, že PhDr. V. Š. neposkytl akcionářům společnosti
přesné a úplné informace, a to zaviněně, neboť z okolností případu je zřejmé, že o následcích
provedené volby musel vědět. Dále se žalovaný zabýval námitkami týkajícími se rozhodnutí o
uložení pokuty společnosti C., a.s., a to za neprůkazné a neúplné účetnictví. Společnost
nevedla samostatné účetnictví a nepředložila od svého založení žádné účetní
materiály. Dále nezajistila navýšení základního jmění v zákonem stanoveném termínu a
neměla uzavřenou písemnou dohodu o správě fondu. V době, kdy se společnost C., a. s.
dopustila pochybení, za která jí byla uložena sankce, byl předsedou představenstva předseda
žalobce. Z těchto důvodů rozhodla žalovaná tak jak je výše uvedeno.
Žalobce v podané žalobě především namítal, že napadeným rozhodnutím byl porušen
zákon, a to zejména čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod, který zaručuje
každému právo vlastnit majetek, které může být nuceně omezeno ve veřejném zájmu, a to na
základě zákona a za náhradu. Citovaný článek se nepochybně vztahuje i na právnické osoby,
a v daném případě i na fyzické osoby, členy družstva žalobce, kteří realizují své ústavní právo
vlastnit majetek prostřednictvím členství v družstvu. Dále podle žalobce došlo k porušení
ustanovení §46 zák. č. 71/1967 Sb. ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), neboť
rozhodnutí nebylo vydáno v souladu se zákony a ostatními právními předpisy a nevychází ze
zjištěného stavu věci. Napadené rozhodnutí je značně subjektivní a jeho důvody nejsou
v žádném případě natolik závažné a transparentní, aby mohly vést k omezení ústavního práva
žalobce vlastnit, a tedy i nabývat, majetek. Žalovaná opírá své rozhodnutí konkrétně
o neuvěřitelně vágní ust. §24b odst. 2 zákona č. 248/19992 Sb. ve znění pozdějších předpisů
(dále jen zák. č. 248/1992 Sb.). Pro požadavek důvěryhodnosti kolektivního investování
přitom zákon nestanoví žádná kritéria. Citované ustanovení je v rozporu s čl. 11 odst. 1 a 4
Listiny základních práv a svobod. Žádný z argumentů žalované, o které opírá napadené
rozhodnutí, není v příčinné souvislosti se závěrem, že by právě zvýšení podílu žalobce na
hlasovacích právech nebo na základním kapitálu společnosti C., a. s. mělo za důsledek
ohrožení důvěryhodnosti kolektivního investování. Prvním důvodem neudělení souhlasu je
rozhodnutí o uložení pokuty PhDr. V. Š. Proti tomuto rozhodnutí byla podána žaloba
k Vrchnímu soudu v Praze, kde je věc vedena pod sp. zn. 7 A 52/2001 a dosud o žalobě
nebylo rozhodnuto. Žalobce pokládá toto rozhodnutí za nezákonné s tím, že nemůže obstát
jako jeden z důvodů pro neudělení předchozího souhlasu. Pokud jde o druhý důvod neudělení
souhlasu trvá žalobce na tom, že žalovaný spojuje pokutu uloženou společnosti C., a.s. se
žalobcem a současně nebere na zřetel, že od udělení pokuty a sjednání nápravy uplynulo již
více než 7 let a že po tuto dobu nebyly prováděnými kontrolami žádné obdobné závady ve
společnosti C., a. s. zjištěny. Podle názoru žalobce nelze pro účely posuzování souladu
s požadavkem důvěryhodnosti kolektivního investování k uvedenému rozhodnutí pro odstup
času a pro rozdílnost subjektů přihlížet.
Žalovaná ve svém vyjádření k vytýkané neústavnosti zákona č. 248/1999 Sb. uvedla,
že je jím jako orgán státní správy vázán a posuzování souladu zákona s ústavním pořádkem
patří do výlučné působnosti Ústavního soudu. Žalovaná si nemůže o této věci učinit úsudek
sama a tato otázka nemůže být předmětem řízení ani před vrchním soudem. Přesto žalovaná
vyjádřila přesvědčení, že napadené rozhodnutí je plně v souladu s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny
základních práv a svobod, protože citovaným článkem je chráněno vlastnické právo již
existující, přičemž ke dni vydání napadeného rozhodnutí žalobce předmětný podíl na
hlasovacích právech a základním kapitálu investičního fondu nenabyl. Proto nemohlo dojít
k porušení čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Žalovaná připomněla, že na kapitálovém
trhu jsou zvláštní požadavky při nabývání kvalifikovaných podílů na hlasovacích právech či
základním kapitálu určitých druhů podnikatelů odůvodněné, a to především s ohledem na
míru rizika spojeného s případným zpochybněním jejich důvěryhodnosti. Ohrožení
důvěryhodnosti kolektivního investování může mít významné negativní důsledky i pro
činnost řady třetích osob, a proto zákonodárce v zákoně č. 248/1999 Sb. upřednostnil zájem
na ochranně práv těchto osob, potažmo zájem veřejný, před zájmem jednotlivce na nabytí
kvalifikovaného podílu. Pojem důvěryhodnost kolektivního investování je tzv. neurčitým
právním pojmem a zákonodárce jím dává správnímu orgánu prostor, aby sám posoudil, zda
konkrétní případ lze pod tento pojem podřadit. Používání neurčitých právních pojmů je
v právních normách zcela běžné a rozhodně nezakládá rozpor s listinou základních práv
a svobod ani jinou ústavní normou. Žalovaný je i nadále přesvědčen, že porušení povinností
jednat s odbornou péčí předsedy žalobce, tedy významným členem jeho statutárního orgánu,
oprávněně posoudil jako jeden z důvodů pro závěr, že nabytí požadovaného podílu na
hlasovacích právech a na základním kapitálu společnosti C., a. s. není v souladu
s požadavkem důvěryhodnosti kolektivního investování. Žalovaná také trvá na stanovisku, že
důvodem pro neudělení souladu může být jednání, kterého se žalobce dopustil před značně
dlouhou dobou. Neudělení souladu totiž není sankčním postihem, ale jde o preventivní
působení správního orgánu, jež směřuje k ochraně zájmů investičního fondu a jeho akcionářů
a sekundárně celé oblasti kolektivního investování. Je přitom možné, že určité porušení
zákona, a v některých případech dokonce i jednání, které není v době spáchání jednáním
protiprávním, bude mít za následek dlouhodobé, příp. i trvalé vyloučení konkrétních osob
z nabývání kvalifikovaných podílů na osobách zabývajících se kolektivním investováním. Jen
pro doplnění žalovaná připomněla, že lhůty pro zahájení řízení o porušení povinností
investičního fondu podle §37 odst. 6 zákona č. 248/1999 Sb. činí 10 let ode dne, kdy došlo
k poslednímu porušení předmětné povinnosti. Zákonodárce tedy považuje určitá protiprávní
jednání v oblasti kolektivního investování za natolik závažná, že ani relativně dlouhá doba od
jejich spáchání nemá za následek zánik trestnosti deliktu. Žalovaná má za to, že žalobce nebyl
zkrácen na svých právech a s ohledem na tuto skutečnost podepřenou uvedenými argumenty
žádala, aby žaloba byla zamítnuta.
Protože Vrchní soud v Praze ve věci do 31. 12. 2002 nerozhodl, převzal dnem
1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.),
v souladu s ustanovením §132 s. ř. s. neskončenou věc, u níž byla dána věcná příslušnost
vrchního soudu, Nejvyšší správní soud a dokončí v ní řízení.
Podle ust. §130 odst. 1 s. ř. s. postupuje Nejvyšší správní soud v tomto řízení podle
ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. Účinky procesních úkonů v těchto
řízeních učiněných zůstávají zachovány a posoudí se přiměřeně podle ustanovení tohoto
zákona.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí včetně správního řízení, které
jeho vydání předcházelo a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.
Při přezkoumávání napadeného rozhodnutí vycházel Nejvyšší správní soud ze
skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1
s. ř. s.).
V prvním žalobním bodě žalobce namítal porušení zákona spočívající v porušení
zejména čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod. Tento žalobní bod není podle
názoru Nejvyššího správního soudu důvodný. Ve vztahu k odst. 1 citovaného článku lze
odkázat na ustálenou judikaturu Ústavního soudu (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/97), podle níž
je ochrana vlastnického práva podle citovaného článku chápána jako ochrana vlastnického
práva již konstituovaného a existujícího. Vlastnické právo, které má být teprve nabyto,
ústavně chráněno není a ani být nemůže. Shodný právní názor zastává také Nejvyšší správní
soud. Tvrzené porušení odst. 4 citovaného článku je pak podle názoru Nejvyššího správního
soudu zcela nepřípadné, protože se týká vyvlastnění, o které se v případě nesouhlasu se
získáním většího podílu než 10% na hlasovacích právech a základním jmění vůbec nejedná.
V dalším žalobním bodě sice žalobce tvrdí, že bylo porušeno ustanovení §46
správního řádu, protože rozhodnutí nebylo vydáno v souladu se zákony a ostatními právními
předpisy a nevychází ze zjištěného stavu věci, ale nijak toto své tvrzení nekonkretizuje. Na
základě takto obecně formulovaného žalobního bodu nemůže Nejvyšší správní soud napadené
rozhodnutí přezkoumat, neboť podle ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí být ze
žalobních bodů patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené
rozhodnutí za nezákonné.
Stejně tak za nedůvodný je nutno označit poslední žalobní bod, v němž žalobce
poukazuje na ustanovení §24b odst. 2 zákona č. 248/1992 Sb., které označuje za neuvěřitelně
vágní, když nestanoví žádná kritéria pro požadavek důvěryhodnosti kolektivního investování
a namítá, že žádný z argumentů, o které se opírá napadené rozhodnutí, není v příčinné
souvislosti se závěrem, ke kterému žalovaná dospěla. V citovaném ustanovení je použit pojem
důvěryhodnost kolektivního investování, který je pojmem neurčitým. Neurčitý právní pojem
zahrnuje jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat, protože
jejich obsah a rozsah se může měnit, být podmíněn např. úrovní poznání v technických
vědách, časem i místem aplikace právního předpisu. Použití neurčitého právního pojmu je
dáno rozmanitostí a proměnností vztahů a nutností vzít v úvahu všechny možné podmínky
aplikace s ohledem na měnící se okolnosti. Použitím neurčitého právního pojmu v právní
normě dává zákonodárce prostor pro právní orgán, aby zhodnotil, zda konkrétní případ patří
do rozsahu neurčitého pojmu. V daném případě nestanoví právní norma žádná kritéria pro
použití tohoto neurčitého pojmu, a proto je ponecháno zcela na úvaze správního orgánu,
jakým způsobem tento pojem vyloží. V této souvislosti nelze neuvést právní názor vyslovený
bývalým Nejvyšším správním soudem (Boh. A 435/20), podle něhož není-li v zákoně
stanovena žádná jiná norma, kterou by byla určena hranice pro volnost kognice správních
úřadů, je nutno meze jejich volného pohybu hledat toliko v účelu zákona. Zákonem
č. 248/1992 Sb. je upraveno kolektivní investování, a to způsobem slučitelným s právní
úpravou Evropského společenství. Citovaným zákonem jsou mimo jiné regulovány některé
formy kolektivního investování. Smyslem regulace těchto činností je zajistit ochranu
investorů před nežádoucími praktikami při shromažďování peněžních prostředků od
veřejnosti. Žalovaný podle názoru Nejvyššího správního soudu neurčitý právní pojem použitý
v ustanovení §24b odst. 2 zákona č. 248/1992 Sb. aplikoval v souladu s účelem citovaného
zákona, jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí, a proto nepřekročil zákonem
stanovené meze správního uvážení ani je nezneužil (§78 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Nejvyšší
správní soud tak neshledal v tomto směru důvod nezákonnosti.
Z důvodů výše uvedených Nejvyšší správní soud proto podle ust. §78 odst. 7 s. ř. s.
žalobu zamítl. V souladu s ust. §51 odst. 1 s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud ve věci bez
nařízení jednání.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 s. ř. s., když žalobce neměl ve
věci úspěch a žalované s tímto řízením žádné náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 30. 6. 2003
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu