ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.34.2004
sp. zn. 4 As 34/2004 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: J. M. s. r. o.,
zast. JUDr. Michalem Hráským, advokátem, se sídlem Praha 5, Ostrovského 911/30, proti
žalovanému: Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Krátká 10, Praha 10, o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2004, č. j. 8
Ca 257/2003 - 9,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2004, č. j. 8 Ca 257/2003 - 9
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 26. 8. 2003, č. j. Rn/179/03/1857 zamítla žalovaná žádost
žalobce o udělení krátkodobé licence na dobu 60-ti dnů ke zkušebnímu rozhlasovému vysílání
stanice „R. L. J.“, s využitím kmitočtu P. – V. 89.0 MHz/1,50 W, neboť požadovaný kmitočet
je nyní vyhrazen pro vyhlášení licenčního řízení.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, v níž uvedl, že podává opravný
prostředek podle hlavy třetí části páté o. s. ř. a to z důvodů nedostatečného skutkového
posouzení věci, nesprávného posouzení věci po právní stránce a dále uvedením rozporuplných
skutečností v odůvodnění předmětného rozhodnutí. Navrhoval, aby rozhodnutí žalované bylo
zrušeno a věc byla vrácena tomuto orgánu k dalšímu řízení. Požadoval dále zaplatit náklady
řízení. V žalobě dále uvedl, že veškeré důkazy, dokumentaci včetně podrobného odůvodnění
k žalobě dodá následně po podání této žaloby. Správní poplatek uhradí na základě výzvy
soudu.
Městský soud v Praze usnesením ze dne 26. 2. 2004, č. j. 8 Ca 257/2003 - 9 návrh
odmítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění
rozhodnutí citoval ustanovení §2 soudního řádu správního a §4 odst. 1 písm. a) téhož
zákona. Citoval dále ustanovení §18 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování
rozhlasového a televizního vysílání, podle něhož rozhoduje Rada o udělení licence
hlasováním. Hlasování o udělení licence probíhá na neveřejném zasedání Rady. Podle §12
odst. 4 citovaného zákona na udělení licence není právní nárok. Soud poté konstatoval,
že za nepřípustnou je třeba považovat žalobu směřující proti výroku, jímž byla zamítnuta
žádost žalobce o licenci. Poukázal na to, že z výše citovaných ustanovení zákona č. 231/2001 Sb. vyplývá, že o udělení licence rozhoduje Rada a že na udělení licence není právní nárok.
Rozhodování Rady o tom, zda licenci udělí či nikoliv, se tak děje v její absolutní volné úvaze,
přitom předmětem rozhodování subjektivní právo není, a nejde tedy o zkrácení tohoto práva
žalobce (§2 s. ř. s.). Uzavřel, že návrh žalobce na zrušení tohoto rozhodnutí je proto
s ohledem na ustanovení §2 s. ř. s. nepřípustný, a proto jej podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
odmítl.
Proti tomuto usnesení podal včas kasační stížnost žalobce (dále jen stěžovatel).
V kasační stížnosti uvedl, že dne 17. 2. 2004 obdržel výzvu soudu, aby zaplatil soudní
poplatek, přičemž tuto svoji povinnost v uvedeném termínu splnil. Bezprostředně poté chtěl
sám doplnit své podání – žalobu o podrobné odůvodnění a listinné důkazy, než však tak sám
učinil, vydal Městský soud v Praze usnesení, jímž se návrh odmítá. Konstatoval, že ve velmi
stručném odůvodnění tohoto usnesení Městský soud argumentoval v podstatě výlučně tím,
že o provozování rozhlasového a televizního vysílání rozhoduje Rada o udělení licence
hlasováním a že podle §12 odst. 4 téhož zákona není na licenci právní nárok. Stěžovatel
se domnívá, že uvedené usnesení Městského soudu v Praze je povrchní a že soud v dané věci
rozhodl ukvapeně, když si nevyžádal doplnění důkazů, podkladů ani odůvodnění žaloby
a ani neposkytl žalobci žádný časový prostor k tomu, aby tak učinil sám. Namítal, že soud
rozhodl při naprosté absenci znalosti problému, při naprostém nedostatku podkladů a důvodů,
které vedly stěžovatele k podání žaloby. Spokojil se výlučně s konstatováním, že na licenci
není právní nárok a tudíž rozhodl, že žaloba je nepřípustná. Stěžovatel pak poukázal na to,
že zákonná úprava rozhlasového vysílání a činnosti Rady v podobě předchůdců zákona
č. 231/2001 Sb. již existuje od roku 1991. Existuje i celá řada judikátů a lze dohledat,
že již v mnoha obdobných případech byla vydána celá řada rozhodnutí soudu, která naopak
dávají žalobci proti rozhodnutí Rady o udělení (resp. neudělení) licence za pravdu
a v jednotlivých případech také soud napadané rozhodnutí Rady v dané věci zrušil a věc vrátil
k dalšímu řízení. Konstatoval dále, že pokud by soud postupoval vždy jen s odkazem
na §18 odst. 1, nebo na §12 odst. 4 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového
a televizního vysílání, nebyla by v podstatě vůbec možná žádná obrana účastníka řízení proti
rozhodování Rady a Rada by se dle této logiky v podstatě mohla řídit jen těmito dvěma
ustanoveními zákona. Její jednotlivá rozhodnutí by bylo možné, byť jenom z tohoto pohledu,
odůvodnit vždy jen tvrzením, že Rada rozhodla, protože tak rozhodla s odkazem na §12
odst. 4. Stěžovatel vyslovil názor, že takový postup Městského soudu v Praze není správný
a ani zákon č. 231/2001 Sb. ve své dikci nepřipouští takto zjednodušený výklad. V bodě
II. kasační stížnosti stěžovatel popisoval situaci, která předcházela vydání napadeného
rozhodnutí správního orgánu. Dále dovozoval, že Rada pro rozhlasové a televizní vysílání
ve svém rozhodnutí uvedla úmyslně zástupný, resp. nepravdivý důvod, tj. že žalovaná zamítla
žádost z jiného důvodu, který však ve svém rozhodnutí neuvedla. Namítal, že kmitočet
89.0 MHz/0,158 kW byl najisto v době, kdy Rada pro rozhlasové a televizní vysílání
rozhodovala o udělení krátkodobé licence, k dispozici a byl volný. Tento postup Rady vnímá
stěžovatel jako nezákonný a domnívá se, že pravým úmyslem takového postupu bylo další
poškození žadatele, za nímž s největší pravděpodobností může stát sám vedoucí úřadu,
který připravuje podklady pro rozhodování Rady a je stěžovateli velmi nepřátelsky nakloněn.
Stěžovatel totiž na tohoto v edoucího úřadníka před časem v jiné věci (podezření z podjatosti)
podal stížnost. Stěžovatel vyslovil názor, že Rada nedostala ke svému rozhodování v dané
věci od vedoucího úřadu relevantní podklady a že vedoucí úřadu mohl úmyslně Radu uvést
v omyl. Navrhoval, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze zrušil
a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Byť to stěžovatel v kasační stížnosti neuvádí, lze z jejího obsahu dovodit, že uplatňuje
důvod uvedený v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační
stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo zastavení
řízení. Z kasační stížnosti lze rovněž dovodit, že nezákonnost napadeného usnesení spatřuje
stěžovatel v tom, že Městský soud v Praze návrh na přezkoumání tohoto rozhodnutí
odmítl, ačkoliv z judikatury a praxe soudu je zřejmé, že rozhodnutí Rady pro rozhlasové
a televizní vysílání o udělení licence soudy přezkoumávají věcně. V této souvislosti Nejvyšší
správní soud podotýká, že přestože kasační stížnost není perfektní, nelze zřejmě dovodit,
že pro její nedostatky není možné v řízení pokračovat – stěžovatel byl totiž vyzván
usnesením Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2004, č. j. 8 Ca 257/2003 - 28, k odstranění
nedostatku kasační stížnosti, na což reagoval předložením podání ze dne 5. 5. 2004,
které je však prakticky shodného obsahu jako kasační stížnost sepsaná dne 19. 3. 2004
(§106 odst. 1, §37 odst. 5 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud konstatuje, že v dané věci závisí rozhodnutí soudu na výkladu
ustanovení §65 s. ř. s. v návaznosti na příslušná ustanovení zákona o provozování
rozhlasového a televizního vysílání. Bylo tedy třeba se nejprve vypořádat s otázkou,
zda správní rozhodnutí vydané v licenčním řízení, je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65
odst. 1 s. ř. s., které definuje tento pojem ve formě legislativní zkratky platící pro všechna
ustanovení s. ř. s. Rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je rozhodnutí
o individuálním subjektivním právu, tj. rozhodnutím které se zakládají, mění, ruší nebo
závazně určují práva nebo povinnosti fyzických nebo právnických osob. Přezkoumání
ve správním soudnictví podléhají tato rozhodnutí pouze tehdy, bylo-li jimi rozhodnuto
o veřejných subjektivních právech fyzických nebo právnických osob. Veřejným subjektivním
právem ve smyslu ustanovení §2 s. ř. s., o němž je v licenčním řízení konstitutivním
způsobem rozhodováno, je v daném případě licence (oprávnění k rozhlasovému vysílání).
Ustanovení §12a odst. 4 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání toto právo
koncipuje jako právo bez nároku (tj. na udělení licence není právní nárok). Tato skutečnost
však nemění nic na podstatě rozhodnutí samotného, které zjevně je rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., a to i za situace, kdy Rada podle ustanovení §18 odst. 5
zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání neudělí licenci žádnému
z účastníků. Rozhodnutí Rady by tak mohlo být z přezkoumání soudem vyloučeno jen tehdy,
pokud by tak stanovil soudní řád správní nebo zvláštní zákon. Tak tomu však v daném
případě není. Soudní řád správní neobsahuje ustanovení obdobné §248 odst. 2 písm. i) o. s. ř.
ve znění platném do 31. 12. 2002 a nevylučuje paušálně z přezkumu rozhodnutí o žádostech
na plnění, na něž není právní nárok. Zvláštní zákon – zde zákon o provozování rozhlasového
a televizního vysílání – tak rovněž nečiní, ba právě naopak, ve svém ustanovení §19 možnost
podat proti rozhodnutí Rady opravný prostředek (nyní žalobu ve správním soudnictví)
výslovně upravuje. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že není dán důvod pro odmítnutí
návrhu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
K výše uvedenému Nejvyšší správní soud uvádí, že i když na udělení licence není
právní nárok, disponují účastníci licenčního řízení v rámci správního řízení právy
procesními. Z těchto práv je třeba zmínit zejména ta, která jsou uvedena v ustanovení
§18 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání a upravují náležitosti rozhodnutí
o udělení licence. Rozhodnutí musí obsahovat podrobné odůvodnění a dále kritéria,
na jejichž základě byla žádost žadatele zamítnuta. Správní orgán tedy musí popsat,
proč a jaká kritéria pro své rozhodování zvolil, a z jakých důvodů nebyla tato kritéria
naplněna žadatelem, případně proč byla ostatními žadateli naplněna méně než úspěšným
žadatelem. I když správní orgán není při svém rozhodování vázán přesnými kritérii
stanovenými zákonem a rozhoduje v mezích volného správního uvážení, musí být jeho postup
a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení
nevybočil. Proto i v těchto případech musí správní orgán respektovat jak stanovené procesní
postupy (v to zahrnující rozhodnutí se všemi stanovenými náležitostmi), tak elementární
právní principy správního rozhodování (princip právní jistoty, princip rovnosti osob, o jejichž
právech se jedná – s obdobným rozhodováním v obdobných případech atd.). Nezákonnost
rozhodnutí tak může spočívat mj. právě v překročení nebo zneužití stanovených mezí
správního uvážení správním orgánem (§78 odst. 1 s. ř. s.) nebo může být způsobena jiným
porušením procesních předpisů. Účastníci jsou tímto limitováni při formulaci žalobních bodů
správní žaloby, nikoliv však vyloučeni ze soudní ochrany.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze vycházel z nesprávného
právního názoru, když podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítl. Kasační
stížnost proto shledal důvodnou, napadené usnesení Městského soudu v Praze ze dne
26. 2. 2004, č. j. 8 Ca 257/2003 – 9 podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu
k dalšímu řízení. V něm je soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne soud též o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř.s .).
V posuzované věci považuje Nejvyšší správní soud za nutné dodat, že od 1. 1. 2003
vstoupil v účinnost zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.). Je tedy třeba
podle tohoto zákona při podávání žalob směřujících proti rozhodnutím vydaným v oblasti
veřejné správy orgánem moci výkonné (a v dalších případech uvedených v §4 s. ř. s.) podle
tohoto zákona postupovat. K námitce stěžovatele uvedené v kasační stížnosti, že si soud
od žalobce nevyžádal doplnění důkazů, podkladů ani odůvodnění žaloby a ani neposkytl
žalobci prostor k tomu, aby tak učinil sám, třeba poukázat na ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.,
podle jehož věty třetí může žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí
nebo ji rozšířit i o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání žaloby. V této souvislosti
poukazuje Nejvyšší správní soud na rozhodnutí ze dne 27. 10. 2003, č. j. 2 Azs 9/2003 – 40,
publikované ve sbírce rozhodnutí NSS pod č. 113/2004, v němž je uvedeno, že v důsledku
přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba
obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů
považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§71 odst. 1 písm.
d) s. ř. s.]. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň jeden žalobní bod
(viz věta druhá ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žádný žalobní bod neobsahuje, může
být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby, jak vyplývá
z ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána zákonná povinnost soudu v těchto případech
vždy vyzývat žalobce k odstranění vad ve smyslu ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto
široce pojímaná povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž
zásadě koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. května 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu