ECLI:CZ:NSS:2006:3.ADS.45.2004:75
sp. zn. 3 Ads 45/2004 - 1
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobkyně
PhDr. V. K., zastoupené JUDr. Irenou Strakovou, advokátkou se sídlem Žitná 45, Praha 1,
proti žalované České správě sociálního zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, o
kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
28. 6. 2004 č. j. 2 Cad 28/2004 – 41,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadla žalobkyně rozsudek Krajského soudu
v Českých Budějovicích ze dne 28. 6. 2004, jímž byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí
České správy sociálního zabezpečení ze dne 10. 2. 2004 č. j. xxx.
Rozhodnutím žalované ze dne 10. 2. 2004 byla zamítnuta žádost žalobkyně ze dne
10. 12. 2003 o přiznání vyrovnávacího přídavku k důchodu vyplácenému Sociální
pojišťovnou – ústředí v Bratislavě dle Smlouvy o sociálním zabezpečení mezi Českou
republikou a Slovenskou republikou č. 228/1993 Sb. a dle zákona č. 155/1995 Sb. Svoje
rozhodnutí odůvodnil správní orgán tím, že podle čl. 20 odst. 1 Smlouvy o sociálním
zabezpečení mezi ČR a SR č. 228/1993 Sb. se doby zaměstnání získané přede dnem rozdělení
České a Slovenské federativní republiky považují za doby zaměstnání toho smluvního státu,
na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení České a Slovenské
federativní republiky, tj. ke dni 31. 12. 1992 nebo naposledy před tímto dnem. Podle čl. 20
odst. 2 cit. Smlouvy, pokud občan neměl ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto
dnem zaměstnavatele se sídlem na území České a Slovenské federativní republiky, považují
se doby zabezpečení získané před tímto dnem (31. 12. 1992) za doby zabezpečení
toho smluvního státu, na jehož území měl občan trvalý p obyt ke dni rozdělení České a
Slovenské federativní republiky nebo naposledy před tímto dnem. Vzhledem k tomu, že
zaměstnavatel žalobkyně ke dni rozdělení ČSFR nebyl organizací se sídlem zapsaným
v obchodním rejstříku a žalobkyně měla v té době trvalý pobyt na území Slovenské republiky,
k posouzení nároku a k přiznání jejího starobního důchodu byla podle čl. 20 odst. 2 Smlouvy
příslušná Sociální pojišťovna – ústředí v Bratislavě. Tento orgán žalobkyni také správně
důchod přiznal a jeho výplatu nyní realizuje do České republiky. Současný zákon o
důchodovém pojištění č. 155/1995 Sb. v platném znění ani Smlouva mezi ČR a SR o
sociálním zabezpečení č. 228/1993 Sb. pojem vyrovnávacího přídavku neznají a tudíž bylo
nutno žádost žalobkyně zamítnout. Žalovaný správní orgán k věci dále dodal, že rozhodnutím
Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 30 Cdo 120/98, kterým bylo zamítnuto dovolání ČSSZ proti
rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 5. 9. 1997 č. j. 3 Cao 12/96 – 51 nebylo zrušeno
žádné ustanovení zákona o důchodovém poji štění ani Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním
zabezpečení. Citované rozhodnutí soudu se týkalo konkrétního případu a nezavazuje ČSSZ
k tomu, aby bylo aplikováno ve všech analogických případech, neboť soudní judikatura není
v České republice pramenem práva. Mimoto toto rozhodnutí bylo vydáno v době, kdy ještě
nebyla přijata novela čl. 10 Ústavy ČR týkající se vztahu vnitrostátního práva a mezinárodní
smlouvy (Ústavní zákon č. 395/2001 Sb.). Rovněž na případ žalobkyně nedopadají důsledky
Nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 3. 6. 2003 sp. zn. II. ÚS 405/2002, protože ten řešil
otázku použití Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení ve vztahu k nároku občana na
předčasný starobní důchod, který slovenské právní předpisy o sociálním zabezpečení do
31. 12. 2003 jako dávku důchodového zabezpečení neznaly.
V žalobě podané proti tomuto rozhodnutí žalobkyně namítala, že došlo ke zkrácení
jejího práva na důchodové zabezpečení odvozené z doby zaměstnání (celkem 38 roků)
získaného v době od roku 1954 do 31. 12. 1992 v Československu. Žalobkyně mohla
teoreticky požádat o přiznání starobního důchodu podle českých předpisů, protože splnila
ke dni 28. 4. 1996 podle zákona č. 155/1995 Sb. všechny podmínky tímto zákonem
požadované – věk 56 roků a 4 měsíce, více než 25 roků zaměstnání v Československu
od jejího 15. roku věku do roku 1992; podmínka trvalého pobytu v ČR pro vznik nároku byla
ke dni 1. 1. 1996 zrušena. Vzhledem k tomu, že použití Smlouvy mezi ČR a SR mělo
a má přednost před zákonem o sociálním zabezpečení a Smlouva v čl. 20 stanovila,
který nositel zabezpečení, zda český nebo slovenský, započítá dobu zaměstnání získanou
do roku 1992, bylo nepochybné, že starobní důchod bude přiznávat slovenská strana.
Jinak by došlo k tomu, že za stejnou dobu zaměstnání by žalobkyně p obírala dva starobní
důchody, což, jak uznává, není možné. Plnění podle Smlouvy ovšem neznamená,
že vnitrostátní předpis neplatí (zákon č. 100/1932 Sb. o vnitrostátní účinnosti mezinárodních
smluv o sociálním pojištění) a že se na obyvatele ČR nevztahuje. Vyrovnávací příspěvek, o
němž žalovaná tvrdí, že neexistuje, je výsledkem důsledného provedení mezinárodněprávně
uznávané zásady pro aplikaci mezinárodních smluv, kterou je zásada nepoškodit uzavřením
smlouvy občana, jehož nárok by byl vyšší podle vnitrostátních předpisů než podle Smlouvy.
V případě žalobkyně je vyrovnávací přídavek rozdílem mezi výší fiktivního českého a ze
Slovenska vypláceného starobního důchodu. V této souvislosti žalobkyně připomíná, že právě
takto se postupuje při odstraňování tvrdosti zákona. Přiznáním vyrovnávacího přídavku je
zajištěno, aby se dotčenému pojištěnci dostalo alespoň takové výše důchodu, jaká by mu
náležela, kdyby nebyla uzavřena předmětná sociální smlouva. Na podporu správnosti výše
uvedeného poukázala žalobkyně na rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 31. 3. 1998 sp. zn.
30 Cdo 120/1998, rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 6. 11. 2003 č. j. 2 Ads
15/2003 – 42 i další soudní rozhodnutí v konkrétních kauzách, které tuto uvedenou zásadu
respektují. Žalobkyně se dovolávala rovněž Nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 3. 6. 2003 sp.
zn. II. ÚS 405/2002, podle něhož i mezinárodní smlouva musí být v souladu s ústavním
pořádkem ČR a nesmí poškodit občana, pokud by byl jeho vnitrostátní nárok vyšší. K tomu
žalobkyně poukázala na dohodu mezi ČSR a SSR o sociálním zabezpečení, podle které má
ruský občan s trvalým pobytem na Slovensku nárok na slovenský důchod za dobu zaměstnání
v Rusku a pokud by své trvalé bydliště přeložil do České republiky, přizná mu od tohoto dne
důchod český nositel pojištění podle českých předpisů. Rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 6. 11. 2003 č. j. 2 Ads 15/2003 – 42 sice zmíněnou zásadu konstatuje, ale dochází
k závěru, že dotyčná žalobkyně nesplnila potřebnou dobu zaměstnání získanou na území
České republiky. Pro případ, že by i Krajský soud v Českých Budějovicích zastával shodný
závěr, žalobkyně uvádí, že československou dobu zaměstnání v unitárním a posléze
federálním státě nelze zpětně rozdělovat na dobu českou a slovenskou. K poznámce
v odůvodnění napadeného správního rozhodnutí, že náš právní systém není založen na
soudním precedentu, žalobkyně namítla, že nerespektování rozhodnutí Nejvyššího soudu ČR
ve skutkově a právně shodných kauzách by znamenalo porušení zásady právní jistoty,
předvídatelnosti práva a především rovnosti v právech. Z uvedených důvodů žalobkyně
navrhla, aby krajský soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Při rozhodování ve věci vyšel krajský soud z následujícího skutkového stavu.
Žalobkyni byl přiznán starobní důchod ode dne 2. 1. 1997 rozhodnutím Slovenské pojišťovny
v Bratislavě. Z žádosti uplatněné u pobočky této pojišťovny v Prievidzi je seznatelné, že
žalobkyně ke dni 31. 12. 1992 působila jako učitelka na Střední průmyslové škole stavební
v Prievidzi. Žádnou jinou dobu zaměstnání (pojištění) než na Slovensku předtím ani potom
v žádosti nevykazuje. Důchod ji byl vyměřen slovenským nositelem pojištění podle zák. č.
100/1988 Sb. o sociálním zabezpečení. Její žádost o odstranění tvrdosti zákona podle čl. 26
Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení byla zamítnuta rozhodnutím ministra práce a
sociálních věcí ČR ze dne 29. 10. 2003. K trvalému pobytu v České republice je žalobkyně
přihlášena ode dne 15. 10. 1997, státní občanství České republiky získala dne 20. 4. 2004.
Právní otázku uvážil krajský soud následovně: Na posouzení věci dopadá Smlouva
mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. 10.
1992, publikovaná ve sbírce zákonů pod č. 228/1993 Sb. Tato smlouva má s ohledem na čl.
10 Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. přednost
před zákonem když stanoví, že vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal
Parlament souhlas a jimiž je Česká republika v ázána, jsou součástí právního řádu. Podle věty
za středníkem pak stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se
mezinárodní smlouva.
Podle čl. 20 odst. 1 Smlouvy doby zabezpečení získané přede dnem rozdělení ČSFR
se považují za doby zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl zaměstnavatel
občana sídlo ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem.
Tato úprava vycházející z územního principu neumožňuje na doby pojištění, které
získala žalobkyně ke dni rozdělení ČSFR, kdy byla zaměstnána u zaměstnavatele se sídlem
na Slovensku, pohlížet jinak než jako na „dobu slovenskou“. Nelze proto přisvědčit
žalobkyni, že ke dni 28. 4. 1996 splňovala všechny podmínky požadované zákonem
č. 155/1995 Sb. také pro přiznání starobního důchodu podle českých předpisů, ani stran
výhrad k právnímu názoru, který v tomto ohledu vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze
dne 6. 11. 2003 č. j. 2 Ads 15/2003 – 39. Krajský soud nepřisvědčil žalobkyni ani v tvrzení,
že nepřiznáním vyrovnávacího přídavku došlo ke zkrácení jejího práva na důchodové
zabezpečení podle českých předpisů odvozeného z doby více než 25ti roků zaměstnání
v bývalém Československu. Smlouva mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení ani zákon č.
100/1988 Sb. či současně platný zákon č. 155/1995 Sb. vyrovnávací přídavek neznají a pokud
vyrovnání rozdílu českých a slovenských důchodů vzniklých v důsledku devalvace slovenské
koruny není předpisy upraveno, pak na takové finanční dorovnání není právní nárok. Dávku
v zákoně či smlouvě nekons truovanou lze samozřejmě v individuálních případech poskytnout
v rámci odstraňování tvrdosti zákona. Možnost podat žádost o odstranění tvrdosti zákona
podle čl. 26 Smlouvy žalobkyně také neúspěšně využila. Pokud se žalobkyně k důkazu
existence vyrovnávacího přídavku dovolává způsobu, kterým je rozdíl mezi fiktivním českým
a reálným slovenským důchodem zjišťován právě pro účely řízení o odstranění tvrdosti
Smlouvy, pak nelze nepoznamenat, že dobrovolně, tedy bez právního nároku, může být
poskytnuta dávka jakkoliv pojmenovaná a důkazem oprávněnosti požadavku na poskytnutí
vyrovnávacího přídavku nemůže být skutečnost, že přídavek lze stanovit jako rozdíl mezi
slovenským důchodem a pro takový účel stanoveným a tudíž fiktivním důchodem, který by
pojištěnci náležel podle českých právních předpisů. Krajský soud nepřisvědčil žalobkyni ani
v námitce, že tak, jak žalovaná vykládá a uplatňuje Smlouvu, diskriminuje ty své občany,
kteří stejně jako ostatní pracovali v bývalém Československu, ale na území Slovenska, když
naopak žalovaná vztahující se ustanovení Smlouvy, jmenovitě čl. 11 a čl. 20, v souzené věci
interpretovala a aplikovala ústavně konformním způsobem, tedy tak, že v intencích Ústavy
ČR má Smlouva přednost před vnitrostátním zákonem. Při posuzování účinku Smlouvy pak
nelze pominout skutečnost, že právě touto Smlouvou je žalovaná vázána. Pokud Smlouva
postrádá ustanovení o užití vnitrostátního předpisu v případě, je-li to pro pojištěnce výhodné,
pak nelze účinně argumentovat poukazem na skutečnost, že starobní důchod vyměřený podle
českých předpisů by byl vyšší než důchod stanovený podle předpisů slovenských. Odkaz
žalobkyně na jiné mezinárodní smlouvy nepovažoval krajský soud za přiléhavý, neboť pro
souzenou důchodovou záležitost je rozhodující, jak je Smlouvou řešena otázka dob
zaměstnání získaných za existence společného státu a zda a jakým způsobem lze eliminovat
dopady právních a ekonomických odlišností vývoje České republiky a Slovenské republiky ve
vztahu k důchodu. K Nálezu Ústavního soudu č. j. II. ÚS 405/2002 ze dne 3. 6. 2003, pak
krajský soud uvedl, že neřeší otázku vyrovnávacího příspěvku, nýbrž dopad smlouvy na
situaci pojištěnce, jenž požádal o předčasný starobní důchod, který předpisy platící ve
Slovenské republice vůbec neznají a v důsledku ust. čl. 20 Smlouvy by nebylo možno
zohlednit dobu zaměstnání získanou v době existence společného státu, kdy tehdejší
stěžovatel pracoval u zaměstnavatele se sídlem na Slovensku. Závěrem krajský soud
poznamenal, že nepříznivý dopad směnného kurzu české a slovenské měny na dávky
sociálního zabezpečení poukazované pojištěncům do České republiky slovenským nositelem
pojištění je v případě žalobkyně řešitelný systémem dávek státní sociální podpory podle zák.
č. 117/1995 Sb. Ze všech výše uvedených důvodů pak krajský soud žalobu podle ust. §78
odst. 7 s. ř. s. v plném rozsahu zamítl.
V podané kasační stížnosti dovozuje žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) existenci
důvodu podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky.
Stěžovatelka namítá, že krajský soud nerespektoval základní mezinárodně právně uznávané
zásady pro aplikaci a interpretaci mezinárodních smluv závazné i pro ČR a vyjádřené např.
v čl. 5 Evropské prozatímní dohody Rady Evropy o sociálním zabezpečení. Uzavření sociální
smlouvy s cizím státem nemůže vést ke snížení výše nároku. Ta musí odpovídat podle
platných předpisů délce doby zaměstnání (pojištění) a výši příjmu oprávněné osoby. Ke
stejnému právnímu názoru dospěl i Vrchní soud v Praze, Nejvyšší soud v Brně a několik
krajských soudů. Teprve po třech rozsudcích Nejvyššího správního soudu z r. 2004 se zřejmě
praxe krajských soudů musela změnit a to bez ohledu na nález Ústavního soudu z r. 2003. To,
že Smlouva má přednost neznamená, že neplatí zákon, jehož všechny podmín ky stěžovatelka
splnila. Nikde ve Smlouvě není ustanovení o derogaci vnitrostátního předpisu. Pokud by byla
Smlouva se SR uzavírána za jiných okolností, jistě by nepostrádala obdobné ustanovení, jaké
má např. smlouva s Rakouskem v čl. 32. Stěžovatelka považuje za velmi potřebné poukazovat
na jiné smlouvy, neboť vůbec nenapadá Smlouvou zvolený způsob rozdělení nákladů na
důchody za společné doby. Považuje ale za nespravedlivé mít ve srovnání s ruským občanem,
který pracoval jen v Rusku resp. v SSSR a nyní trvale žije třeba v Karlových Varech, důchod
za dobu zaměstnání ve vlastním státě o několik set korun nižší. Stěžovatelka také postrádá, že
se soud nezabýval ještě i dalšími mezinárodními smlouvami, např. úmluvami Mezinárodní
organizace práce. I ty žalovaná porušuje. Stěžovatelka dále krajskému soudu vytýká, že
setrval v rozporu s uznávanou praxí a s principy pro ČR závazných mezinárodních smluv na
pozitivně právním pojetí výkladu a použití práva v duchu hesla „co není psáno, není dáno“.
Krajský soud jednoduše postrádal v zákoně či ve Smlouvě ustanovení, které by znělo např.
takto:„vyrovnávací přídavek náleží jako rozdíl mezi výši důchodu náležející podle česko-
slovenské smlouvy o sociálním zabezpečení a výši důchodu, na který by měl pojištěnec nárok
podle českých právních předpisů, přičemž další podmínkou vzniku nároku na takový rozdíl je
trvalý pobyt v ČR“. Základní pojem vnitrostátní předpis je vykládán nikoli ve vztahu
k mezinárodní smlouvě, ale jako další podmínka nároku na důchod – takže se argumentuje
tím, že vyrovnávací přídavky by bylo nutné vyplácet s ohledem na čl. 3 Nařízení č. 1408/71 i
do států EU, pokud by tam žili poživatele slovenského důchodu s československou dobou
zaměstnání. Stěžovatelka upozorňuje, že je na pováženou, když po mnoha desetiletích, kdy
byl princip vztahu vnitrostátního předpisu a sociální mezinárodní smlouvy uznáván a
prováděn, aniž byl jeho případný konkrétní výsledek – vyrovnávací přídavek nebo rozdíl –
pozitivně vyjádřen v jakémkoli právním předpise, některé soudy dnes takovou interpretaci
neuznávají a to v neprospěch svých vlastních občanů, se kterými nerovně zacházejí. Nejméně
ode dne vyhlášení Nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 405/2002 přitom vědí, že ČSSZ
postupuje protiprávně a svými rozhodnutími způsobuje občanům škodu, o jejíž náhradu
mohou žádat. Stěžovatelka proto navrhla, aby rozhodnutí Krajského soudu v Českých
Budějovicích ze dne 28. 6. 2004 bylo zrušeno a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu
stížních bodů uplatněných v kasační stížnosti a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná.
Úvodem Nejvyšší správní soud předesílá, že podle ust. §2 s. ř. s. je úkolem soudu
ve správním soudnictví poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických
nebo právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených
tímto zákonem nebo zvláštním zákonem. V řízení o žalobách pak soudy posuzují zákonnost
rozhodnutí orgánu veřejné správy, tedy především to, zda v průběhu správního řízení nedošlo
ke zkrácení procesních práv účastníků, zda byl úplně a přesně zjištěn skutečný stav věci,
zda zjištěné skutečnosti byly subsumovány pod odpovídající právní normu a zda tato norma
byla následně správně vyložena a aplikována a to i s ohledem na limity obsažené v Ústavě ČR
a Listině základních práv a svobod, případně s ohledem na závazky, které pro Českou
republiku vyplývají z uzavřených mezinárodních smluv. Z uvedených norem vyšší právní síly
považuje Nejvyšší správní soud pro rozhodnutí ve věci za podstatné ustanovení čl. 2 odst. 3
a čl. 10 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
V daném případě stěžovatelka nikterak nezpochybňovala skutkový stav zjištěný
správním orgánem a namítala pouze nesprávné posouzení právní otázky. Ze skutkového stavu
popsaného v napadeném správním rozhodnutí i v rozsudku krajského soudu proto Nejvyšší
správní soud vycházel. Na tomto místě považuje pouze za potřebné zdůraznit některé
pro rozhodnutí ve věci podstatné skutečnosti. Stěžovatelka podala žádost o starobní důchod
u Sociální pojišťovny pobočka Prievidza dne 2. 1. 1997 a požadovala jeho přiznání od téhož
dne. Rozhodnutím Sociální pojišťovny ústředí Bratislava ze dne 22. 5. 1997 byl stěžovatelce
přiznán podle ust. §21 zákona č. 100/1988 Zb. ve výši 4685 Kč. Pro nárok na důchod byla
započtena doba 41 roků, pro výpočet výše důchodu pak bylo rozhodných 38 roků. Ze žádosti
o důchod vyplývá, že veškerou tuto dobu získala stěžovatelka výkonem zaměstnání
či činnostmi na roveň postavenými ve Slovenské republice. Ke dni vzniku nároku na dávku
měla také stěžovatelka ve Slovenské republice bydliště, konkrétně v P., E. 17/1. S ohledem na
uvedené skutečnosti byl stěžovatelce slovenským nositelem pojištění přiznán důchod
výhradně podle vnitrostátních slovenských předpisů bez odkazu na ustanovení Smlouvy mezi
ČR a SR o sociálním zabezpečení. Žádost o přiznání vyrovnávacího příspěvku byla
stěžovatelkou podána dne 7. 6. 2003, opakovaně pak dne 10. 12. 2003.
Podstatou námitek stěžovatelky je tvrzení, že správní orgán a následně krajský soud
nerespektovaly při posuzování jejího nároku mezinárodně uznávanou zásadu, že uzavření
mezinárodní smlouvy na poli sociálního zabezpečení nemůže vést ke krácení nároku,
který by vznikl oprávněné osobě podle vnitrostátních předpisů. Ten musí odpovídat délce
doby zaměstnání a výši příjmů. Přednost Smlouvy před zákonem neznamená, že neplatí
zákon, jehož všechny podmínky stěžovatelka splnila. Ta z uvedeného dovozuje, že kromě
důchodu přiznaného ve Slovenské republice má nárok na dorovnání poskytované nositelem
pojištění v České republice, jež by odpovídalo rozdílu mezi výší fiktivního českého a reálně
pobíraného slovenského starobního důchodu. Nejvyšší správní soud právní názor stěžovatelky
nesdílí a poukazuje přitom především na podrobné a výstižné odůvodnění rozsudku krajského
soudu. K věci samé doplňuje toliko následující:
Zákon č. 100/1932 Sb., na nějž stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje, ve svém
ust. §1 uvádí, že ustanovení mezinárodních smluv o sociálním pojištění vyhlášených
ve Sbírce zákonů a nařízení, mají po dobu své mezinárodní účinnosti též účinnost vnitrostátní.
Vyplývá z něj tedy pouze, že mezinárodní smlouvu je nutno vzít v úvahu jako kterýkoliv
jiných předpis při výběru výkladu a aplikaci právní normy na zjištěný skutkový stav.
Citovaný zákon sám nestanoví prioritu mezinárodní smlouvy před vnitrostátním
zákonodárstvím, zároveň však ani možnost použít mezinárodní smlouvu a vnitrostátní předpis
paralelně. Tyto otázky byly do účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb. řešeny
jen judikaturou. Soudy všech stupňů se zabývaly především případy, kdy na otázku hodnocení
dob zaměstnání (pojištění) pro vznik nároku na starobní důchod dopadala jak mezinárodní
smlouva, konkrétně čl. 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení, tak vzhledem
ke stejné právní síle teoreticky i vnitrostátní předpis (ust. §8 zákona č. 100/1988 Sb., příp. §
13 zákona č. 155/1995 Sb). Výsledky dlouholetého rozhodování krajských soudů, Vrchního
soudu v Praze, Nejvyššího soudu ČR i Nejvyššího správního soudu byly shrnuty v rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2003 č. j. 3 Ads 15/2003 – 39 uveřejněném
ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 6/2004 pod č. 230. Podle právní věty
vzešlé z tohoto rozsudku Smlouva mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení uveřejněná
pod č. 228/1993 Sb. není smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR ve znění účinném před 1. 6. 2002
a nebyla tedy do uvedeného data bezprostředně závazná s předností před zákonem.
Při stanovení výše dávek důchodového pojištění, na něž vznikl nárok před 1. 6. 2002,
je proto nutno zkoumat, zda je pro pojištěnce výhodnější výpočet podle uvedené Smlouvy
či podle vnitrostátních (českých) předpisů. Uvedené pravidlo však platí pouze za podmínky,
že nárok na dávku by pojištěnci vznikl jen s přihlédnutím k dobám pojištění získaným
na území ČR. Tento právní názor byl pak v části temporálních účinků vyplývajících
z citované novely Ústavy ČR upřesněn rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 26. 10. 2005 č. j. 3 Ads 2/2003 – 112, který byl publikován ve Sbírce rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu č. 3/2006 pod č. 798. Právní věta tohoto rozsudku deklaruje, že
dnem účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb., kterým se mění Ústava ČR a jímž byla
stanovena priorita vyhlášených mezinárodních smluv, k jejichž ratifikaci dal souhlas
Parlament, před zákonem (čl. 10 Ústavy ČR), již pominula možnost porovnávání
důchodových nároků pojištěnců podle mezinárodní smlouvy a vnitrostátních předpisů. Ode
dne 1. 6. 2002 tak lze hodnotit pojištěnci dobu zabezpečení získanou na území bývalé ČSFR
jen podle čl. 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení inkorporovaného ode dne 1.
5. 2004 též do oddílu 44 přílohy č. III. nařízení Rady (ES) č. 1408/71. Uvedený právní názor
rozšířeného senátu je vzhledem ke své sjednocovací funkci závazný i pro další rozhodování
Nejvyššího správního soudu o stejných otázkách. Stěžovatelce tedy nevznikl nárok na
„vyrovnávací příspěvek ke starobním důchodu“ z následujících důvodů:
1. Vyrovnávací příspěvek není jako samostatná dávka upraven žádným předpisem
vnitrostátního práva ani Smlouvou mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení. Zde
se uplatní první z výše citovaných ústavních limit, zakotvená v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl.
2 odst. 2 Listiny, dle niž lze státní moc uplatňovat jen v případech a mezích stanovených
zákonem a pouze způsobem stanoveným zákonem. Jestliže základní povinností
správního soudu je posuzovat zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy, přičemž žádný
zákon podmínky pro přiznání vyrovnávacího příspěvku neupravuje, pak zde není ani
žádný zákon, který by mohl správní orgán při svém rozhodování porušit a před jehož
porušením by správní soud mohl stěžovatelce poskytnout ochranu. Správní soud
v takovém případě nemůže nerespektovat příslušné články Ústavy ČR a Listiny a uložit
správnímu orgánu, aby přiznal stěžovatelce dávku bez zákonného podkladu v oblasti
hmotněprávní i procesní a to ani za situace, kdy je stěžovatelka subjektivně přesvědčena,
že by se tak s ohledem na znění jiných mezinárodních smluv (Smlouva mezi ČSR a
SSSR) mělo stát.
2. Není-li vyrovnávací příspěvek samostatnou dávkou, lze na něj nahlížet pouze
jako na formu poskytování části starobního důchodu. V takovém případě by však
stěžovatelka musela splnit podmínky nároku na starobní důchod z českého systému
pojištění. Věkovou podmínku nároku na starobní důchod splnila stěžovatelka ještě
za účinnosti zákona č. 100/1988 Sb. dne 28. 12. 1995. K uvedenému dni však nesplnila
podmínku potřebné doby zaměstnání, která činila 25 let. Na hodnocení dob zabezpečení
získaných stěžovatelkou totiž dopadá čl. 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním
zabezpečení a všechny tyto doby jsou tak dobami zabezpečení Slovenské republiky.
V českém systému pojištění stěžovatelka žádnou dobu nezískala. Ust. čl. 20 Smlouvy
přitom v době rozhodování správního orgánu bylo s ohledem na znění čl. 10 Ústavy ČR
jedinou normou, kterou bylo možno v dané věci aplikovat (viz cit. rozhodnutí
rozšířeného senátu). Lze tedy uzavřít, že podmínky nároku na starobní důchod z českého
systému pojištění stěžovatelka nesplnila.
Nejvyšší správní soud považuje dále za nutné zdůraznit, že stěžovatelka by nesplnila
podmínku potřebné doby zaměstnání ani v případě, že by na hodnocení dob byla
aplikována výše uvedená starší judikatura. Ta totiž řešila pouze případy, kdy docházelo
ke kolizi kritérií pro hodnocení dob zaměstnání získaných do rozpadu společného státu
podle čl. 20 Smlouvy mezi ČR a SR o sociálním zabezpečení a podle obecných
předpisů, konkrétně podle §8 zákona č. 100/1988 Sb. a návazně též §13 zákona č.
155/1995 Sb. Prve uvedená norma totiž stanoví jako rozhodující skutečnost pro
posouzení, zda se jedná o dobu získanou v českém či slovenském systému zabezpečení,
sídlo zaměstnavatele k 31. 12. 1992 případně místo trvalého pobytu ve zvláštních
případech. Obecné předpisy pak tuto otázku řeší v závislosti na místu výkonu
zaměstnání, které zakládalo účast na nemocenském pojištění v celém průběhu pojištění.
U stěžovatelky však k žádné kolizi uvedených kritérií nedošlo. Stěžovatelka získala
veškerou dobu zabezpečení výkonem zaměstnání či na roveň postavených činností na
území dnešní Slovenské republiky a taktéž její zaměstnavatel měl k 31. 12. 1992 sídlo
na území Slovenské republiky. Podle jakéhokoliv zákonného kritéria, ať již je obsaženo
v mezinárodní smlouvě či vnitrostátním předpisu, je tedy její veškerá doba zabezpečení
dobou získanou ve slovenském systému zabezpečení (pojištění). Tomu ostatně odpovídá
i skutečnost, že slovenský nositel pojištění přiznal stěžovatelce starobní důchod
výhradně podle vnitrostátních slovenských předpisů, aniž vůbec považoval za nutné
argumentovat ustanoveními Smlouvy. Pokud by tedy měla stěžovatelka získat potřebnou
dobu zaměstnání (pojištění) pro vznik nároku na starobní důchod z českého systému
pojištění, bylo by nutno tuto stěžovatelkou získanou dobu započítat podruhé.
To by vedlo ve svém výsledku k absurdnímu závěru, že doba zaměstnání (pojištění)
získaná stěžovatelkou do 31. 12. 1992 je dobou započitatelnou současně jak ve
slovenském tak i v českém systému pojištění a to podle vnitrostátních předpisů obou
států s důsledkem vzniku nároku na dávku v obou systémech pojištění. Byť stěžovatelka
v obecné rovině možnost takového závěru popírá a sama jej označuje za nemožný, pro
konkrétní posouzení svého důchodového nároku se právě takovéhoto posouzení
domáhá. Nic na tom nemění skutečnost, že výši přiznaného důchodu navrhuje upravit na
rozdíl mezi českým a slovenským starobním důchodem ve formě tzv. vyrovnávacího
příspěvku.
V tomto kontextu považuje Nejvyšší správní soud za zcela nepřiléhavý odkaz
stěžovatelky na nález Ústavního soudu č. j. II. ÚS 405/02 ze dne 3. 6. 2003, neboť zde
byl řešen případ skutkově i právně diametrálně odlišný. Zatímco v daném případě
má stěžovatelka nárok na starobní důchod ze slovenského systému pojištění a otázkou,
kterou posuzoval správní orgán a posuzuje i soud je, zda jí vznikl nárok na důchod
i z českého systému pojištění, v předchozí věci šlo naopak o případ, kdy žadateli byl
přiznán starobní důchod z českého systému pojištění, zatímco na Slovensku mu ještě
nárok na důchod nevznikl. Posuzována byla tedy pouze výše přiznaného důchodu, aniž
byl sporný nárok a Ústavní soud se v předmětném nálezu vyjadřoval k ústavněprávním
mezím aplikace ust. §61 zákona č. 155/1995 Sb. Nejvyšší správní soud připomíná, že
toto ustanovení je normou upravující výpočet výše důchodu za situace, kdy podle
mezinárodní smlouvy dochází k tzv. dílčení důchodu s ohledem na poměr dob získaných
v jednotlivých smluvních státech. Ústavní soud zde ve vztahu ke Smlouvě mezi ČR a
SR o sociálním zabezpečení dovodil, že na dobu zabezpečení získanou na Slovensku do
31. 12. 1992 nelze pohlížet jako na dobu získanou v cizině a pro výši důchodu je nutno
započíst, přičemž v pozdějších nálezech (např. III. ÚS 252/04) na tento nález
navazujících expressís verbís vyjádřil i zásadu, že je přitom nutno respektovat částku
důchodu pobíraného v souladu se Smlouvou od druhé smluvní strany tak, aby nedošlo
k duplicitnímu pobírání dvou důchodů stejného t ypu přiznaných ze stejného důvodu od
dvou různých nositelů pojištění. Z úřední činnosti je Nejvyššímu správnímu soudu
známo, že nositel pojištění uvedený názor beze zbytku realizoval a přiznal tehdejšímu
stěžovateli starobní důchod ve výši odpovídající zápočtu veškeré doby zabezpečení
(pojištění) získané do 31. 12. 1992. Po splnění podmínek nároku na starobní důchod ze
slovenského systému pojištění pak výši českého starobního důchodu v souladu s ust. §
61 zákona č. 155/1995 Sb. opět podílčil. Jak je vidět z předchozího, nelze pro
stěžovatelku z cit. nálezu Ústavního soudu ničeho vytěžit. Stěžovatelka nemá žádnou
nezhodnocenou dobu zabezpečení (pojištění), kterou by jí bylo možno započíst pro
nárok na starobní důchod z českého systému pojištění a podmínky nár oku nesplňuje
ani podle českých vnitrostátních předpisů ani při použití čl. 11 odst. 3 Smlouvy.
S ohledem na výše uvedené nesdílí Nejvyšší správní soud ani názor stěžovatelky, podle
něhož napadeným správním rozhodnutím došlo k porušení mezinárodně uznávané
zásady, že uzavřením mezinárodní smlouvy nesmí dojít ke krácení důchodového nároku
podle vnitrostátních předpisů, kdy ten musí vždy odpovídat délce doby zaměstnání a
výši příjmů. Jak bylo již podrobně rozvedeno v předchozím textu, stěžovatelce pro výši
starobního důchodu byla započtena veškerá získaná doba zaměstnání i dosažený příjem.
Skutečnost, že se tak stalo podle vnitrostátních slovenských předpisů a nikoliv českých,
jistě porušením uvedené zásady není. Mezinárodní smlouva pak do hodnocení dob
pojištění a jejich příslušnosti do slovenského systému pojištění žádnou korekci nevnesla.
3. Závěrem považuje Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se pro úplnost nejen
k formálněprávní, ale i k faktické podstatě stěžovatelčiných námitek. Z obsahu různých
jejich podání je totiž zřejmé, že svůj nárok na tzv. vyrovnávací příspěvek neodvozuje
ani tak z rozdílné právní úpravy hodnocení dob pojištění podle Smlouvy mezi ČR a SR
o sociálním zabezpečení a podle vnitrostátních předpisů, jež by způsobila, že jí byl
přiznán starobní důchod slovenský místo českého, ale z rozdílného kursu české a
slovenské koruny, který ve svém důsledku vede ke snížení reálné hodnoty starobního
důchodu přiznaného slovenským nositelem pojištění. Zde ovšem zákonem vymezený
prostor pro jakékoliv plnění ze strany českého nositele pojištění chybí. Smlouva mezi
ČR a SR o sociálním zabezpečení byla uzavřena ještě před rozpadem společného státu
představiteli členských republik bývalé ČSFR a po 31. 12. 1992 schválena parlamenty
obou nástupnických států. Prováděna byla prozatímně již s účinností od 1. 1. 1993
v dohodnutých podmínkách společné měnové a celní unie, přičemž tato dohoda zajisté
byla jedním z důvodů, proč Smlouva neobsahuje žádné ustanovení o tzv. vyrovnávacích
příspěvcích. Jestliže posléze došlo k rozdílnému společenskému i ekonomickému vývoji
v obou nástupnických státech bývalé federace a v důsledku toho i k zániku měnové unie
a k poklesu kursu slovenské koruny vůči koruně české, nevzniká podle žádného
právního předpisu České republice a jejímu nositeli pojištění povinnost takovéto
důsledky pojištěncům bývalé federace pobírajícím slovenské důchody kompenzovat. To
se týká i skupiny pojištěnců, kteří obdobně jako stěžovatelka přesídlili ze Slovenské
republiky do České republiky a obdrželi če ské občanství. Tyto skutečnosti totiž na
posouzení otázky, zda jim vznikl nárok na dávku z českého systému pojištění, nemají
žádný vliv.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadený rozsudek Krajského soudu
v Českých Budějovicích je zákonný, proto kasační stížnost podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, správní orgán ze zákona nemá právo na náhradu
nákladů řízení, Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení (§60 odst. 1 a 2 s. ř. s. ve spojení s ust. §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 22. února 2006
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu