ECLI:CZ:NSS:2006:4.AS.18.2005
sp. zn. 4 As 18/2005 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: O. B.,
zast. JUDr. Miroslavem Muchnou, advokátem, se sídlem Klatovy, Pod Hůrkou 758, proti
žalovanému: Městský úřad Železná Ruda, odbor výstavby - stavební úřad, se sídlem
Železná Ruda, Klostermannovo nám. 26, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Krajského soudu v Plzni, ze dne 17. 12. 2004, č. j. 30 Ca 43/2001 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností se žalobce (dále též „stěžovatel“) domáhá
přezkoumání shora označeného usnesení Krajského soudu v Plzni, kterým byla odmítnuta
žaloba proti rozhodnutí Městského úřadu Železná Ruda, odbor výstavby – stavební úřad,
ze dne 28. 1. 1999, č. j. VÚP 3756/98-330/2, jako nepřípustná. Uvedeným rozhodnutím
žalovaný rozhodl, že se třetí, od žalobce odlišné, osobě prodlužuje užívání stavby rekreační
chaty č. ev. 2-10 v Ž. R. na pozemku č. kat. stp. 395, stp. 473, stp. 474, stp. 475, stp. 476, stp.
477, stp.478 stp.479, stp.480 v katastrálním území Ž. R. do 31. 12. 2008. Žalobce se cítil
tímto rozhodnutím poškozen na svých právech a jednotlivé zásahy do svých práv podrobně
rozvedl v žalobě. Nepřípustnost žaloby krajský soud odůvodnil tím, že žaloba nebyla podána
proti rozhodnutí odvolacího orgánu, nýbrž byla podána proti rozhodnutí správního orgánu I.
stupně, přičemž bylo možné se ještě bránit řádným opravným prostředkem v rámci správního
řízení.
V podané kasační stížnosti stěžovatel připouští, že právní závěry krajského soudu,
co do důvodů odmítnutí žaloby, budou dopadat na většinu případů, kdy je žalobou napadeno
rozhodnutí, proti němuž bylo možno podat opravný prostředek v rámci správního řízení,
nesouhlasí však s tím, že by se tak mělo dít ve všech případech bez výjimky. Stěžovatel
je přesvědčen, že v jeho případě právní závěry krajského soudu v této otázce
nemohou obstát. Stěžovatel podal žalobu ještě za účinnosti předchozí úpravy soudního
přezkumu správních rozhodnutí a účinky úkonů stěžovatele zůstaly podle nového předpisu
zachovány. Žalovaný správní orgán vyznačil na rozhodnutí, které bylo napadeno řádným
opravným prostředkem, doložku právní moci tohoto rozhodnutí, jež má povahu veřejné
listiny, stěžovatel nemohl a dosud nemůže napadat nečinnost odvolacího orgánu postupem
podle zákona č. 71/1967 Sb., neboť tento zákon neumožňuje účinný postup v případě,
kdy odvolací orgán nezahájil odvolací řízení, ač k tomu byl povinen. V době podání žaloby
právní úprava tehdy účinná neumožňovala domáhat se nápravy žalobou proti nečinnosti
správního orgánu a s účinností od 1. 1. 2003 již stěžovatel žalobu proti nečinnosti podat
nemohl, neboť v té době již neměl zachovánu lhůtu pro podání žaloby. Stěžovatel podal
odvolání proti rozhodnutí žalovaného dne 25. 5. 2000, to však odvolací orgán nevzal
na vědomí, dosud o něm nerozhodl a správní orgán I. stupně opatřil rozhodnutí doložkou
právní moci. Proti tomuto pravomocnému rozhodnutí podal stěžovatel žalobu. Stěžovatel
podal i návrh na obnovu řízení v předmětné věci, a poté, kdy byl jeho návrh na obnovu řízení
zamítnut jak prvoinstančním, tak odvolacím orgánem, podal i žalobu, kterou se domáhal
zrušení rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení obnovy.
Stěžovatel dále uvádí, že podle §250b odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném
do 31. 12. 2002, pokud byla podána žaloba někým, kdo tvrdí, že mu rozhodnutí správního
orgánu nebylo doručeno, ač s ním jako s účastníkem řízení mělo být jednáno, měl soud ověřit
správnost tohoto tvrzení a uložit správnímu orgánu doručit tomuto účastníku správní
rozhodnutí a podle okolností odložit jeho vykonatelnost. Tímto stanoviskem soudu byl
správní orgán vázán, po uskutečněném doručení měl správní orgán předložit spis soudu
k rozhodnutí o žalobě. Takto krajský soud nepostupoval a stěžovateli nezůstaly zachovány
účinky procesního úkonu podané žaloby, zaručené §130 odst. 1 věty druhé zákona
č. 150/2002 Sb. soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Kdyby tak bylo postupováno, správní
orgán I. stupně by byl povinen zrušit nepravdivou doložku právní moci rozhodnutí
a stěžovateli by průkazně počala běžet lhůta m.j. pro podání žaloby proti nečinnosti.
Stěžovatel tedy tvrdí, že v jeho konkrétním případě je rozhodnutí o odmítnutí žaloby
nezákonné. Dále stěžovatel namítá i vadu řízení spočívající v tom, že před odmítnutím návrhu
nepředložil správní orgán krajskému soudu spis, stěžovatel tak neměl možnost nahlédnout
do správního spisu, a ani krajský soud nemohl zjistit skutkový a právní stav, který tu byl
v době rozhodování správního orgánu.
S ohledem na všechny uvedené důvody stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud
kasační stížností napadené usnesení Krajského soudu v Plzni v celém rozsahu zrušil a věc
vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný správní orgán nepodal ke kasační stížnosti žádné vyjádření.
Nejvyšší správní soud napadené soudní rozhodnutí přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná. Stěžovatel je zastoupen advokátem.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel kasační stížností napadá usnesení krajského soudu,
kterým byla odmítnuta jeho žaloba, aniž by výslovně podřadil důvody kasační stížnosti
příslušnému ustanovení §103 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), Nejvyšší správní soud konstatuje, že v daném případě
jako důvod kasační stížnosti může přicházet v úvahu toliko důvod uvedený v §103 odst. 1
písm e), tj. nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení.
Takové pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném usnesení krajského soudu
neshledal.
Podle §5 s. ř. s. platí, že: Nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon
jinak, lze se ve správním soudnictví domáhat ochrany práv jen na návrh a po vyčerpání
řádných opravných prostředků, připouští-li je zvláštní zákon.
Podle §68 písm. a) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí
správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného.
Podle §69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni,
nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla.
Podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. soud návrh usnesením odmítne, jestliže je návrh
podle tohoto zákona nepřípustný.
Z obsahu správního spisu, který si Nejvyšší správní soud vyžádal, zjistil,
že rozhodnutí Městského úřadu Železná Ruda, odbor výstavby – stavební úřad, ze dne
28.1.1999, č.j. VÚP 3756/98-330/2, kterým tento správní orgán jako orgán I. stupně rozhodl,
že se třetí, od žalobce odlišné, osobě prodlužuje užívání stavby rekreační chaty č. ev. 2-10
v Ž. R. na pozemku č. kat. stp. 395, stp. 473, stp. 474, stp.475, stp.476, stp. 477, stp. 478 stp.
479, stp. 480 v katastrálním území Ž. R. do 31. 12 2008, podle vyznačení doložky právní
moci nabylo právní moci dne 28. 1. 1999. Z obsahu tohoto rozhodnutí vyplývá, že v řízení,
které vydání daného rozhodnutí předcházelo, stěžovatel nebyl veden jako účastník řízení.
Dále ze správního spisu vyplývá, že poté, co stěžovatel předmětné správní rozhodnutí
dne 15. 5. 2000 převzal s využitím ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím
u Okresního pozemkového úřadu v Klatovech, podal dne 25. 5. 2000 (podáním ze dne
22. 5. 2000) návrh na povolení obnovy řízení ukončeného rozhodnutím Městského úřadu
Železná Ruda, odbor výstavby – stavební úřad, ze dne 28. 1. 1999, č. j. VÚP 3756/98-330/2.
Tomuto návrhu nebylo orgánem I. stupně vyhověno, bylo zamítnuto i odvolání
proti tomuto rozhodnutí a stěžovatel podal v předmětné věci žalobu. K té Krajský soud
v Plzni rozsudkem ze dne 24. 2. 2005 napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost zrušil
a věc vrátil k novému projednání. Návazně Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor
regionálního rozvoje rozhodnutím ze dne 30. 6. 2005, č. j. RR 1569/05, rozhodl o odvolání
proti rozhodnutí o zamítnutí návrhu stěžovatele na obnovu řízení tak, že se odvolání zamítá,
a rozhodnutí, kterým byl zamítnut návrh na povolení obnovy řízení ve věci povolení změny
v užívání stavby – rekreační chaty č. ev. 2-10 v Ž. R., se potvrzuje.
Ze správního spisu dále vyplývá, že stěžovatel podal dne 7. 3. 2001
k Okresnímu úřadu Klatovy, podnět k přezkoumání rozhodnutí ze dne 28. 1. 1999,
č. j. VÚP 3756/98-330/2, který byl vyřízen se závěrem, že nebylo shledáno porušení zákona,
které by bylo důvodem pro zahájení mimoodvolacího řízení (přípis ze dne 11. 5. 2001).
Nejvyšší správní soud o stížnostních námitkách usoudil následovně :
Stěžovatel především namítá, že podal žalobu ještě za účinnosti předchozí úpravy
soudního přezkumu správních rozhodnutí, kdy účinky úkonů stěžovatele měly zůstat
podle §130 nového předpisu zachovány. Ve spojení s tím se dovolává ustanovení §250b
odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, podle něhož, pokud byla podána žaloba
někým, kdo tvrdí, že mu rozhodnutí správního orgánu nebylo doručeno,
ač s ním jako s účastníkem řízení mělo být jednáno, měl soud ověřit správnost tohoto tvrzení
a uložit správnímu orgánu doručit tomuto účastníku správní rozhodnutí a podle okolností
odložit jeho vykonatelnost. Tak soud nepostupoval a předmětné rozhodnutí správního orgánu
stěžovateli doručeno nebylo. Kdyby tak bylo postupováno, správní orgán I. stupně by byl
povinen zrušit nepravdivou doložku právní moci rozhodnutí a stěžovateli by průkazně počala
běžet lhůta m.j. pro podání žaloby proti nečinnosti.
K tomu Nejvyšší správní soud považuje za nutné uvést, že §130 odst. 1 s. ř. s.,
skutečně hovoří o tom, že účinky procesních úkonů v těchto řízeních učiněných zůstávají
zachovány, nicméně pro jejich posouzení stanoví, že tyto se posoudí přiměřeně
podle ustanovení tohoto zákona. Tzn., že zachování účinků podané žaloby spočívá,
resp. spočívalo, v tom, že nadále i po nabytí účinnosti soudního řádu mělo být řízení
považováno za zahájené a toto řízení zahájené před účinností s. ř. s. mělo být řádně
dokončeno. Nemohlo však být již postupováno podle ustanovení o. s. ř. ve znění účinném
do 31. 12. 2002, ale výlučně podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního
řádu správního, a to tzv. přiměřeně. Vzhledem k dikci ustanovení části třetí hlavy druhé dílu
prvního soudního řádu správního, v jejichž smyslu byly, po nabytí účinnosti soudního řádu
správního, krajským soudem účinky podané žaloby posuzovány, nebylo možné v rámci
„přiměřenosti posouzení účinků žaloby“ dospět k přímé aplikovatelnosti již zrušeného
§250b odst. 2 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002. Proto takto krajský soud, po nabytí
účinnosti soudního řádu správního, kdy ve věci rozhodoval, postupovat nemohl.
Stěžovatel dále namítá, že žalovaný správní orgán vyznačil na rozhodnutí, které bylo
napadeno řádným opravným prostředkem, doložku právní moci tohoto rozhodnutí,
jež má povahu veřejné listiny, stěžovatel nemohl a dosud nemůže napadat nečinnost
odvolacího orgánu postupem podle zákona č. 71/1967 Sb., neboť tento zákon neumožňuje
účinný postup v případě, kdy odvolací orgán nezahájil odvolací řízení, ač k tomu byl
povinen. V době podání žaloby právní úprava tehdy účinná neumožňovala domáhat
se nápravy žalobou proti nečinnosti správního orgánu a s účinností od 1. 1. 2003
již stěžovatel žalobu proti nečinnosti podat nemohl, neboť v té době již neměl zachovánu
lhůtu pro podání žaloby. Stěžovatel podal odvolání proti rozhodnutí žalovaného dne
25. 5. 2000, to však odvolací orgán nevzal na vědomí, dosud o něm nerozhodl a správní orgán
I. stupně opatřil rozhodnutí doložkou právní moci.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele v tom, že žalobu
proti nečinnosti podat nemohl. Bylo tedy třeba volit jiný postup. Správní spis, který byl
Nejvyššímu správnímu soudu předložen, uváděné odvolání stěžovatele neobsahuje. Nicméně
z obsahu správního spisu, jak bylo výše uvedeno vyplývá, že podle vyznačení doložky právní
moci, předmětné rozhodnutí ze dne 28. 1. 1999, č. j. VÚP 3756/98-330/2, nabylo právní moci
dne 28. 1. 1999. Pokud tedy stěžovatel podal odvolání dne 25. 5. 2000, jak uvádí,
potom je zřejmé, že doložka právní moci byla vyznačena nikoliv v době, kdy byl podán
opravný prostředek, ale dlouho před tím, jinak v době, kdy žádný opravný prostředek podán
nebyl. Této skutečnosti si podle názoru Nejvyššího správního soudu musel zřejmě být vědom
i stěžovatel, když jak vyplývá ze správního spisu, téhož dne, tedy dne 25. 5. 2000 (podáním
ze dne 22. 5. 2000) podal „návrh na povolení obnovy řízení ukončeného rozhodnutím
Městského úřadu Železná Ruda, odbor výstavby – stavební úřad, ze dne 28. 1. 1999,
č. j. VÚP 3756/98-330/2“. Stěžovatel tak zřejmě při obraně svých práv postupoval po dvou
liniích, kdy jednak odvoláním napadl dané rozhodnutí jako nepravomocné, a současně
návrhem na povolení obnovy ve vztahu k předmětnému rozhodnutí, dané rozhodnutí napadl
jako pravomocné. (mimo to ještě po třetí linii podal podnět k přezkoumání předmětného
rozhodnutí mimo odvolací řízení.).
Tento postup stěžovateli jistě nelze vytýkat, nicméně na straně druhé je zřejmé,
že obě (z povahy věci se vzájemně vylučující) varianty obrany nemohly být projednatelné.
Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve svém ustanovení §60 počítal
s tím, že „Odvolací orgán je povinen přezkoumat i opožděné nebo nepřípustné odvolání
z toho hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení anebo změnu nebo zrušení rozhodnutí mimo
odvolací řízení; jinak odvolání zamítne.“ Tím byla mj. garantována ochrana práv
těm osobám, jejichž odvolání příp. správní orgán považoval za nepřípustné pro absenci
„účastenství“ a věc musela být v takových případech posouzena mj. z pohledu podmínek
pro obnovu řízení. V dané věci šel stěžovatel tomuto „principu“ sám vstříc tím, že souběžně
s odvoláním podal návrh na povolení obnovy v předmětné věci. Z obsahu správního spisu
sice nelze dovodit, jak bylo naloženo s předmětným odvoláním stěžovatele (správní spis
toto odvolání neobsahuje), je z něj však zřejmé, že ve věci obnovy řízení jednáno bylo.
V situaci, kdy lze z obsahu správního spisu dovodit, že Krajský úřad Plzeňského kraje
jako nástupnicky nadřízený (po Okresním úřadu Klatovy) správní orgán Městského úřadu
Železná Ruda, odbor výstavby – stavební úřad, je téhož názoru jako správní orgán I. stupně
v tom, že stěžovateli v řízení o prodloužení užívání stavby rekreační chaty č.. ev. 2-10 v Ž. R.
účastenství nepříslušelo, potom je zřejmé, že z pohledu předmětných správních orgánů
procesním postupem, ve kterém mohla být tato skutečnost přezkoumána, mohlo být jen řízení
o obnově řízení.
V nyní posuzované věci však Nejvyšší správní soud neposuzuje daný případ
ve vztahu k rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení ukončeného
rozhodnutím Městského úřadu Železná Ruda, odbor výstavby – stavební úřad, ze dne
28. 1. 1999, č. j. VÚP 3756/98-330/2, nýbrž posuzuje danou věc
z pohledu přezkoumatelnosti předmětného rozhodnutí Městského úřadu Železná Ruda, odbor
výstavby – stavební úřad, jako rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud v situaci, kdy bylo žalobou
napadeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně, i při vědomí toho, že žaloba byla podána
za účinnosti předchozí úpravy správního soudnictví, a že nebylo možné žalovat na nečinnost,
nemůže dospět k jinému závěru, než že taková žaloba nebyla přípustná a Krajský soud v Plzni
nepochybil, když takovou žalobu usnesením odmítl.
Nejvyšší správní soud zvažoval i to, zda s ohledem na souhru skutkových i právních
okolnosti věci případně tento postup není postupem denagatio iustitiae, a dospěl k závěru
že tomu tak není. Soudní ochrana kasační stížností hájených předmětných práv stěžovatele
přicházela zcela transparentně v úvahu po druhé linii, kterou se sám stěžovatel „souběžně
vydal“ již v roce 2000, a to po linii příp. soudního přezkoumání rozhodnutí o zamítnutí
návrhu na povolení obnovy řízení ukončeného rozhodnutím Městského úřadu Železná Ruda,
odbor výstavby – stavební úřad, ze dne 28. 1. 1999, č. j. VÚP 3756/98-330/2.
Tam také stěžovatel podal samostatnou správní žalobu a o této žalobě bylo příslušným
způsobem jednáno a rozhodováno.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že přezkoumávané rozhodnutí Krajského soudu v Plzni je správné, a proto kasační stížnost
jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci
neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku
řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. dubna 2006
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu