ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.35.2004
sp. zn. 4 As 35/2004 – 70
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové
a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: Ing. R. K.,
zast. JUDr. Tomášem Sokolem, advokátem, se sídlem Praha 2, Sokolská 60, proti
žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, odbor občanskoprávních agend, se sídlem
v Praze 1, nám. Franze Kafky 3, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu
v Praze ze dne 6. 4. 2004, č. j. 11 Ca 222/2003 – 36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 7. 2003, č. j. MHMP 76283/2003, bylo zamítnuto
odvolání žalobce podané proti rozhodnutí odboru správních agend Úřadu městské části
Praha 2 ze dne 8. 4. 2003, č. j. 622.2/2003/466/651, a napadené rozhodnutí bylo potvrzeno.
Posledně uvedeným rozhodnutím byly Ing. R. K. po provedení správního řízení podle zákona
č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů, a podle §23 odst. 1 písm. b)
zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, v platném znění, na žádost Služby
kriminální policie - Úřadu finanční kriminality a ochrany státu Policejního prezidia odňaty
cestovní pasy A (vydán dne 30. 1. 1995) a B (vydán dne 10. 11. 1999). Správním orgánem
bylo postupováno podle ustanovení §23 odst. 1 písm. b) zákona o cestovních dokladech
proto, že správní orgán obdržel dne 21. 2. 2003 faxovou žádost Úřadu finanční kriminality a
ochrany státu Policejního prezidia o odepření vydání cestovního pasu žalobci, proti kterému je
vedeno trestní stíhání pro trestný čin krácení daně, poplatků a podobné povinné platby podle §
148 odst. 1 a 4 trestního zákona s tím, že je důvodná obava, že by mohl uprchnout do
zahraničí a vyhýbat se tak trestnímu stíhání. Tato žádost byla dne 27. 2. 2003 zaslána
v originále zároveň se zadrženým cestovním pasem žalobce, B, a požadavkem na jeho odnětí.
Dne 7. 3. 2003 obdržel správní orgán žádost téhož orgánu o odnětí dalšího cestovního pasu
žalobce, A. Tento pas byl nalezen při domovní prohlídce u manželky Ing. R. K. a dne 18. 3.
2003 rovněž zaslán správnímu orgánu.
Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl k námitkám žalobce obsaženým
v podaném odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, že je třeba souhlasit
s jeho názorem o tom, že správní orgán prvního stupně mohl zjistit místo jeho faktického
pobytu dotazem u orgánu, který proti němu vede trestní stíhání. Ustanovení opatrovníka
a následné procesní úkony se pak jeví jako nadbytečné a vedly ke zbytečnému protahování
řízení. Konstatoval dále, že správní orgán prvního stupně skutečně nedodržel patnáctidenní
lhůtu pro vydání rozhodnutí podle §24 odst. 4 zákona o cestovních dokladech, avšak jedná
se o lhůtu procesní, jejíž nedodržení nemá vliv na rozhodování ve věci. K námitce žalobce,
že postup orgánů činných v trestním řízení je v rozporu se zákonem, uvedl žalovaný, že není
v kompetenci správního orgánu posuzovat či dokonce hodnotit postup těchto orgánů. Dále
uvedl, že článek 14 odst. 3 Listiny základních práv a svobod sice zaručuje občanu České
republiky svobodu pohybu a pobytu, ale také umožňuje tuto svobodu omezit, což se stalo
zákonem č. 329/1999 Sb.
Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž namítal, že správní
orgán prvního stupně pochybil při ustanovení opatrovníka žalobci, v čemž sice žalovaný
s žalobcem souhlasil, nicméně z této skutečnosti nevyvodil žádné důsledky. Dále žalobce
namítl, že odnětí pasu je závažným zásahem do práv a svobod člověka, neboť výrazně
omezuje jeho svobodu pohybu a pobytu. Konstatoval, že nelze připustit, aby cestovní doklad
žalobce byl nejdříve po časově nijak neregulovanou dobu zadržován orgány činnými
v trestním řízení, a poté bylo ještě realizováno správní rozhodnutí, nerespektující lhůtu
stanovenou v §24 odst. 4 zákona o cestovních dokladech. Uvedl dále, že z průběhu správního
řízení je zřejmé, že správní orgány obou stupňů nerespektovaly lhůtu stanovenou zákonem
o cestovních dokladech, k předání cestovního dokladu orgánu příslušnému k jeho odnětí.
Žalovaný má přitom zákonem stanovenou povinnost posuzovat, zda k rozhodnutí o odnětí
cestovního pasu jsou splněny zákonem stanovené předpoklady. Lhůtu stanovenou zákonem
žalovaný považuje za pořádkovou, zatímco žalobce s ohledem na rozhodnutí Ústavního
soudu, sp. zn. IV. ÚS 692/02, vychází při posuzování charakteru lhůty z jejího
bezprostředního dopadu na omezení osobní svobody jednotlivce, a proto má podle
jeho názoru taková lhůta návaznost na článek 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Povaha a smysl této lhůty nepřipouští stav, že by její nedodržení nemělo žádný následek.
Podle názoru žalobce byl postupem žalovaného a dalších zúčastněných osob ve správním
řízení porušen zákon a bylo tak vydáno rozhodnutí, které je nezákonné a protiústavní. Žalobce
navrhoval, aby Městský soud v Praze vydal rozsudek, jímž se rozhodnutí odboru
občanskoprávních agend Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 11. 7. 2003 ve spojení
s rozhodnutím Úřadu městské části Praha 2 ze dne 8. 4. 2003 zrušují a žalovaný je povinen
zaplatit žalobci náklady tohoto řízení.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 6. 4. 2004, č. j. 11 Ca 222/2003 – 36, žalobu
proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru občanskoprávních agend, ze dne
11. 7. 2003, č. j. MHMP 76283/2003, zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku dospěl k závěru, že postup správních
orgánů ve věci byl věcně správný, jestliže správní orgán prvního stupně dovodil, že jsou
splněny předpoklady ustanovení §23 písm. b) zákona č. 329/1999 Sb., a rozhodl o odnětí,
resp. odepření vydání cestovních pasů žalobci. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá,
že správní orgán pouze posoudí, zda v daném případě existuje žádost orgánu činného
v trestním řízení a jaký je její obsah (tedy zda formálně obsahuje údaj o tom, že žalobce
je trestně stíhán pro úmyslný trestný čin). V dané věci bylo rozhodnuto o odnětí cestovního
dokladu. S přihlédnutím ke znění ustanovení §23 písm. b) zákona o cestovních dokladech
bylo tedy nutno zjistit, zda existuje žádost orgánu činného v trestním řízení, ze které vyplývá,
že proti žalobci je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Tyto okolnosti byly
podle názoru soudu zřejmé jak ze spisového materiálu, tak ze samotného napadeného
rozhodnutí a žalobce ani tyto skutečnosti nezpochybňoval. Soud konstatoval, že nezbývalo,
než učinit závěr o tom, že skutkový stav byl zjištěn dostatečným způsobem. Konstatoval,
že rozhodnutí obsahují zákonem stanovené náležitosti, je z nich patrno, na základě jakých
skutečností byla vydána a podle jakých právních ustanovení správní orgány rozhodovaly.
Městský soud v Praze dále dospěl k závěru, že žalobci je nutno přisvědčit, pokud namítal,
že cestovní doklady zajištěné policejními orgány při domovní prohlídce v domě
jeho manželky nebyly bezodkladně předány příslušnému správnímu orgánu tak, jak uvádí
ustanovení §24 odst. 3 zákona o cestovních dokladech. Obdobně i pokud žalobce namítl,
že nebyla dodržena 15tidenní lhůta pro vydání rozhodnutí podle ustanovení §24 odst. 3 téhož
zákona. Soud konstatoval, že v případě žalobce došlo k prodlení v činnosti správního orgánu,
ovšem je třeba uvést, že zákon o cestovních dokladech s nedodržením lhůt nespojuje žádné
právní důsledky. Pokud by tomu tak mělo být, muselo by to být výslovně uvedeno v tomto
zákoně nebo v zákoně č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád“), v platném
znění. Žádný z těchto předpisů však neobsahuje právní ustanovení, které by spojovalo
s nedodržením lhůty určité právní důsledky. Soud na rozdíl od žalobce neshledal podmínky
pro užití analogie práva upravujícího řízení trestní. Konstatoval, že zákon č. 141/1961 Sb.,
o trestním řízení soudním (trestní řád), je právním předpisem, obsahujícím podrobnou úpravu
omezení osobní svobody osoby obviněné z jednání, které naplňuje znaky skutkové podstaty
určitého trestného činu. Takový zásah do osobní svobody je podstatně závažnější, než postup,
kterým správní orgán rozhoduje o odnětí či odepření vydání cestovního dokladu. Zde totiž
nejde o omezení osobní svobody v pravém slova smyslu, ale o postup, kterým je určité osobě
znemožněno toliko legálně vycestování mimo území státu, a to právě s odkazem na smysl
a účel probíhajícího trestního řízení. Zjištěné prodlení v nečinnosti správních orgánů
však nemělo vliv na věcnou správnost napadeného rozhodnutí. Soud dále uvedl, že neshledal
důvodnou ani námitku spočívající podle názoru žalobce v postupu správních orgánů v rozporu
s čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Konstatoval, že povinnosti podle uvedeného článku
mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních
práv a svobod. Svoboda pohybu a pobytu je zaručena v čl. 14 odst. 1 Listiny, avšak odst. 3
téhož článku umožňuje omezení těchto svobod zákonem za podmínek tam uvedených.
Aplikaci ustanovení §23 písm. b) zákona o cestovních dokladech v případě žalobce soud
neshledal v rozporu s jeho právem svobodného pobytu a pohybu, neboť zákon v daném
případě jednoznačně formuluje předpoklady pro zásah správního orgánu do sféry práv
žalobce, a jak již bylo uvedeno, tyto předpoklady byly v případě žalobce naplněny.
Po posouzení věci dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, a proto ji podle ustanovení §78
odst. 7 s. ř. s. zamítl.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále též jen „stěžovatel“) včas kasační stížnost
z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V kasační stížnosti
zrekapituloval průběh dosavadního řízení a konstatoval, že pochybení předcházející vydání
napadeného rozsudku žádný z účastníků nezpochybňuje. Rozpor mezi účastníky je pouze
v tom, zda s popisovanými vadami ve správním řízení, jakož i vadami v postupu policejního
orgánu mají být spojeny právní následky, případně jaké.
Podle názoru žalobce byl postup žalovaného (resp. správních orgánů obou stupňů),
pokud vyhověly žádosti policejního orgánu, chybný. Podle jeho názoru bylo totiž povinností
žalovaného k uplatněné námitce žalobce zkoumat také to, zda byla zachována a splněna
příslušná právní úprava, upravující postup policejního orgánu poté, co se předmětné doklady
dostaly do dispozice policejního orgánu. Policejní orgán tím, že naprosto ignoroval zákonné
lhůty uvedené v §24 odst. 3 zákona č. 329/1999 Sb. uvedené ustanovení porušil. Žalovaný
tím, že žádostem policejního orgánu vyhověl, potvrdil správnost jeho postupu a legalizoval
ten stav, kdy se žalobce nemohl ve správním řízení formou žádosti o vrácení cestovního
dokladu domáhat po dobu víc jak 7 měsíců na jejich vrácení, eventuelně vydání nového
cestovního dokladu. Pochybení žalovaného podle stěžovatele spočívá v tom, že i přesto,
že v této záležitosti nedošlo k pochybení správního orgánu jako takového, bylo žalovaným
při rozhodování ve věci ignorováno flagrantní porušení zákona č. 329/1999 Sb. jiným
orgánem. Tento postup považoval žalobce za nezákonný. Podle jeho názoru měl za této
situace žalovaný žádosti policejního orgánu odmítnout.
Další porušení spatřoval stěžovatel v porušení ustanovení §24 odst. 4 zákona
č. 329/1999 Sb., kterého se dopustily správní orgány obou stupňů. Především konstatoval,
že správní orgán, ačkoliv žádost policejního orgánu obdržel dne 21. 2. 2003 a 7. 3. 2003,
rozhodl až 8. 4. 2003, tedy opožděně. Patnáctidenní lhůta k vydání rozhodnutí tedy nebyla
dodržena, a je již nerozhodné z jakých důvodů. Stěžovatel považoval uplatněnou
analogii se zákonem č. 141/1961 Sb., kdy argumentoval nálezem Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 692/02 za zcela na místě, neboť principielně se jedná taktéž o omezení osobní
svobody jedince, a stejně tak ustanovení §71 odst. 3 trestního řádu neupravuje výslovně
následek zmeškání zákonem stanovené lhůty. S argumentací Městského soudu v Praze k této
otázce nesouhlasil a zdůrazňoval, že lhůtu k rozhodnutí ve věci správním orgánem, uvedenou
v ustanovení §24 odst. 4 zákona č. 329/1999 Sb., považuje za lhůtu propadnou.
Stěžovatel se dále dovolával toho, že již v podaném odvolání poukazoval
na skutečnost, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně není náležitě
odůvodněno. V této souvislosti uvedl, že se opíral o rozsudek Vrchního soudu v Praze
sp. zn. S 27/Sp 2/1994.
Namítal dále, že na všechny skutečnosti, včetně toho, že postup žalovaného
je v rozporu s čl. 4 Listiny základních práv a svobod v návaznosti na čl. 14 odst. 1 Listiny,
poukazoval také při ústním jednáním před Městským soudem v Praze. Pokud se Městský soud
v Praze neztotožnil se žalobcem v tom, že popisovanými pochybeními žalovaného byl žalobce
zkrácen na svých právech, považuje žalobce tento závěr soudu za chybný a nesprávný.
Navrhoval, aby napadený rozsudek Městského soudu v Praze byl zrušen a věc byla vrácena
tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svých závěrech uvedených
v jeho rozhodnutí a vyjádření k žalobě. Napadený rozsudek považoval za zákonný
a navrhoval, aby kasační stížnost byla zamítnuta jako nedůvodná.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Městského soudu v Praze
v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel
uplatnil ve své kasační stížnosti. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 3 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Z obsahu kasační stížnosti plyne, že se stěžovatel dovolává důvodu uvedeného
v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., podle něhož lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky podle Nejvyššího správního
soudu spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní
závěr, nebo je sice aplikován správný právní názor, ale tento je nesprávně vyložen. Taková
pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku neshledal.
V posuzované věci je předmětem přezkumného soudního řízení rozhodnutí správních
orgánů o odepření vydání a odnětí cestovního pasu z důvodu trestního stíhání, kdy právní
úprava je zakotvena v zákoně o cestovních dokladech č. 329/1999 Sb. Tato problematika
se dotýká svobody pohybu. Svoboda pohybu je jedním ze základních lidských práv.
Na ústavní úrovni byla svoboda pohybu výslovně zakotvena až v roce 1991 přijetím Listiny
základních práv a svobod. Uvedená problematika byla postupně upravena zákony č. 55/1928 Sb., o cestovních dokladech, zákonem č. 53/1949 Sb., o cestovních pasech, dále zákonem
č. 216/1991 Sb., o cestovních dokladech, a posléze zákonem č. 329/1999 Sb., o cestovních
dokladech. Možnost odejmout cestovní pas z důvodu trestního stíhání je zakotvena v §23
písm. b), podle něhož vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad
se odejme na žádost orgánu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno
trestní stíhání pro úmyslný trestný čin.
Důvodová zpráva k tomu uvádí: „V souladu s čl. 14 Listiny základních práv a svobod
se zde rovněž omezuje právo svobodně opustit území z důvodů taxativně stanovených
a je-li to nevyhnutelné. Správní orgán bude vázán žádostí uvedených orgánů. Tyto orgány
samy zváží, zda je nevyhnutelné odepření vydání nebo odnětí cestovního dokladu, pokud
by vycestování občana do zahraničí mohlo ztížit či zmařit trestní stíhání nebo výkon trestu
odnětí svobody.“ Toto ustanovení přineslo zásadní změnu v oprávnění správního orgánu,
který ztratil diskreční pravomoc, neboť dikce §23 písm. b) zákona „se odejme“ narozdíl
od dřívějšího „může odejmout“ nedává prostor pro správní uvážení. Zákon stanoví zcela
jednoznačně správnímu orgánu postup, pokud je splněn zákonný důvod, kterým je žádost
orgánu činného v trestním řízení, který vede trestní stíhání pro úmyslný trestný čin. Správní
orgán tak v řízení o odnětí cestovního pasu zkoumá pouze to, zda příslušnou žádost o odnětí
cestovního dokladu podává k tomu oprávněný orgán ze zákonného důvodu, kterým je vedení
trestního stíhání pro úmyslný trestný čin. Platná právní úprava neponechává na úvaze
správního orgánu posouzení stupně závažnosti trestného činu, pro který je vedeno trestní
stíhání, ani mu neukládá posoudit riziko možného vyhýbání se trestnímu stíhání.
Výše uvedené stěžovatel nezpochybňuje, avšak dovolává se toho, že žalovaný
postupoval nezákonně, pokud ve věci rozhodl o žádosti policejního orgánu přesto, že tento
policejní orgán nerespektoval lhůtu uvedenou v ustanovení §24 odst. 3 zákona č. 329/1999 Sb., podle níž je orgán činný v trestním řízení povinen cestovní doklad bezodkladně zaslat
orgánu příslušnému k jeho vydání s uvedením důvodu zadržení.
Dále se stěžovatel dovolává toho, že ani správní orgán prvního stupně nerespektoval
lhůtu uvedenou v ustanovení §24 odst. 4, podle něhož správní orgán příslušný k vydání
cestovního dokladu rozhodne o odnětí zadrženého cestovního dokladu nebo o jeho vrácení
do 15ti dnů poté, co obdržel oznámení o zadržení cestovního dokladu.
Nedodržení lhůty uvedené v ustanovení §24 odst. 3 zákona o cestovních dokladech
mělo mít podle stěžovatele za následek odmítnutí žádosti policejního orgánu. Lhůtu uvedenou
v ustanovení §24 odst. 4 téhož zákona k rozhodnutí ve věci správním orgánem považoval
stěžovatel za propadnou.
Nejvyšší správní soud právní závěry uvedené v kasační stížnosti nesdílí.
Podle vysokoškolské učebnice Civilní právo procesní (druhé aktualizované
a přepracované vydání – vydané Linde Praha, a. s., v roce 2002) se procesní lhůty dělí
na zákonné a soudcovské. Zákonné lhůty jsou stanoveny zákonem, soudcovské lhůty mohou
a někdy i musí být stanoveny soudem. Zákonné lhůty jsou ty, které pro provedení určitého
úkonu stanoví přímo zákon. Nedodržení zákonné procesní lhůty má vždy nějaké procesní
důsledky. Jde-li o lhůtu k provedení úkonu, který je v dispozici účastníka, pak nedodržení
lhůty má za následek ztrátu možnosti úkon s úspěchem provést. Jde o tzv. lhůty propadné,
neboli prekluzivní. Podle Slovníku českého práva (třetí rozšířené a podstatně přepracované
vydání) I. dílu – lhůty v trestním právu a řízení jsou jednak a) zákonné, jsou stanoveny
zákonem, a pokud to zákon vysloveně nepřipouští, nelze je prodlužovat, b) soudcovské, jsou
stanoveny soudem nebo jiným orgánem a lze je rozhodnutím tohoto orgánu prodloužit. Lhůty
se dále dělí na a) pořádkové (s jejich nedodržením nejsou spojeny žádné důsledky),
b) procesní (jejichž nedodržení má zpravidla procesní důsledek v podobě zániku vykonat
úkon). Podle právnické učebnice Správní právo, obecná část (čtvrté změněné a doplněné
vydání), vydané nakladatelstvím C. H. Beck v roce 1994, se ve správním řízení rozlišují lhůty
zákonné (stanovené správním řádem nebo zvláštním předpisem – např. lhůty k podání
opravných prostředků) a lhůty, které stanoví správní orgán k provedení určitého úkonu
(např. lhůta k odstranění nedostatků podání). V případě, že správní orgán nezahájí řízení,
ač je k tomu povinen, nebo nerozhodne v zákonem stanovené lhůtě, může rozhodnout o věci
správní orgán, který by jinak rozhodoval o odvolání. Podmínkou tohoto opatření,
označovaného též atrakce, podle zákona je, že to „dovoluje povaha věci“ a nápravy nelze
dosáhnout jinak.
Podle ustanovení §37 zákona č. 329/1999 Sb. (dále jen „zákon“) není-li stanoveno
jinak, postupuje se při rozhodování podle tohoto zákona podle správního řádu.
Nejvyšší správní soud především uvádí, že nesdílí názor stěžovatele v tom,
že by správní orgán měl zkoumat (k jeho námitce), zda byla zachována a splněna příslušná
právní úprava, upravující postup policejního orgánu poté, co se předmětné doklady dostaly
do dispozice policejního orgánu. Tato povinnost pro správní orgán nevyplývá z žádného
ustanovení zákona č. 329/1999, ani ze správního řádu. Při respektování čl. 2 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích
stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví, pak nelze na správních orgánech
rozhodujících v této věci požadovat, aby postupovaly způsobem, které příslušné právní
předpisy nepředpokládají. Nejvyšší správní soud se tedy zcela ztotožňuje s posouzením
uvedeným v rozsudku Městského soudu v Praze ve vztahu k výkladu §23 písm. b) zákona
a konstatuje, že nerespektoval-li policejní orgán lhůtu uvedenou v ustanovení §24 odst. 3
zákona č. 329/1999 Sb., když nelze zřejmě dovodit, že cestovní doklady zaslal příslušnému
správnímu orgánu bezodkladně, nelze s tímto pochybením policejního orgánu spojovat
následek tvrzený žalobcem – t. j. odmítnutí žádosti, neboť zákon č. 329/1999 Sb. ani správní
řád takový postup nepředpokládají, a správní orgán proto není k takovému postupu oprávněn.
Uvedenou námitku tedy Nejvyšší správní soud za důvodnou nepovažuje.
Pokud jde o lhůtu uvedenou v ustanovení §24 odst. 4 zákona č. 329/1999 Sb., jedná
se zcela jistě o lhůtu zákonnou. Na rozdíl od stěžovatele má však Nejvyšší správní soud za to,
že uvedená lhůta není propadná. Skutečnost, že lhůta uvedená v ustanovení §24 odst. 4
zákona není propadná, dovozuje Nejvyšší správní soud shodně jako Městský soud v Praze
z toho, že zákon č. 329/1999 Sb., ani zákon č. 71/1967 Sb. (správní řád), nespojuje s jejím
nedodržením žádné právní následky.
Dovolává-li se stěžovatel v podané kasační stížnosti Ústavního nálezu
č. IV. ÚS 692/02 s tím, že považuje uplatněnou analogii se zákonem č. 141/1961 (trestní řád)
za zcela na místě, neboť principielně se jedná taktéž o omezení osobní svobody jedince,
a stejně tak ustanovení §71 odst. 3 trestního řádu neupravuje výslovně následek zmeškání
zákonem stanovené lhůty, je třeba uvést, že i v tomto Ústavním nálezu Ústavní soud připustil,
že trestní řád nestanoví výslovně následky v případě, kdy státní zástupce podle citovaného
ustanovení v dané lhůtě nerozhodne (ustanovení §71 odst. 3 trestního řádu, tak jak je určeno
v ustanovení §71 odst. 2 a 9 trestního řádu, kde je výslovně stanoveno propuštění obviněného
na svobodu jako důsledek marného uplynutí lhůty, případně při srovnání s právní úpravou
účinnou před 1. 1. 2002, §71 odst. 6 trestního řádu). Právní teorie zastává názor, že jde
o lhůtu propadnou (nikoliv pořádkovou), a že její nedodržení má za následek, že obviněného
je nutno z vazby propustit na svobodu, a to v den následující po uplynutí uvedené lhůty.
Ústavní soud dále uvádí, že vychází při posuzování charakteru lhůty v ustanovení §71
odst. 3 trestního řádu z jejího bezprostředního dopadu na omezení osobní svobody jednotlivce
a má za to, že je-li v jejím rámci stanovena výslovná povinnost rozhodnout o dalším trvání
vazby obviněného, pak má taková lhůta přímou návaznost na čl. 8 odst. 2 a 5 Listiny a čl. 5
odst. 1 Úmluvy. Povaha a smysl této lhůty nepřipouští stav, že by její nedodržení nemělo
žádný následek, t. j. žádný vliv na další omezení osobní svobody jednotlivce. Pořádkový
charakter lhůty by znamenal, že jakékoliv prodlení státního zástupce či jeho nečinnost by bylo
možno zhojit kdykoliv dodatečným rozhodnutím, což je především z hlediska právní jistoty
obviněného, ale i počátku běhu dalších lhůt stanovených v ustanovení §71 odst. 4 trestního
řádu nepřijatelné, a pro takovéto dodatečné rozhodnutí není v příslušných ustanoveních
trestního řádu žádná opora. Byla-li by tedy v praxi orgánů činných v trestním řízení
připouštěna možnost jiného výkladu, pak Ústavní soud připomíná, že jedinou správnou
interpretací tohoto ustanovení je interpretace ústavně konformní, a podle ní je třeba tuto lhůtu
považovat za prekluzivní. Není-li v této lhůtě (3 měsíce + 5 pracovních dnů) vydáno
rozhodnutí státního zástupce o ponechání obviněného ve vazbě, dochází k omezení osobní
svobody obviněného nezákonně a tím i protiústavně.
Z výše uvedeného plyne, že Ústavní soud především zdůrazňuje povahu a charakter
lhůty uvedené v ustanovení §71 odst. 3 trestního řádu, kdy poukazuje na přímou návaznost
této lhůty na čl. 8 odst. 2 a 5 Listiny základních práv a svobod. Nejvyšší správní soud však
neshledává žádnou podobnost mezi nedodržením lhůty uvedené v ustanovení §24 odst. 4
zákona o cestovních dokladech, tedy nedodržením 15tidenní lhůty správním orgánem,
který ve věci nerozhodl v této lhůtě poté, co obdržel žádost, a mezi lhůtou upravenou
v ustanovení §71 odst. 3 správního řádu, týkající se rozhodnutí o vazbě v přípravném řízení,
jestliže její trvání dosáhne tří měsíců. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze
dovodit, že lhůta uvedená v §24 odst. 4 by měla obdobnou povahu a smysl jako lhůta
uvedená v ustanovení §71 odst. 3 trestního řádu, a že by nemohl být připuštěn stav,
kdy by její nedodržení nemělo žádný následek, t. j. žádný vliv na další omezení osobní
svobody. Lhůta uvedená v ustanovení §24 odst. 4 zákona o cestovních dokladech je tedy
lhůta pořádková, přičemž její nedodržení nemá bezprostřední vliv na další omezování osobní
svobody stěžovatele.
V dané věci Nejvyšší správní soud dále dodává, že jak žalovaný, tak i soud dospěli
k závěru, že správní orgán prvního stupně nepostupoval správně, když stěžovateli ustanovil
opatrovníka, čímž celé řízení prodloužil a rozhodl tak až po patnácti dnech. Nejvyšší správní
soud však tento názor zcela nesdílí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze
správnímu orgánu prvního stupně vytýkat, že na základě údajů zjištěných z místního šetření
ze dne 17. 3. 2003 rozhodl tak, že stěžovateli ustanovil opatrovníka podle §16 odst. 2
správního řádu. Mohl se sice informovat o pobytu stěžovatele u příslušného policejního
orgánu, ale neučinil-li tak, nelze jeho výše popsaný postup považovat za postup zcela
nesprávný.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že námitky stěžovatele ve vztahu k postupu
správního orgánu podle §24 odst. 4 zákona o cestovních dokladech důvodnými neshledal.
K námitkám stěžovatele ve vztahu ke kvalitě rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně uvádí Nejvyšší správní soud, že jakkoliv by uvedené námitky byly důvodné, je třeba
vycházet z toho, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a žalovaného je třeba
posuzovat jako jeden celek, přičemž rozhodnutí žalovaného již splňuje náležitosti předepsané
zákonem a je řádně odůvodněno. K dalším námitkám stěžovatele uplatněným v kasační
stížnosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že svoboda pohybu nepatří mezi neomezitelná
práva. Kromě pojmového omezení, t. j. omezení per definitionem, může být svoboda pohybu
omezena zákonem. Toto omezení je výslovně předvídáno v čl. 14 odst. 3 Listiny, podle
kterého lze omezit svobodu pohybu a pobytu za podmínky, že se tak děje zákonem,
a je to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví
nebo ochranu práv a svobod druhých. Zákon č. 329/1999 Sb. dává možnost orgánům činným
v trestním řízení požádat o omezení svobody pohybu trestně stíhané osoby pro úmyslný
trestný čin odnětím cestovního dokladu, aby tak mohl být pachatel trestného činu dopaden,
usvědčen a odsouzen, a nemohl se trestnímu stíhání vyhýbat nebo mu zcela uniknout.
Dále je nepochybné, že orgány činné v trestním řízení mohou, na základě stavu a vývoje
trestního stíhání určité osoby uvážit, zda je nezbytné omezit uvedeným způsobem svobodu
pohybu a pobytu trestně stíhané osoby, a je tedy zřejmé, že ustanovení §23 písm. b) zákona
o cestovních dokladech, omezuje svobodu pohybu z důvodu udržení veřejného pořádku
a ochrany práv a svobod druhých, což je zcela v souladu s ustanovením čl. 14 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že Městskému soudu v Praze nelze vytýkat nesprávné právní posouzení věci ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Kasační stížnost tedy považuje za nedůvodnou,
a proto ji podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
za použití §120 s. ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti, neboť žalovaný žádné náklady neuplatňoval a stěžovatel s kasační
stížností úspěšný nebyl.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. července 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu