ECLI:CZ:NSS:2005:7.AS.46.2004
sp. zn. 7 As 46/2004 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka
a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Jiřího Vyvadila v právní věci stěžovatelky
T. I. C. C. R., a. s., zastoupené Mgr. Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze, Zelený
pruh 95/97, za účasti Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení,
se sídlem v Brně, Malinovského nám. 3, v řízení o kasační stížnosti proti usnesení Krajského
soudu v Brně ze dne 16. 9. 2004, č. j. 30 Ca 204/2004 - 15,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 16. 9. 2004, č. j. 30 Ca 204/2004 - 15,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se stěžovatelka domáhá zrušení shora uvedeného
usnesení krajského soudu, kterým byla dle ust. §46 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s. ř. s.), odmítnuta její žaloba
proti rozhodnutí Magistrátu města Brna, odboru územního a stavebního řízení
(dále jen „správní orgán“), ze dne 28. 6. 2004, č. j. OÚSŘ U 04/27572/Do, kterým bylo
zamítnuto její odvolání a potvrzeno rozhodnutí Stavebního úřadu Úřadu městské části
Brno - Tuřany ze dne 17. 3. 2004, č. j. 2789/02-Ku, jímž byl zamítnut návrh stěžovatelky
na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene k nemovitostem v rozhodnutí blíže
specifikovaným dle ust. §91 odst. 3 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně
dalších zákonů, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o telekomunikacích“). Krajský soud v Brně své rozhodnutí odůvodnil tak, že rozhodování
o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku
je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem,
a proto mu přísluší vyšší stupeň právní ochrany, a to v občanském soudním řízení.
Kasační stížnost podala stěžovatelka z důvodů uvedených v ust. §103 odst. 1 písm. a)
a e) s. ř. s., neboť se domnívá, že soud nesprávně posoudil právní povahu institutu
vyvlastnění. Dle jejího názoru se v dané věci jedná o zásah, který je svou povahou
veřejnoprávním, neboť vyvlastnění je nuceným omezením vlastnického práva na základě
veřejnoprávního předpisu. Dodala, že pro posouzení charakteru věci a rozlišení, zda spadá
do sféry práva soukromého či veřejného, není určující konečný výsledek, nýbrž způsob,
jakým je tohoto výsledku dosahováno a současně, zda je jím sledován veřejný zájem.
Na podporu svého tvrzení cituje z judikátu Nejvyššího soudu ze dne 10. 7. 2002,
sp. zn. 22 Cdo 1624/2000, ze kterého dle stěžovatelky mimo jiné vyplývá, že v případě
věcných břemen dle ust. §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích nejde o klasický druh
věcných břemen, upravených v ust. §151n a násl. občanského zákoníku, která mají
soukromoprávní povahu a veřejného zájmu se netýkají. Dále poukázala na skutečnost,
že absencí vydání rozhodnutí, ke kterému je správní orgán povinen, neporušuje žádné
soukromé právo, ale zasahuje do oprávnění stěžovatelky, která jí přiznávají veřejnoprávní
předpisy. Vzhledem k okolnosti, že toto rozhodnutí není žádným z rozhodnutí předvídaných
v ust. §244 odst. 1 o. s. ř., mělo by být přezkoumáváno v řízení dle ust. §65 a násl. s. ř. s.
Stěžovatelka dále upozornila na skutečnost, že s vlastníkem nemovitostí nejednala o uzavření
dohody, ale podala návrh na vyvlastnění – zřízení věcného břemene stavebním úřadem.
Správní orgán rozhodoval o vyvlastnění nemovitostí autoritativně bez nutnosti souhlasu
dotčeného vlastníka nemovitostí, nikoliv o sporu mezi dvěma účastníky v rovném postavení.
Jeho úkolem je především hájit veřejný zájem, pro který vyvlastnění povolí nebo nepovolí.
Dle názoru stěžovatelky soud pochybil, jestliže její žalobu odmítl, neboť měl postupovat
dle ust. §130 s. ř. s. a žalobou meritorně projednat. Z uvedených důvodů stěžovatelka
navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadené usnesení zrušil a věc vrátil
Krajskému soudu v Brně k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadené usnesení
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Podle ust. §91 odst. 3 zákona o telekomunikacích pro zajištění výkonu oprávnění
podle §90 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování
a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování
a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření
televizních signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby
písemnou dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu.
Nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný
stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné
telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování
veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních
signálů po vedení.
Podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení.
Podle písm. e) citovaného ustanovení kasační stížnost lze podat pouze z důvodu
tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním
nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha
zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného.
Napadá-li stěžovatelka rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva
zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva,
tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Jinak řečeno, předmětem
správního řízení bylo omezení vlastnického práva či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo
v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právě tento právní titul,
a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř., a jeho povaha je určující
pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.
Nejspolehlivější formou rozlišování soukromého a veřejného práva je metoda
právního regulování (srov. Macur, J.: Občanské právo procesní v systému práva. UJEP, Brno,
1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se rozumí specifický způsob právního
regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu
na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního
vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, že právní vztahy představují
funkční vazby mezi různými objektivními zájmy existujícími ve struktuře zájmu,
přičemž výrazem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury právního vztahu
je právě metoda právní regulace. Nelze jednoznačně říci, že by povaha účasti jednotlivých
subjektů na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buď absolutně
stejná, nebo maximálně rozdílná. Totéž platí i o míře této účasti, tedy o míře autonomie vůle
(dispoziční autonomie) účastníků právního vztahu. Základní dělení na vztahy rovnosti
a vztahy subordinace je tedy zjednodušující a představuje pravidlo, z něhož nalezneme
v moderním právu četné výjimky. Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní metoda právní
regulace je metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku), která říká, že žádný
účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat
povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu
je tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální. Jeden
ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat
povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle,
ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení
a formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Na základě shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat,
že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje
veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou
vyvlastňovaný a vyvlastňovatel (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993,
č. j. 6 A 10/92 - 27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295 a násl.,
pod číslem 53: „Z ustanovení žádného právního předpisu nelze dovodit subjektivní oprávnění
na vyvlastnění cizího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh u správního
orgánu, se proto nemůže u soudu dovolat toho, že byla na takovém právu zkrácena.“),
ale toliko vyvlastňovaný na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem na straně
druhé. Vyvlastňovaný a stavební úřad nevstupují do tohoto právního vztahu v rovném
postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu.
Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje vyvlastňovanému,
tj. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění
nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, přičemž vůle
vyvlastňovaného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím
je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení
jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění
či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto příčin
veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům;
je přitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona,
podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích či podle zákonů
jiných, neboť povaha analyzovaného institutu je pořád stejná.
Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní,
a proto v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl
od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním
úřadem, ale pouze vyvlastňovaný a vyvlastňovatel, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém
vztahu rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu
soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů,
tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty.
Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů
a jde tedy o vztah soukromoprávní.
Posuzovanou otázku lze uzavřít, v souladu s právním názorem vysloveným
rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 12. 10. 2004,
č. j. 5 As 11/2003 - 50, tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je otázka vyvlastnění
nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným správním aktem
na straně jedné či zda je předmětem řízení spor o vlastnické právo na straně druhé.
Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva věcným
břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní věci, a proto je dána
pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši
a případném rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí soudu přezkoumal v souladu
s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka
ve své kasační stížnosti, a přitom sám neshledal vady uvedené v odstavci 3, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti. O věci přitom rozhodl bez jednání postupem dle §109 odst. 1
s. ř. s., dle kterého o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že Krajský soud v Brně pochybil,
jestliže dospěl k závěru, že spornou otázku je nutno řešit v rámci občanského soudního řízení,
neboť jak bylo výše uvedeno, jsou to soudy ve správním soudnictví, které disponují
touto pravomocí. Z tohoto důvodu shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky
důvodnou, proto dle ust. §110 odst.1 s. ř. s. napadené usnesení krajského soudu
pro nesprávné posouzení právní otázky a z toho vyplývající nezákonnost rozhodnutí
o odmítnutí návrhu zrušil a věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud
podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle ust. §110 odst. 2, věty
první, s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. 1. 2005
JUDr. Radan Malík
předseda senátu