ECLI:CZ:NSS:2006:6.AS.4.2005
sp. zn. 6 As 4/2005 - 61
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Bohuslava
Hnízdila a soudkyň JUDr. Milady Tomkové a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci žalobce:
V. T., zastoupen Mgr. Vojtěchem Veverkou, advokátem, se sídlem nám. Starosty Pavla 40,
Kladno, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, odboru životního
prostředí a zemědělství, se sídlem Zborovská 11, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 6. 2004, č. j. 28 Ca 465/2001
- 32,
takto:
I. Kasační stížnost se za mítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku
náklady řízení o kasační stížnosti ve výši 2150 Kč k rukám právního zástupce žalobce.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek
Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí
ze dne 22. 8. 2001, č. j. ŽP 6424/01 - Ob. Tímto rozhodnutím bylo v odvolacím řízení
zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu Praha - západ
(dále jen „orgán státní správy lesů“) ze dne 23. 3. 2001, č. j. Zem 221/3371/00 Dv,
kterým podle §14 odst. 2 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „lesní zákon“), nebyl udělen souhlas k umístění stavby - rodinného domu
na pozemek p. č. 874 v katastrálním území S.
Stěžovatel označil za důvody kasační stížnosti skutečnosti uvedené v ustanovení §103
odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, v platném znění (dále
jen „s. ř. s.“). Má za to, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se
ohledání na místě samém a současně nesprávně posoudil aplikaci ustanovení §12
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), když danou problematiku řeší ustanovení §4 odst. 2
citovaného zákona. V doplnění kasační stížnosti stěžovatel namítl, že v přezkoumávaném
případě z jeho strany nedošlo k procesnímu pochybení a žalobci nebylo odňato právo účasti
na řízení, neboť ohledání na místě samém sice patří mezi důkazy dle §32 odst. 2 správního
řádu, nikoli však mezi důkazy povinné. Stěžovatel konstatuje, že situace v lokalitě byla
prvostupňovému správnímu orgánu známa z jeho činnosti, a účelem provedení místního
šetření tak bylo pouze zjištění, zda v mezidobí od vydání rozhodnutí nedošlo v dotčeném
území ke změně. Místní šetření proto nemělo a nemohlo mít žádný vliv na rozhodování
ve věci, když k jeho uskutečnění došlo až v době, kdy bylo ve věci (byť nepravomocně)
rozhodnuto. Stěžovatel rovněž nesouhlasí s aplikací ustanovení §12 zákona o ochraně přírody
a krajiny. Uvádí, že v dané věci se jednalo o zásah do významného krajinného prvku,
kterým les bezpochyby je, přičemž stejná pravidla se vztahují i na ochranné pásmo přírodní
rezervace. Zásahy do významných krajinných prvků však řeší ustanovení §4 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny, nikoli ustanovení §12 téhož zákona. S ohledem na výše uvedené
proto stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil
městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření označil kasační stížnost za nedůvodnou. Ve shodě
se závěry městského soudu uvádí, že úkon, který byl proveden správním orgánem prvního
stupně, je ohledáním ve smyslu §38 správního řádu, a správní orgán proto pochybil,
když v rozporu s ustanovením §38 odst. 3 správního řádu opomněl žalobce jako účastníka
řízení k provedení tohoto důkazu přizvat. Pokud jde o právní názor stěžovatele týkající se
posouzení charakteru stanoviska orgánu přírody a krajiny, žalobce uvádí, že námitky
stěžovatele jsou v této otázce rozporné a z obsahu kasační stížnosti vůbec není patrné,
proč by případné posouzení této otázky mělo mít za následek nezákonnost rozhodnutí
městského soudu. Žalobce proto navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Ze správního spisu stěžovatele Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Dne 26. 10. 2000 podal žalobce u orgánu státní správy lesů dle §14 odst. 2 lesního
zákona žádost o souhlas s dotčením pozemku p. č. 874 v kat. území S. do 50 m od lesa
z důvodu umístění stavby rodinného domu. Součástí této žádosti bylo rovněž vyjádření
příslušného odborného lesního hospodáře – Lesů ČR, s. p., lesní správa N., který s umístěním
stavby v sousedství lesního pozemku p. č. 2371/1 v kat. území R. u P. nesouhlasil.
Svůj nesouhlasný postoj k umístění stavby rodinného domu vyjádřil také orgán státní
správy lesů ve svém rozhodnutí ze dne 23. 3. 2001, č. j. Zem 221/3371/00 Dv. V odůvodnění
konstatoval, že stavbu nelze na pozemek umístit tak, aby se nacházela mimo dosah padajících
stromů nebo větví, a vlastník stavby by proto musel dle §22 odst. 1 lesního
zákona činit opatření na ochranu své nemovitosti před případných pádem stromů,
které se nad jeho pozemek vlivem světelných podmínek v prostoru naklánějí. Uvedl,
že mezi pozemkem žalobce a lesem na pozemku p. č. 2371/1 se nachází úzký pozemek
p. č. 2359 s nezpevněným povrchem, který by v případě realizace stavby sloužil jako
přístupová cesta a zároveň by do něj byly uloženy inženýrské sítě, což by bylo s ohledem
na zájmy lesa nepřípustné, neboť by se tímto postupem porušily kořenové systémy
okrajových stromů lesa, změnily by se vláhové poměry a poškodily větve přesahující
na stavbou dotčený pozemek. V závěru orgán státní správy lesů poukázal na skutečnost,
že by se případná stavba nacházela v ochranném pásmu přírodní rezervace R.
ú. – T. h., a proto by ve smyslu §37 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny musel dát ke
stavební činnosti, terénním úpravám a změně kultury pozemku souhlas také orgán ochrany
přírody, kterým je v daném případě rovněž Okresní úřad Praha - západ.
Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí odvolání, v němž namítal jednak
místní nepříslušnost orgánu státní správy lesů, jednak jeho pochybení spočívající v tom,
že své rozhodnutí odůvodnil mj. také odkazem na zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody
a krajiny, ačkoli bylo rozhodováno podle lesního zákona. Žalobce nesouhlasil s názorem
prvostupňového správního orgánu, že by v budoucnu jako vlastník nemovitosti musel činit
opatření proti poškození nemovitosti, aby zabránil případnému pádu stromů, a dále namítal,
že v rozhodnutí nebylo nikterak konkretizováno, jakým způsobem by došlo ke změně
vláhových poměrů a poškození kořenových systémů lesního porostu.
Z protokolu o ohledání sepsaného prvostupňovým správním orgánem dne 10. 5. 2001
vyplynulo, že pozemek žalobce není pro umístění rodinného domu vhodný, ať už s ohledem
na charakter lesního porostu či skutečnost, že na pozemcích předmětné lokality se nacházejí
pouze drobné stavby sloužící k obhospodařování zahrádek a k rekreaci.
O odvolání rozhodl stěžovatel podle ustanovení §59 odst. 2 správního řádu
rozhodnutím ze dne 22. 8. 2001, č. j. ŽP 6424/01 – Ob, tak, že je zamítl a prvostupňové
rozhodnutí orgánu státní správy lesů potvrdil. V odůvodnění se stěžovatel vypořádal
s námitkou místní nepříslušnosti, stejně jako s námitkou týkající se vztahu lesního zákona
a zákona o ochraně přírody a krajiny. Odvolací řízení doplnil o vyjádření orgánu ochrany
přírody a krajiny, z něhož je patrné, že dotčený pozemek je součástí ochranného pásma
přírodní rezervace R. ú. – T. H. a předmětem ochrany této rezervace je mj. i ochrana lesních
porostů. K námitce možných opatření k ochraně nemovitosti dle §22 odst. 1 lesního zákona
stěžovatel uvedl, že z doložených výkresů, které byly podkladem pro rozhodnutí, vyplynulo,
že stavba nemůže být na pozemku umístěna vhodněji, neboť to neumožňuje ani její velikost,
ani velikost a situování předmětných pozemků. Orgán státní správy lesů proto správně
vyhodnotil, že navrhovaným umístěním stavby by v budoucnosti bylo omezeno zachování
lesa, což odůvodnil zejména nutností odstraňovat okrajové stromy, které se navíc nad dotčený
pozemek naklánějí. K otázce změny vláhových poměrů a poškození kořenových systémů
stěžovatel doplnil, že z předložených výkresů, jakož i z protokolu o ohledání na místě samém
je zřejmé, že k přístupu k pozemku bude nutné využívat nezpevněnou cestu v těsné blízkosti
lesního porostu, čímž zcela jistě dojde k jeho negativnímu ovlivnění.
Žalobce napadl výše označené rozhodnutí žalobou u městského soudu,
v níž se domáhal zrušení jak napadeného rozhodnutí stěžovatele, tak rozhodnutí orgánu státní
správy lesů s odůvodněním, že v průběhu řízení před správními orgány nebyl dostatečně
zjištěn skutkový stav věci a že byl zkrácen na svých právech, neboť se nemohl vyjadřovat
ke skutečnostem, které byly zjištěny při místním ohledání. Konstatoval, že správní orgán
prvního stupně v průběhu řízení v podstatě neprovedl žádné dokazování, a svůj nesouhlasný
závěr učinil bez toho, aniž by měl k dispozici jakýkoliv situační plánek s přesnými údaji
o umístění stavby a aniž by na místě samém provedl ohledání za účelem zjištění místních
poměrů. Dále uvedl, že rozsáhlejší dokazování provedl v průběhu odvolacího řízení
až stěžovatel, jehož součástí bylo mj. i ohledání na místě samém provedené dne 10. 5. 2001.
V této souvislosti však žalobce namítl, že ohledání na místě prováděl správní orgán prvního
stupně, přestože již dnem 5. 4. 2001 bylo zahájeno odvolací řízení, a že o jeho konání nebyl
v rozporu s ustanovením §38 odst. 3 správního řádu jako účastník řízení vyrozuměn. Žalobce
nesouhlasil ani s argumentací stěžovatele týkající se nutnosti činit opatření k ochraně
nemovitosti dle §22 odst. 1 lesního zákona. Poukázal na skutečnost, že ačkoliv už dnes stojí
na místě předpokládaného rodinného domu rekreační chatka, žalobce dosud nevyužil
možnosti odstraňovat okrajové stromy, neboť nemá o bezpečnost své nemovitosti obavy.
Shodně jako v odvolání žalobce napadl i použití hledisek ochrany přírody, zejména doplnění
důkazních prostředků o stanovisko orgánu ochrany přírody, tj. téhož orgánu, který ve věci
rozhodoval v prvním stupni.
Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí stěžovatele a dospěl k závěru,
že správní řízení, které jeho vydání předcházelo, je zatíženo vadou, která měla za následek
nezákonnost rozhodnutí ve věci. Ze správního spisu městský soud zjistil, že správní orgán
prvního stupně provedl v rámci odvolacího řízení dne 10. 5. 2001 místní ohledání, k němuž
byl povinen dle §38 odst. 3 správního řádu přizvat také účastníky řízení. Protože stěžovatel
žalobce k provedení tohoto důkazu nepřizval, dopustil se procesního pochybení,
neboť žalobci odepřel možnost účastnit se řízení, vyjádřit se k tomuto důkazu,
popř. navrhnout důkazy další. S ohledem na tuto skutečnost proto městský soud napadené
rozhodnutí zrušil a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. K námitce žalobce, že místní
ohledání provedl správní orgán prvního stupně, přestože již bylo zahájeno odvolací řízení,
městský soud konstatoval, že uvedený postup nelze považovat za nezákonný,
neboť jej výslovně předpokládá ustanovení §56 správního řádu. V závěru odůvodnění
se městský soud zabýval také námitkou pochybení správních orgánů, které ve svém
rozhodování vycházely z vyjádření orgánu ochrany přírody, k čemuž uvedl, že zákon
o ochraně přírody a krajiny je sice podle §90 odst. 4 tohoto zákona zvláštním zákonem
ve vztahu k lesnímu zákonu, v daném případě však žalobce nežádal orgán ochrany přírody
a krajiny o souhlas ke stavební činnosti dle §37 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny,
nýbrž žádal orgán státní správy lesů o souhlas k vydání územního rozhodnutí, jímž měly být
dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesa podle §14 odst. 2 lesního zákona, a rozhodnutí
s tímto předmětem řízení bylo také vydáno. Dále uvedl, že pro souhlas podle §37 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny platí to samé, co již konstatoval Nejvyšší správní soud
o závazném stanovisku dle §12 zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. že je samostatným
správním rozhodnutím a nikoliv tedy podkladem pro rozhodnutí orgánu státní správy lesů.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní jako důvody
uplatňuje skutečnosti dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení právní otázky
soudem v předcházejícím řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní
soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek městského soudu a dospěl
k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Žalobce v předcházejícím řízení namítal, že postupem správního orgánu byl zkrácen
na svých právech, která mu jako účastníku řízení náležejí, a to takovým způsobem,
že to mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci. Žalobcem tvrzená procesní vada
přitom spočívala v opomenutí správního orgánu přizvat žalobce k ohledání na místě samém,
o němž dne 10. 5. 2001 sepsal protokol tak, jak ukládá ustanovení §22 správního řádu.
Stěžovatel naopak nesouhlasí se závěry městského soudu, že by v daném případě došlo
z jeho strany k procesnímu pochybení a že žalobci bylo odňato právo účasti na řízení
s odůvodněním, že místní šetření bylo provedeno pouze za účelem zjištění změn
v dané lokalitě, a navíc v době, kdy již nemohlo ovlivnit rozhodnutí ve věci.
Nejvyšší správní soud k takto stěžovatelem uplatněné námitce uvádí:
Dle ustanovení §46 správního řádu musí správní rozhodnutí vycházet ze spolehlivě
zjištěného stavu věci a správní orgán je povinen si k jeho přesnému a úplnému zjištění opatřit
potřebné podklady. Jedním z podkladů pro rozhodnutí jsou podle §32 odst. 2 správního řádu
také důkazy, mezi které náleží ohledání upravené v §38 správního řádu.
Podle ustanovení §38 odst. 3 správního řádu správní orgán přizve k místnímu
ohledání účastníka řízení a toho, kdo je oprávněn předmětem ohledání nakládat.
Podstatou sporu v daném případě bylo, zda provedení místního ohledání bylo důkazem
ve smyslu výše citovaných zákonných ustanovení a zda došlo ze strany správního orgánu
k pochybení, když k tomuto úkonu nepřizval žalobce jako účastníka řízení. Po posouzení
všech okolností případu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že se stěžovatel bezesporu
procesního pochybení dopustil.
Nejvyšší správní soud vycházel ve svém rozhodování z obsahu správního spisu,
jehož součástí je mj. i listina nadepsaná jako protokol o ohledání, datovaná 10. 5. 2001.
V tomto protokolu je popisován jak samotný předmět ohledání, tj. pozemek dotčený
zamýšlenou stavbou p. č. 874 v kat. území S., tak jeho výsledek, spočívající v hodnocení
umístění stavby a také možnosti přístupu stavební mechanizace. Uvedený protokol je tedy
důkazem - místním ohledáním ve smyslu §32 odst. 2 a §38 správního řádu, a to nikoliv z
důvodu použití takto nazvaného formuláře, ale s ohledem na svůj obsah. Skutečnost, že o
tento důkaz stěžovatel opřel své žalobou napadené rozhodnutí, přestože žalobce nebyl o jeho
provádění vyrozuměn, neměl možnost se k němu vyjádřit a případně uplatnit své námitky,
nepochybně pro žalobce znamenala odepření práv, která mu z účasti na řízení vyplývají.
Nejvyšší správní soud nikterak nezpochybňuje tvrzení stěžovatele, že ohledání
na místě samém nepředstavuje obligatorní důkazní prostředek, neboť určení rozsahu
a způsobu zjišťování podkladů pro rozhodnutí je věcí úvahy správního orgánu. Nejvyšší
správní soud se však neztotožňuje s názorem stěžovatele, že za situace, kdy se rozhodl
tento úkon v řízení provádět, nebylo jeho povinností o něm účastníka řízení vyrozumět,
když z dikce citovaného ustanovení §38 odst. 3 správního řádu předpoklad účasti žalobce
na tomto úkonu přímo vyplývá.
Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 15. 9. 2005,
č. j. 5 As 38/2004 - 74 (publ. ve Sb. NSS pod č. 745/2006): „Ohledání dle §38 správního
řádu umožňuje správnímu orgánu, aby si mohl na základě vlastního pozorování a přímého
srovnání zjištěných skutečností s výsledky dosavadního šetření učinit potřebné závěry
pro své rozhodnutí. O ohledání jako o každém jiném důkazu musí být sepsán protokol (§22
správního řádu), v němž musí být provedený předmět ohledání popsán, popř. pořízen
jeho náčrt nebo fotodokumentace. Účastníci řízení pak musí být k ohledání přizváni a mají
právo klást otázky přítomným svědkům, popř. znalcům.“
Nejvyšší správní soud proto ve shodě se závěry městského soudu konstatuje,
že správní orgán byl povinen podle §38 odst. 3 správního řádu přizvat k místnímu ohledání
žalobce jako účastníka řízení, a neučinil-li tak, došlo z jeho strany k procesnímu pochybení,
které mělo vliv na zákonnost rozhodnutí. Městský soud proto nepochybil, když rozhodnutí
stěžovatele pro vady řízení dle §76 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V dalším řízení bude nezbytné, aby stěžovatel provedl nové místní ohledání,
při němž bude postupovat v souladu s příslušnými ustanoveními správního řádu, zejména
s ustanovením §38 odst. 3 správního řádu, tzn. žalobce musí být stěžovatelem k provádění
tohoto úkonu přizván, aby mohl v řízení uplatňovat svá práva.
Rovněž námitku stěžovatele, že městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí chybně
odkázal na ustanovení §12 zákona o ochraně přírody a krajiny týkající se zásahů
do krajinného rázu, neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Městský soud citované
ustanovení na daný případ neaplikoval, jak se mylně domnívá stěžovatel, pouze použil
judikaturu Nejvyššího správního soudu vztahující se k tomuto ustanovení jako pomůcku
pro vypořádání se s námitkou týkající se posouzení charakteru souhlasného stanoviska
dle §37 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Nejvyšší správní soud nezjistil naplnění žádného z důvodů kasační stížností
uplatňovaných stěžovatelem, sám neshledal vady uvedené v ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti, kasační stížnost proto podle §110 odst. 1
s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle §60 odst. 1 ve spojení
s §120 s. ř. s. tak, že procesně zcela úspěšnému žalobci přiznal náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti. Tyto náklady jsou tvořeny náklady na právní zastoupení žalobce ve výši
2000 Kč za 2 úkony právní služby (příprava a převzetí věci) podle §11 odst. 1 písm. a) a d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb., v platném znění, a paušálem ve výši 150 Kč za dva úkony právní
služby po 75 Kč podle §13 odst. 3 téže vyhlášky.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2006
JUDr. Bohuslav Hnízdil
předseda senátu