ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.29.2003
sp. zn. 4 As 29/2003 - 116
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobců:
a) Ing. K. P. b) R. P., c) K. P., d) D. T., všech zast. JUDr. Janou Wenigovou, advokátkou,
se sídlem Karlovy Vary, Vítězná 10, proti žalovanému: Magistrát města Karlovy Vary, se
sídlem v Karlových Varech, Moskevská 21, o kasační stížnosti žalobců proti usnesení
Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 5. 2003, č. j. 30 Ca 123/2002 – 58,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Magistrát města Karlovy Vary – stavební úřad – vydal dne 28. 3. 2002
pod č. j. SÚ/1324/02/Nov-330 stavební povolení pro stavbu „A. M. S., K. V., T.“, na
pozemku parc. č. 88 v k. ú. T. Žalobci podali dne 27. 5. 2002 u Krajského soudu v Plzni
žalobu proti tomuto rozhodnutí. Tvrdili, že zásadní vadou stavebního řízení je překážka
litispendence, neboť žalovaný již jednou vydal dne 22. 10. 2001 pod č. j. SÚ/6336/01/Nov-
330 stavební povolení k žádosti stejného stavebníka ze dne 10. 9. 2001, které však bylo
k odvolání žalobců zrušeno. Po tomto zrušovacím rozhodnutí žalovaný žádným předvídaným
způsobem řízení neukončil a nerozhodl o vyloučení žalobců jako účastníků řízení. Žalobci
totiž dále namítali, že jim rozhodnutí ze dne 28. 3. 2002 nebylo doručeno, protože nebyli
považováni za účastníky řízení, ačkoliv v původním řízení bylo s nimi jako s účastníky
jednáno. Dále navrhovali, aby soud rozhodl o odkladu vykonatelnosti stavebního povolení.
Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 11. 6. 2002, č. j. 30 Ca 123/2002 - 13 k žádosti
účastníků přerušil řízení, neboť z podnětu účastníků nadřízený orgán žalovaného vydal
oznámení o zahájení mimoodvolacího řízení ve věci žalobou napadeného rozhodnutí.
Usnesením ze dne 29. 4. 2003, č. j. 30 Ca 123/2002 – 44 soud vyslovil, že pokračuje v řízení
o žalobě, neboť pominula překážka řízení. Z odvolacího rozhodnutí Krajského úřadu
Karlovarského kraje ze dne 28. 3. 2003, č. j. 495/RR/RO/SP/03 zjistil, že mimoodvolací řízení
bylo pravomocně skončeno dne 14. 4. 2003.
Usnesením ze dne 14. 5. 2003, č. j. 30 Ca 123/2002 – 58 rozhodl Krajský soud v Plzni
tak, že žalobu odmítl. V odůvodnění napadeného usnesení uvedl, že z rozhodnutí Krajského
úřadu Karlovarského kraje (odboru regionálního rozvoje) ze dne 28. 3. 2003 vyplývá,
že žalobou napadené rozhodnutí ze dne 28. 3. 2002 nebylo zrušeno ani změněno. Dále uvedl,
že v dané věci nebyly splněny všechny povinné podmínky řízení, a to konkrétně podmínka
řízení uvedená v §5 zákona č. 150/2002 Sb. – soudního řádu správního (s. ř. s.), účinného
od 1. 1. 2003. Tato podmínka vyžaduje vyčerpání řádných opravných prostředků v řízení
před správním orgánem. K tomu soud uvedl, že řádným opravným prostředkem proti
rozhodnutí o stavebním povolení je odvolání. Žalobu proto odmítl jako nepřípustnou podle
§46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť vycházel z toho, že žalobci proti stavebnímu povolení
odvolání nepodali. Za této situace pak konstatoval, že se nemusel zabývat požadavkem
žalobců na přiznání odkladného účinku. Dodal, že tímto usnesením nebyla žalobcům zkrácena
práva k podání žaloby, neboť pokud po podání odvolání nebudou spokojeni s pravomocným
rozhodnutím odvolacího orgánu, nebude jim nic bránit v podání žaloby na soud.
Proti usnesení Krajského soudu v Plzni výše uvedenému podali včas kasační stížnost
žalobci (dále též jen stěžovatelé) a to z důvodů uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm.
e) s. ř. s. Namítali, že dne 17. 4. 2002 podali odvolání proti napadenému rozhodnutí s tím,
že jak bylo s uvedenou písemností naloženo, jim není známo. Okresní úřad Karlovy Vary
podání posuzoval jako podnět k mimoodvolacímu řízení. Namítali dále, že pokud podání bylo
vyřízeno jako mimořádný opravný prostředek, tím spíše lze podmínku §5 s. ř. s. považovat
za splněnou. Uvedli dále, že vedle odvolání podali proti napadenému rozhodnutí návrh
na obnovu řízení. Na toto podání však dosud žalovaný nereagoval. O existenci napadeného
rozhodnutí se dozvěděli dne 9. 4. 2002 a podali-li odvolání dne 17. 4. 2002, podali je ve lhůtě.
Navrhovali, aby napadené usnesení Krajského soudu v Plzni bylo zrušeno a věc byla vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení. Ke kasační stížnosti připojili stejnopis odvolání proti
rozhodnutí Magistrátu města Karlovy Vary ze dne 28. 3. 2002 opatřený prezentačním
razítkem Okresního úřadu Karlovy Vary ze dne 17. 4. 2002, stejnopis návrhu na obnovu
řízení, a stejnopis odvolání proti rozhodnutí Stavebního úřadu Magistrátu města Karlovy Vary
ze dne 28. 3. 2002 opatřený prezentačním razítkem Magistrátu města Karlovy Vary ze dne
17. 4. 2002.
Magistrát města Karlovy Vary ve svém vyjádření ke kasační stížnosti provedl
chronologický výčet úkonů ve věci učiněných a konstatoval, že po podání odvolání ze dne
17. 4. 2002 byl spisový materiál zaslán tehdejšímu Okresnímu úřadu v Karlových Varech
k řešení tohoto odvolání v mimoodvolacím řízení.
Nejvyšší správní soud nejprve podotýká, že nemá k dispozici správní spis. Správní
spis byl dne 15. 1. 2004 zaslán Krajskému úřadu Karlovarského kraje k řízení o odvolání proti
rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení, a dosud nebyl vrácen. Tyto
skutečnosti vyplývají i ze záznamu o dotazu u Krajského soudu v Plzni, který potvrdil,
že správní spis se nachází u výše uvedeného orgánu. Nejvyšší správní soud však dospěl
posléze k závěru, že i bez dispozice se správním spisem je možno o kasační stížnosti žalobců
rozhodnout.
Nejvyšší správní soud nejprve posuzoval, zda řízení před soudem nebylo zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], nebylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, nebo není nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.],
či nicotné. To nezjistil, a proto přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu
a v mezích důvodů vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatelé především namítali nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
Nezákonnost podle jejich názoru tkví v tom, že krajský soud nesprávně posoudil právní
otázku, zda stěžovatelé vyčerpali řádné opravné prostředky či nikoliv.
Obecnou podmínkou ochrany práv před správním soudem je vyčerpání řádných
opravných prostředků, které zákon ve správním řízení připouští (§5 s. ř. s.). Taková úprava
není samoúčelná a má zásadní důvody.
Především ochrana práv před správním soudem je původní ochranou ve věcech
porušených nebo ohrožených subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního
charakteru; jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné správy bylo či nebylo porušeno právo.
Tento přístup se logicky odráží i v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu;
generální žalobní legitimace tak dává žalobní oprávnění každému, kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu. Tvrzení o tom, že správní rozhodnutí
nesprávně zasáhlo do právní sféry žalobce, v sobě zahrnuje předpoklad, že takové rozhodnutí
je v právní moci, ať již po vyčerpání všech řádných opravných prostředků, či bez jejich
využití, jestliže je právní řád nepřipouští. V souladu s tím by tedy každý měl aktivně
a důsledně dbát svých práv již v řízení před správním orgánem a teprve poté, kdy je jeho
snaha bezvýsledná, obracet se na soud. Klade se tak důraz jednak na respektování požadavků
procesní ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší
správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc nejprve soudu, jednak
je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich
subjektivních oprávnění.
Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně
a včas – dávají účastníkům řízení možnost procesní oprávnění (právo) iniciovat přezkoumání
vydaného správního rozhodnutí dříve, než nabude právní moci. Řádné – tj. přípustné
a u příslušného správního orgánu včas podané odvolání tedy sebou pravidelně přináší
suspenzivní (odkladný) účinek. Účinky právní moci a potažmo i vykonatelnosti se přitom
odkládají až do vyřízení opravného prostředku (zde: odvolání).
Odvolání vyřizuje – s výjimkou tzv. autoremedury – odvolací správní orgán;
vyřízením je rozhodnutí podle §59 správního řádu, ale také rozhodnutí podle §60 správního
řádu. Stěžovatelé tvrdí (a je to patrno i z jimi předložených stejnopisů odvolání), že odvolání
podali a že soud o této skutečnosti musel vědět z obsahu předložených správních spisů.
Nepopírají však (alespoň v době podání kasační stížnosti), že o podaném odvolání dosud
nebylo rozhodnuto. Domnívají se však, že bylo-li o tomto podání rozhodnuto jako
o opravném prostředku v mimoodvolacím řízení, je podmínka ustanovení §5 s. ř. s. splněna.
Nejvyšší správní soud však tento názor nesdílí.
Jak již bylo výše uvedeno, ochrana práv ve správním soudnictví může nastoupit teprve
poté, kdy byl pořad správních stolic vyčerpán (§5 s. ř. s.). Tím, že správní orgán posoudil
odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí o stavebním povolení jako opravný prostředek
k zahájení mimoodvolacího řízení a vycházel tedy z toho, že rozhodnutí ze dne 28. 3. 2002
je v právní moci, není splněn předpoklad vyčerpání řádných opravných prostředků. Nutno
tedy i nadále vycházet z toho, že stěžovatelé žalobou napadli rozhodnutí správního orgánu
I. stupně. Jestliže tedy stěžovatelé nevyčkali rozhodnutí odvolacího orgánu o řádném
opravném prostředku, nenaplnili podmínku vyčerpání řádných opravných prostředků (shodně
též rozsudek NSS 3 Ads 58/2003 ze dne 4. 3. 2004, rozsudek 1 As 28/2004 ze dne
16. 11. 2004).
Naskýtá se však otázka, zda výše uvedený názor neznamená pro stěžovatele omezení
ochrany ve správním soudnictví, neboť je faktem, že do jisté míry nemohou ovlivňovat postup
správních orgánů v tom směru, jakým způsobem budou posuzovat podání výslovně označená
jako odvolání proti rozhodnutí ze dne 28. 3. 2002. Nejvyšší správní soud rozhodující
o kasační stížnosti, jako o mimořádném opravném prostředku, však nemá žádné možnosti
ovlivnit postup správních orgánů v tomto směru, neboť jeho oprávněním a povinností
je v projednávané věci posoudit zákonnost postupu krajského soudu a jeho rozhodnutí
o odmítnutí žaloby. Podle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud nepochybil, když
podanou žalobu odmítl právě pro nesplnění podmínek řízení uvedených ustanovení §5 s. ř. s.
V době jeho rozhodování o žalobě zde nebylo rozhodnutí odvolacího správního orgánu – tedy
rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni. K tomu nutno zdůraznit, že žalobci žalobou
podanou ze dne 27. 5. 2002 napadli rozhodnutí o stavebním povolení jako rozhodnutí
správního orgánu I. stupně, a to v době (27. 5. 2002), kdy již věděli zcela jednoznačně o tom,
že podali proti tomuto rozhodnutí odvolání (19. 4. 2002), a že o tomto odvolání nebylo dosud
rozhodnuto. V podané žalobě však žalobci tento svůj postup vůbec nezmínili a teprve
v kasační stížnosti se tohoto postupu dovolávali.
Za této situace nutno dospět k závěru, že v posuzované věci zůstává nesporné,
že v době podání žaloby proti rozhodnutí o stavebním povolení ze dne 28. 3. 2002, bylo proti
tomuto rozhodnutí podáno odvolání, avšak o tomto odvolání nebylo rozhodnuto správním
orgánem II. stupně. Nutno tedy uzavřít, že tímto postupem stěžovatelé podmínku uvedenou
v ustanovení §5 s. ř. s., tj. vyčerpání řádných opravných prostředků nesplnili.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že přezkoumávané rozhodnutí Krajského soudu v Plzni je správné, a proto kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelé nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci
neměli úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému
účastníku řízení právo na náhradu nákladů řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. března 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu