ECLI:CZ:NSS:2005:KONF.88.2005
sp. zn. Konf 88/2005-10
USNESENÍ
Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých
kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr.
Václav Novotný, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Pavel Pavlík, JUDr. Petr Příhoda a JUDr.
Brigita Chrastilová, o návrhu Okresního soudu v Přerově, se sídlem v Přerově, Smetanova
2, na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi tímto soudem a Nejvyšším správním soudem, se
sídlem v Brně, Masarykova 31, za účasti žalobce T. I. C. C. R., a. s., zastoupeného Mgr.
Zbyškem Jarošem, advokátem se sídlem v Praze 4, Zelený pruh 95/97, PSČ 140 00, a
žalovaných 1) J. I., 2) F. I., oba neznámého pobytu, o zřízení věcného břemene, ve věci
vedené u Okresního soudu v Přerově pod sp. zn. 7 C 329/2004,
takto:
I. Příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby proti rozhodnutí bývalého
Okresního úřadu v Přerově ze dne 3. 6. 2002, čj. RR/428/639/A/02, a ze dne
10. 6. 2002, čj. RR/428/639/B/02 a č.j. RR/428/639/C/02, o zřízení
věcného břemene, je soud ve správním soudnictví.
II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 2. 2004, čj. 1 As
3/2003-65, se zrušuje.
III. Opatrovníkem žalovaných J. I. a F. I., jejichž pobyt není znám, se
ustanovuje P. H., vedoucí kanceláře Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
Podáním doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 8. srpna 2005 navrhl Okresní
soud v Přerově, aby zvláštní senát rozhodl ve sporu o pravomoc podle ustanovení §5
odst. 1 a 3 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, který
vznikl mezi ním a Nejvyšším správním soudem, ve věci vedené u Okresního soudu v
Přerově pod sp. zn. 7 C 329/2004.
Ze spisu vyplynuly tyto skutečnosti:
Rozhodnutím bývalého Okresního úřadu Přerov, jehož právním nástupcem je
Krajský úřad Olomouckého kraje, ze dne 3. 6. 2002, čj. RR/428/639/A/02, a ze dne 10.
6. 2002, čj. RR/428/639/B/02 a čj. RR/428/639/C/02, byla pro opožděnost zamítnuta
odvolání žalobce proti rozhodnutím Městského úřadu v Přerově ze dne 17. 4. 2002, čj.
SÚ-994/2002/Kl, čj. SÚ-995/2002/Kl, čj. SÚ-996/2002/Kl, jimiž byly zamítnuty návrhy
žalobce na vydání rozhodnutí o zřízení věcného břemene k nemovitostem na pozemcích
v k. ú. R. u. L. n. B. za účelem zajištění výkonu oprávnění podle §90 odst. 1 písm. a)
zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích.
Žalobce napadl rozhodnutí odvolacího správního orgánu žalobou ve správním
soudnictví, o níž rozhodl Krajský soud v Ostravě, který spojil ke společnému projednání a
řízení označenou věc s dalšími věcmi, vedenými u téhož soudu proti rozhodnutím
správního orgánu uvedeného v záhlaví jeho rozsudku čj. 22 Ca 301/2002-28 ze dne
6. 2. 2003 tak, že rozhodnutí Okresního úřadu Přerov i rozhodnutí Městského úřadu
Přerov pro vady řízení zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení Krajskému úřadu Olomouckého
kraje.
Žalovaný se obrátil kasační stížností k Nejvyššímu správnímu soudu, který
rozsudkem ve výroku označeným shora citovaný rozsudek Krajského soudu v Ostravě
zrušil a současně žalobu odmítl a poskytl žalobci poučení o možnosti podat žalobu podle
části páté občanského soudního řádu k místně příslušnému okresnímu soudu.
Poté, co tak žalobce učinil, Okresní soud v Přerově podal zvláštnímu senátu v úvodu
zmíněný návrh s tím, že popírá svou pravomoc vydat rozhodnutí v této věci. Navrhovatel
má za to, že samotné zřízení věcného břemene nese charakter zásahu v zájmu veřejném.
Stát stanoví podmínky, za nichž může k takovému zásahu do vlastnického práva dojít;
nemusí návrhu vyhovět, jestliže nejsou splněny zákonné podmínky. Takový vztah je tedy
vztahem mocenským. Domnívá se proto, že v předmětné věci je příslušný rozhodovat o
žalobě soud ve správním soudnictví. Okresní soud v této souvislosti poukázal na usnesení
zvláštního senátu ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003-5, a navrhl, aby zvláštní senát
rozhodl tak, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci je soud ve správním soudnictví a že
se rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušuje.
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi obecným soudem a soudem ve správním
soudnictví se zvláštní senát řídil následující úvahou:
Po 1. 1. 2003 se otázka o povaze rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva
– a tedy o tom, zda má takové rozhodnutí přezkoumávat soud ve správním soudnictví,
nebo zda je ve věci příslušný soud v občanském soudním řízení podle části páté
občanského soudního řádu – stala častým předmětem rozhodování soudů. Nejvyšší
správní soud zpočátku zdůrazňoval (stejně jako krajské soudy rozhodující ve správním
soudnictví) skutečnost, že rozhodnutí o nuceném omezení vlastnického práva zasahuje do
soukromého práva vlastníka (tedy do práva vlastnického). Jako rozhodnutí v
soukromoprávní věci proto podle tehdejší judikatury Nejvyššího správního soudu
nepodléhalo přezkumu ve správním soudnictví, nýbrž o něm náleželo rozhodovat soudu
v občanském soudním řízení.
Tento názor však byl překonán rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 As 11/2003-50, s jehož závěry se zvláštní senát
ztotožňuje.
Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění, popř. o zřízení věcného břemene,
nepochybně zasahuje do vlastnického práva; to, že vlastnické právo je právem
soukromým, však současně neznamená, že by i rozhodování o jakémkoli zásahu do
tohoto práva mělo tutéž povahu. K omezení či k zániku vlastnického práva totiž může
dojít jak na základě soukromoprávního titulu (nájemní smlouva, kupní smlouva), tak titulu
veřejnoprávního (nařízení nezbytných úprav na stavbě, daňová exekuce). Pro určení toho,
zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví,
je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva,
nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí
o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva (není zde tedy spor o
vlastnické právo), nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o
nuceném omezení vlastnického práva. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo
samotné, je věcí ve smyslu §7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo
správní soudní pravomoci.
K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o
vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízejí různé teorie. Použití mocenské teorie
vede k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát, jednající stavebním úřadem
jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně
rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene. Stejně tak je tomu z pohledu
organické teorie, neboť stát jako jeden z účastníků právního vztahu zde vystupuje nikoliv
nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo např. v rámci koupě
nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru
veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.
Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na
uplatňující se metodě právního regulování: ta vyjadřuje povahu a míru účasti subjektů
právního vztahu na formování jeho obsahu. Soukromoprávní metoda právní regulace je
zpravidla metodou rovnosti (srov. §2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník
soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti,
ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů
soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho
obsahu je tedy stejná. Veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze
subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně
ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i
proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a
formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná.
Při rozhodování o nuceném omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní
metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou povinný a
oprávněný z věcného břemene, ale toliko povinný na straně jedné a stát reprezentovaný
stavebním úřadem na straně druhé. Povinný a stavební úřad nevstupují do tohoto
právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle
směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli
jednostranně vnucuje povinnému: sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho
obsah, tj. rozhodne o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene,
přičemž vůle povinného je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým
rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na
stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o
nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (stejně jako rozhodnutí
o vyvlastnění) je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto
rozhodnutí náleží správním soudům.
Jelikož tedy rozhodnutí o zřízení věcného břemene není rozhodnutím ve věci
vyplývající ze soukromoprávních vztahů, zvláštní senát vyslovil, že rozhodnout o věci
přísluší soudu ve správním soudnictví. Ke shodným závěrům dospěl zvláštní senát již
např. v usnesení ze dne 18. října 2005, čj. Konf 53/2005-11.
Podle §5 odst. 3 zákona č. 131/2002 Sb. zvláštní senát zruší rozhodnutí, kterým
strana kompetenčního sporu popřela svou pravomoc o věci rozhodovat, ačkoliv podle
rozhodnutí zvláštního senátu je vydání rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení
řízení v její pravomoci. Dalším výrokem proto zvláštní senát zrušil rozsudek Nejvyššího
správního soudu v celém rozsahu.
Pravomocné rozhodnutí zvláštního senátu je podle §5 odst. 5 zákona č. 131/2002 Sb. závazné pro strany kompetenčního sporu, účastníky řízení, v němž spor vznikl, pro
správní orgány [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] i soudy. S ohledem na skutečnost, že rozsudek
Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti, jímž byl žalobce odkázán na pořad práva
civilního, byl zrušen, bude Nejvyšší správní soud v dalším řízení znovu rozhodovat o
kasační stížnosti ze dne 27. března 2003.
Protože pobyt obou žalovaných není znám, předseda senátu jim ustanovil
opatrovníka, který je bude ve sporu o pravomoc zastupovat (§29 odst. 3 o. s. ř., ve
spojení s §4 zákona č. 131/2002 Sb. a §64 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2005
JUDr. Karel Podolka
předseda zvláštního senátu
á