ECLI:CZ:NSS:2006:5.AS.48.2004
sp. zn. 5 As 48/2004 - 76
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce A. D., zast. JUDr. Pavlem Hálou, advokátem se sídlem v Brně, Příkop 6, proti
žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravského kraje se sídlem v Brně, Žerotínovo
náměstí 3/5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze
dne 16. 8. 2004, č. j. 57 Ca 17/2003 - 51,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 8. 2004, č. j. 57 Ca 17/2003 - 51
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se jako stěžovatel (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností
domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek
Krajského soudu v Brně ze dne 16. 8. 2004, č. j. 57 Ca 17/2003-51 a věc vrácena tomuto
soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud napadeným rozsudkem zamítl žalobu stěžovatele proti rozhodnutí
Policie České republiky, Správy Jihomoravského kraje, Krajského dopravního inspektorátu
Brno ze dne 31. 8. 2000, č. j. PJM-939/DS-odv-2000, kterým bylo zamítnuto odvolání
stěžovatele proti rozhodnutí Policie České republiky, Okresního ředitelství, Dopravního
inspektorátu v Břeclavi ze dne 31. 7. 2000, č. j. ORBV-15-208/DS-2000 a současně potvrzeno
toto rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 15 000,- Kč a zákazu činnosti spočívající v zákazu
řízení motorových vozidel na dobu 24 měsíců stěžovateli za spáchání přestupků na úseku
ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi podle ustanovení §30 odst. 1 písm. ch)
zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a proti bezpečnosti a plynulosti
silničního provozu podle ustanovení §22 odst. 1 písm. b) a d) téhož zákona.
Krajský soud při svém rozhodování vyšel z toho, že stěžovatel prokazatelně dne 23. 4.
2000 v 01,30 hod. v obci Kobylí řídil osobní automobil SPZ BVB 15-90 a po vypnutí
osvětlení tohoto motorového vozidla, při ujíždění před hlídkou policie, v důsledku
nepřiměřené rychlosti a podnapilého stavu, když měl v krvi nejméně 2, 07 g/kg alkoholu,
narazil do pomníku sv. Antonína uprostřed křižovatky. Z těchto skutkových zjištění pak
dovodil, že prvostupňový i odvolací správní orgán právem posoudily jednání stěžovatele jako
již uvedené přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi a proti
bezpečnosti a plynulosti silničního provozu a uložily mu za uvedené jednání odpovídající
sankce.
Krajský soud nepřisvědčil žalobním námitkám stěžovatele, že napadené rozhodnutí
odvolacího správního orgánu nevychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci a že nebylo
doručeno jeho zástupci s plnou mocí pro celé řízení. Stěžovatel se totiž ke svému
protiprávnímu jednání přiznal, svého činu litoval a navíc je toto jednání prokazováno
výpovědí svědka J. H., úředním záznamem zakročujících policistů, protokoly
o nehodě v silničním provozu a o lékařském vyšetření na alkohol v krvi, plánkem místa
dopravní nehody a fotodokumentací. Stěžovatel byl rovněž řádně a včas předvolán na den 31.
7. 2000 v 9,00 hod. ke správnímu orgánu, ale v tento den se nedostavil. Je sice skutečností, že
stěžovatel doručil správnímu orgánu dne 16. 8. 2000 plnou moc ze dne 8. 8. 2000 pro
zástupce J. V., ten byl však zvolen zástupcem zcela účelově s cílem zmařit doručení
rozhodnutí odvolacího správního orgánu. Za pomoci Policie České republiky bylo totiž
zjištěno, že se J. V. na sdělené adrese V. 176 nikdy nezdržoval a nezdržoval se ani na adrese
B., Š. 22, kde sousedé uvedli, že je již delší dobu v zahraničí. Jelikož si stěžovatel zvolil
zástupce, o němž věděl, že ho nebude moci zastupovat a že mu nebude možno doručovat
písemnosti, nepochybil správní orgán, když doručil rozhodnutí druhostupňového správního
orgánu pouze stěžovateli dne 26. 10. 2000.
V kasační stížnosti proti tomuto rozsudku krajského soudu stěžovatel odmítl závěry
tohoto soudu, které vyslovil v napadeném rozsudku a opřel tento mimořádný opravný
prostředek o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „ s. ř. s.“).
Stěžovatel především namítl, že správní orgány nerozhodovaly po náležitém
a objektivním zjištění skutečného stavu věci, ale jen na základě nedostatečných
a neprůkazných podkladů a že krajský soud, aniž provedl dokazování v tom směru, zda
přestupek podle ustanovení §22 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, vůbec zavinil, přezkoumal věc pouze z hlediska zákonnosti. Krajský soud tedy tím,
že nerozhodoval v plné jurisdikci a neuznal za vhodné předvolat ani jednoho svědka, ačkoliv
takovou povinnost má a zjištění skutečného stavu věci to vyžadovalo, nenaplnil jeden
z nejdůležitějších důvodů vzniku správního soudnictví, aby o občanovi nerozhodoval úředník,
nýbrž nezávislý soud. V důsledku těchto pochybení nebyl zjištěn spolehlivě skutečný stav
ohledně dopravní nehody, její technické příčiny a odpovědnost za ní.
Stěžovatel posléze namítl i to, že správní orgány nejednaly s jeho zástupcem tak jak
vyžaduje zákon. Nejednaly s ním během řízení a doposud mu nedoručily ani správní
rozhodnutí, které tak nenabylo právní moci. Pokud pak měly za to, že šlo o obstrukční
jednání, bylo jejich povinností vyřešit situaci zákonným způsobem, např. ustanovením
opatrovníka jeho zástupci nebo právně účinným vyloučením zástupce z jednání, jehož
generální plná moc byla ve spisu řádně založena. Tento nezákonný postup správních orgánů
nezhojil ani krajský soud, když tomuto postupu přisvědčil a jeho žalobu zamítl.
Účastník řízení Krajský úřad Jihomoravského kraje, na něhož přešla pasivní legitimace
podle zákona č. 129/2000 Sb., se ke kasační stížnosti písemně nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek Krajského
soudu v Brně ze dne 16. 8. 2004, č.j. 57 Ca 17/2003-51 při vázanosti rozsahem a důvody,
které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.) a přestože sám
neshledal vadu uvedenou v §109 odst. 3 s. ř. s., k níž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti, dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se i v řízení o kasační stížnosti řídí přísnou dispoziční zásadou.
Je provedením této dispoziční zásady, jestliže ustanovení §106 odst. 1 s. ř. s. ukládá
stěžovateli povinnost označit rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvést, z jakých důvodů
(skutkových a právních) toto soudní rozhodnutí napadá a považuje výroky tohoto rozhodnutí
za nezákonné. Rozsah napadení soudního rozhodnutí a uvedení skutkových a právních
důvodů pak znamená povinnost stěžovatele tvrdit, že soudní rozhodnutí nebo jeho část
odporuje konkrétnímu zákonu nebo jinému předpisu, který má charakter předpisu právního
a toto tvrzení také odůvodnit. Činnost kasačního soudu je pak ohraničena rámcem takto
vymezeným (rozsah napadení soudního rozhodnutí a skutkové a právní důvody nezákonnosti
tohoto rozhodnutí) a tento soud se musí omezit na zkoumání napadeného rozhodnutí jen
v tomto směru, nejde-li ovšem o vadu, k níž musí hledět z úřední povinnosti (§109 odst. 2
a 3 s. ř. s.). Nedostatek stěžovatelova tvrzení, že vydáním napadeného soudního rozhodnutí
byl porušen zákon nebo jiný právní předpis, představuje vadu kasační stížnosti, která brání
jejímu věcnému vyřízení. I při nejmírnějších požadavcích proto musí být z kasační stížnosti
poznatelné, v kterých částech a po jakých stránkách má kasační soud napadené soudní
rozhodnutí zkoumat, přičemž kasační soud není povinen ani oprávněn sám vyhledávat možné
nezákonnosti soudního rozhodnutí. Nepostačí proto, vytýká-li kasační stížnost obecně, že
zákon byl porušen a nebo to, že řízení bylo vadné, aniž by poukazovala na konkrétní
skutečnosti, z nichž je takové tvrzení dovozováno.
Nejvyšší správní soud musí konstatovat opodstatněnost kasační stížnosti stěžovatele,
pokud namítá jednak nezákonný postup správních orgánů při doručování druhostupňového
správního rozhodnutí, které tak nenabylo právní moci a jednak nezákonný postup krajského
soudu, jež tomuto postupu přisvědčil a jeho žalobu zamítl.
Z obsahu správního spisu vyplývá, že stěžovatel převzal prvostupňové správní
rozhodnutí dne 2. 8. 2000, svého zástupce J. V. si zvolil dne 8. 8. 2000 a plnou moc o volbě
tohoto zástupce doručil prvostupňovému správnímu orgánu až dne 16. 8. 2000 společně
s odvoláním proti prvostupňovému rozhodnutí. Správný je proto závěr krajského soudu, že
pokud stěžovateli bylo účinně doručeno prvostupňové správní rozhodnutí již dne 2. 8. 2000,
tedy v době, kdy ještě neměl zástupce a správnímu orgánu bylo zmocnění k zastupování
prokázáno písemnou plnou mocí až dne 16. 8. 2000 (§17 odst. 4 zákona č. 71/1967 Sb., ve
znění pozdějších předpisů), nebylo třeba zasílat toto rozhodnutí zástupci stěžovatele s účinky
doručení podle ustanovení §25 odst. 3 tohoto zákona. Se zřetelem k tomu, že zástupce
stěžovatele J. V. byl od 16. 8. 2000 naprosto nekontaktní, nelze správní orgánům ani úspěšně
vytýkat, že s ním nejednaly během řízení.
Pokud tedy stěžovatel dne 16. 8. 2000 předložil prvostupňovému správnímu orgánu
k založení do spisu plnou moc ze dne 8. 8. 2000, kterou zplnomocnil J. V., bytem V. č. 176
k tomu, aby ho bez jakéhokoliv omezení zastupoval ve správním řízení ohledně jeho dopravní
nehody vedené pod sp. zn. ORBV-15-208/DS-2000 (mimo podání žaloby k soudu a odložení
výkonu rozhodnutí), není žádných pochyb o tom, že tomuto zástupci mělo být doručováno
žalobou napadené druhostupňové správní rozhodnutí Policie České republiky, Správy
Jihomoravského kraje, Krajského dopravního inspektorátu v Brně ze dne 31. 8. 2000, č. j.
PJM-939/DS-odv-2000. Druhostupňové správní rozhodnutí ze dne 31. 8. 2000, č.j. PJM-
939/DS-odv-2000 však bylo doručeno jen stěžovateli dne 26. 10. 2000 a nikoliv jeho zástupci
J. V., protože tento zástupce stěžovatele byl zcela nekontaktní a nikde na adresách V. 176 a
B., Š. 22 nebyl zastižen, a to ani Policií České republiky.
Krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku zaujal k nedoručení
druhostupňového správního rozhodnutí zástupci stěžovatele právní názor spočívající v tom, že
pokud si stěžovatel zvolil zástupce, o němž věděl, že ho nebude moci zastupovat a že mu
nebude možno doručovat písemnosti, nepochybil správní orgán, když doručil rozhodnutí
druhostupňového správního orgánu pouze stěžovateli dne 26. 10. 2000.
Nejvyšší správní soud nemá žádné pochybnosti o účelovosti volby J. V. zástupcem
stěžovatele a o obstrukčním jednání stěžovatele. Zcela přesvědčivě popsal v tomto směru
rozhodné údaje krajský soud v kasační stížností napadeném rozsudku, který své úvahy zcela
pregnantním způsobem vyložil v odůvodnění tohoto rozsudku.
Správní orgány a zejména krajský soud se však měly s touto situací vypořádat
zákonným způsobem, jak ostatně naznačuje i stěžovatel v kasační stížnosti, ale svým
povinnostem nedostály.
V tomto případě vznikla situace, kdy si stěžovatel zvolil z obstrukčních důvodů
zmocněnce, který byl neznámého pobytu. Správní orgán sice neměl možnost takovou plnou
moc zrušit, měl však povinnost tuto situaci řešit např. ustanovením opatrovníka zmocněnci,
jehož pobyt není znám, za pomoci analogie ustanovení §16 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, kterému by byly doručovány písemnosti. Jestliže zástupce
účastníka hájí práva a zájmy zastoupeného účastníka a své povinnosti nemůže z důvodu
neznámého pobytu vykonávat, je třeba, v případě, že účastník řízení plnou moc nevypoví,
účastníku zabezpečit ochranu práv ustanovením opatrovníka zmocněnci neznámého pobytu.
Ostatně nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.) na takové případy výslovně pamatuje
v ustanovení §33 odst. 4. V uvedených případech neznámého pobytu zmocněnce nebo
v případě nemožnosti mu doručovat, nesmí správní orgán doručovat písemnosti přímo
účastníkovi. Toho pouze vyrozumívá o ustanovení opatrovníka pro doručování zmocněnci
nebo o doručení konkrétní písemnosti zmocněnci formou veřejné vyhlášky a v rámci tohoto
vyrozumění mu oznámí obsah doručované písemnosti.
Z obsahu soudního spisu je patrno, že stěžovatel podal žalobu proti druhostupňovému
rozhodnutí Policie České republiky, Správy Jihomoravského kraje, Krajského dopravního
inspektorátu v Brně ze dne 31. 8. 2000, č.j. PJM-939/DS-odv-2000 dne 6. 11. 2000
k Městskému soudu v Brně. Tehdejší právní úprava (§247 odst. 2 o. s. ř., ve znění účinném
do 31. 12. 2002) výslovně stanovila, že jednou z podmínek řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu je „nabytí právní moci rozhodnutí“. Z toho nesporně vyplývalo, že i když
žaloba musela být podána do dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu
v posledním stupni, tedy bez ohledu na právní moc rozhodnutí, správní soud o ní nemohl
jednat, dokud napadené rozhodnutí právní moci nenabylo. S. ř. s. se sice o právní moci
rozhodnutí správního orgánu zmiňuje pouze v souvislosti s lhůtou pro podání některých
zvláštních žalob k ochraně veřejného zájmu (§72 odst. 2), nicméně krajský soud nemůže
jednat o žalobě proti správnímu rozhodnutí, které ještě nenabylo právní moci, ačkoliv je
způsobilé ji nabýt. Otázku, zda správní rozhodnutí nabylo či dosud nenabylo právní moci,
musí krajský soud posoudit sám (není vázán stanoviskem správního orgánu). Okolnost, že
právní moci dosud nenabylo, však není důvodem pro odmítnutí žaloby nebo pro zastavení
nebo přerušení řízení.
Nejvyšší správní soud již rozhodoval o obdobné problematice rozsudkem svého
rozšířeného senátu ze dne 12. 10. 2004, č.j. 2 As 27/2004-78, který byl uveřejněn pod č.
450/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v němž zaujal tento senát zásadní
stanovisko. Rozšířený senát uvedl, že „jak vyplývá ze s. ř. s., především z ustanovení
§72 odst. 1, podání žaloby, zejména, pokud se týká lhůty dle tohoto ustanovení, je vázané na
oznámení napadeného správního rozhodnutí. Nedostatek řádného doručení tohoto rozhodnutí
příslušnému účastníkovi řízení (žalobci), spočívající v tom, že rozhodnutí bylo v rozporu
s ustanovením §25 odst. 3 správního řádu doručeno přímo účastníkovi řízení a nikoli jeho
zástupci, brání rozhodnutí o žalobě (přezkoumání vlastního napadeného správního
rozhodnutí). Jestliže žaloba přes tuto vadu doručení správního rozhodnutí byla podána, jedná
se o nedostatek žaloby (nedostatek podmínky řízení) odstranitelný. Samotná tato skutečnost
(vada doručení) není bez dalšího důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost
(§46 odst. 1 písm. b/ s. ř. s.). Pokud soud, u kterého byla podána taková žaloba, zjistí,
obvykle z vyžádaného správního spisu žalovaného, že rozhodnutí nebylo zástupci žalobce
doručeno, uloží usnesením žalovanému doplnit spis (řízení) o doklad o doručení rozhodnutí
tomuto zástupci účastníka řízení. Protože teprve tímto doručením bylo napadené správní
rozhodnutí řádně oznámeno, plyne až od tohoto okamžiku lhůta k případnému rozšíření
žaloby na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo k rozšíření o další žalobní body
(§71 odst. 2, věta třetí s. ř. s)“.
Nejvyšší správní soud proto z uvedených důvodů zrušil kasační stížností napadený
rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 16. 8. 2004, č. j. 57 Ca 17/2003-51, neboť tímto
rozsudkem bylo rozhodnuto o věci samé (o žalobě), aniž byla naznačeným způsobem
odstraněna vada žaloby (podmínka řízení) a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení (§110
odst. 1 s. ř. s.).
Za této procesní situace ovšem nebyl důvod k tomu, aby se Nejvyšší správní soud
zabýval i dalšími námitkami uvedenými v kasační stížnosti stěžovatele, které se dotýkají
přezkoumání vlastního rozhodnutí žalovaného odvolacího správního orgánu (správní orgány
nerozhodovaly po náležitém a objektivním zjištění skutečného stavu věci, ale jen na základě
nedostatečných a neprůkazných podkladů, krajský soud, aniž provedl dokazování v tom
směru, zda přestupek podle ustanovení §22 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, stěžovatel vůbec zavinil, přezkoumal věc pouze z hlediska zákonnosti,
krajský soud nerozhodoval v plné jurisdikci a neuznal za vhodné předvolat ani jednoho
svědka, ačkoliv takovou povinnost má a zjištění skutečného stavu věci to vyžadovalo,
v důsledku těchto pochybení nebyl zjištěn spolehlivě skutečný stav ohledně dopravní nehody,
její technické příčiny a odpovědnost za ní).
V dalším řízení proto bude na krajském soudu, aby při odstraňování vady podmínky
řízení především postupoval v intencích rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního
soudu ze dne 12. 10. 2004, č.j. 2 As 27/2004-78, který byl uveřejněn pod č. 450/2005 Sbírky
rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, po odstranění uvedené vady se znovu zabýval
žalobními námitkami stěžovatele a poté vydal rozhodnutí odpovídající zákonu.
Nejvyšší správní soud jenom obecně připomíná, že dokazování z hlediska zjištění
skutkového stavu věci má ve správním soudnictví jiný charakter než v dokazování v řízení
občanskoprávním, trestním či správním. Správní soudnictví je v žalobním řízení kontrolou
rozhodovací činnosti veřejné správy. V tomto řízení proto krajský soud musí vycházet ze
skutkového stavu zjištěného správním orgánem v době, kdy správní orgán vydal rozhodnutí
krajským soudem přezkoumávané (§75 odst. 1 s. ř. s.), neboť jinak by posuzoval jiný
skutkový stav, než tak činilo přezkoumávané rozhodnutí. Tento základní princip ovšem
znamená, že krajský soud pouze zkoumá, zda správní orgán zjistil skutkový stav dostatečně
a úplně a zda na základě takto zjištěného stavu věci správně a v souladu se zákonem rozhodl.
V případě nedostatků ve zjištění skutkového stavu správním orgánem, krajský soud proto
pouze posuzuje, v jakém rozsahu je třeba dokazování doplnit. Zjistí-li, že je nutné jen ověřit
některé skutečnosti zjištěné správním orgánem, provede dokazování v tomto směru sám.
Krajský soud také sám provede doplnění dokazování i tehdy, jestliže neověřuje jen
skutečnosti zjištěné správním orgánem, avšak i v tomto případě pouze v nezbytném rozsahu
potřebném pro rozhodnutí o věci. Jinak by totiž nepřiměřeně nahrazoval vadné zjištění
skutkového stavu správním orgánem. Vyžaduje-li tedy zjištění skutkového stavu rozsáhlé
dokazování, musí krajský soud správní rozhodnutí zrušit.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem ve
zrušovacím rozhodnutí ( §110 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti rozsudkem bez jednání, protože mu
takový postup umožňuje ustanovení §109 odst.1 s. ř. s.
Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. června 2006
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu