ECLI:CZ:NSS:2006:8.AZS.58.2005
sp. zn. 8 Azs 58/2005 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Michala Mazance a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobkyně: Z. A.,
zastoupené Mgr. Marcelou Valtrovou, advokátkou se sídlem Praha 2, Polská 40/1505,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, pošt. schránka
21/OAM, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Praze
ze dne 13. 1. 2005, čj. 46 Az 1043/2003 - 45,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2005,
čj. 46 Az 1043/2003 - 45, se zrušuje.
II. Žaloba se odmítá.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 3. 2003, čj. OAM-890/VL-19-08-2003., nebyl
žalobkyni udělen azyl podle ustanovení §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o azylu) a současně bylo vysloveno,
že se na ni nevztahuje překážka vycestování podle ustanovení §91 zákona o azylu.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze.
V žalobě pouze uvedla, že v předcházejícím řízení o udělení azylu v České republice byla
zkrácena na svých právech, a proto napadá předmětné rozhodnutí v plném rozsahu; dále
parafrázovala některá ustanovení zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád),
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a zákona o azylu, která měla
být správním orgánem porušena; pokud jde o skutkové důvody, na jejichž základě
tvrdí porušení zákona, odkázala na spisový materiál, který se vztahuje k její žádosti
o udělení azylu. Krajský soud v Praze žalobu rozsudkem ze dne 13. 1. 2005,
čj. 46 Az 1043/2003 - 45, zamítl; dospěl k závěru, že v řízení před žalovaným nedošlo
k žádnému porušení ustanovení o řízení, skutková zjištění, z nichž rozhodnutí žalovaného
vycházelo, byla dostatečná a právní závěr žalovaného vyjádřený v rozhodnutí je v souladu
se zákonem.
Rozsudek Krajského soudu v Praze napadla žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas
podanou kasační stížností. Uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1 písm. b)
zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního – dále jen „s. ř. s.“ Nesouhlasí
se stanoviskem soudu, který konstatoval, že skutková zjištění, z nichž rozhodnutí
žalovaného správního orgánu vycházelo, byla dostatečná. Tvrdí, že správní orgán
se nedostatečně zabýval jejími problémy souvisejícími s činností pro O. a. n., resp. pro
vydavatelství jejích opozičních novin, a distribucí těchto novin, a v důsledku toho tyto
problémy nesprávně vyhodnotil. K problémům stěžovatelky uvedl, že nebyly zapříčiněny
její rasou, náboženstvím, národností, příslušnosti k určité sociální skupině či zastáváním
určitého politického názoru, ale její účastí na mítinku, kde distribuovala tiskoviny, aniž
byla členkou organizace, která mítink pořádala a konstatoval, že jednání příslušníků policie
nebylo porušením jejich pravomocí, protože se snažili zabránit osobám v činnosti, na
kterou neměli řádné oprávnění. K tomuto závěru dospěl žalovaný na základě výpovědi
stěžovatelky o tom, že distributoři předmětných tiskovin, jež byli současně členy
organizace pořádající mítink, nebyli zadrženi a nebylo jim bráněno v další distribuci
tiskovin v průběhu mítinku. Takové posouzení a vyhodnocení jednání policie považuje za
nedostatečné a neúplné; žalovaný své závěry učinil bez znalosti toho, zda k distribuci
tiskovin na mítinku je vůbec jakékoli oprávnění vyžadováno zákona Ruské federace.
Faktické chování příslušníků policie popsané stěžovatelkou ještě neznamená, že distribuce
tiskovin na mítinku je skutečně právně podmíněna získáním nějakého oprávnění. Dle
jejího názoru je také důležitou okolností, že po předmětném mítinku prezident Kokov
vydávání novin O. a. n. zakázal. S touto skutečností se správní orgán při hodnocení její
situace nevypořádal. Při posuzování předmětných problémů nezohlednil fakt, že svoboda
projevu a právo na informace náleží mezi základní politická práva, jež v sobě zahrnují
právo každého vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným
způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez
zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Namítá, že byla ze strany příslušníků
policie omezena ve svých politických právech; odkázala na čl. 10 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod. Tvrdí, že žalovaný v projednávané věci nedostatečně
zjistil, zda v jejím případě existují překážky vycestování uvedené v §91 zákona o azylu.
Nezabýval se dostatečně otázkou, zda v případě jejího návratu do Ruska bude ohrožena
svoboda z důvodu její činnosti pro opoziční noviny, tj. pro zastávání určitých politických
postojů a výkon jejích politických práv. Sám žalovaný ve svém rozhodnutí poukázal na
informace obsažené ve Zprávě MZV USA o dodržování lidských práv v Rusku za rok
2001 ze dne 4. 3. 2002, podle kterých Ústava Ruska sice zakazuje mučení, přesto se ale
takové případy vyskytují, především v policejních vazbách a věznicích. Tyto informace
vzbuzují důvodnou pochybnost o tom, že stěžovatelka není v případě návratu do Ruska
ohrožena skutečnostmi zakládajícími překážky vycestování dle §91 zákona o azylu,
především, že není ohrožena její svoboda pro výkon jejích politických práv a že v případě
uvěznění jí nehrozí nebezpečí mučení, nelidského nebo ponižujícího zacházení. Žalovaný
správní orgán předmětné informace ve svém rozhodnutí sice citoval, ale nijak se s nimi
nevypořádal. Navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil
Krajskému soudu v Praze k dalšímu řízení; současně požádala o přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popírá oprávněnost podané kasační
stížnosti, neboť se domnívá, že jeho rozhodnutí ve věci azylu ve všech částech výroku
bylo vydáno v souladu s právními předpisy. Pokud se stěžovatelka domnívala, že policisty
byl porušen zákon, měla možnost se obrátit na kompetentní orgány s žádostí o prošetření
jejího případu. To však neučinila a rozhodla se ihned k odjezdu z Ruska. I přes aktivní roli
správního orgánu stěžovatelka daných příležitostí nevyužila, případně je za přítomnosti
tlumočnice výslovně odmítla (při pohovoru). Dodává, že skutečnosti, tak jak jsou uváděné
stěžovatelkou, nejsou azylově relevantními důvody. Snaha o legalizaci pobytu na území
České republiky není v žádném případě důvodem pro mezinárodní ochranu formou azylu.
Neshledal důvody ani k přiznání odkladného účinku.
Nejvyšší správní soud nejprve vážil nezbytnost rozhodnutí o žádosti o odkladný
účinek kasační stížnosti. Dospěl k závěru, že o ní není třeba rozhodovat tam,
kde je o kasační stížnosti rozhodováno přednostně a kde je žadatelka chráněna
před důsledky rozsudku krajského soudu režimem pobytu za účelem strpění podle
§78b odst. 1, 2 zákona o azylu (cizinec má nárok na udělení víza za účelem strpění
pobytu mj., pokud žádost doloží dokladem o podání kasační stížnosti proti rozhodnutí
soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu a návrhu na přiznání
odkladného účinku - takové vízum opravňuje cizince k pobytu na území po dobu
platnosti víza, která je 365 dnů; na žádost cizince odbor cizinecké a pohraniční policie
platnost víza prodlouží, a to i opakovaně) – ze zákona platnost uvedeného víza zaniká
právní mocí rozhodnutí o kasační stížnosti. Pozitivní rozhodnutí o žádosti o odkladný
účinek by tedy nemělo z hlediska ochrany stěžovatelky žádný význam, negativní by před
rozhodnutím o kasační stížnosti bránilo řádnému soudnímu řízení. Při rozhodnutí
o kasační stížnosti pak je rozhodnutí o odkladném účinku nadbytečné, neboť obecně
může přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přinést ochranu jen do doby
rozhodnutí o této stížnosti.
Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti přezkoumal napadené rozhodnutí
krajského soudu v souladu s ustanovením §109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem
a důvody, které uplatnila stěžovatelka v podané kasační stížnosti. Shledal přitom vady
uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v řízení před krajským soudem
chyběly podmínky řízení [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud o věci uvážil
takto:
Podle ustanovení §71 odst. 1 s. ř. s. musí žaloba kromě obecných náležitostí podání
(§37 odst. 2 a 3 s. ř. s.) obsahovat označení napadeného rozhodnutí a den jeho doručení
nebo jiného oznámení žalobci, označení osob na řízení zúčastněných, jsou-li žalobci
známy, označení výroků rozhodnutí, které žalobce napadá, žalobní body, z nichž musí být
patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky
rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení žalobce
navrhuje provést a návrh výroku rozsudku. Podle věty třetí odstavce 2 tohoto ustanovení
může žalobce rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit
o další žalobní body jen ve lhůtě pro podání žaloby.
Ustanovení §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobci ukládá povinnost uvést v žalobě
konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizovaná) skutková
tvrzení a (v témže smyslu) konkrétní právní argumentaci, z nichž plyne, z jakých důvodů
považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Žalobce
je tedy povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah,
hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v řízení předcházejícím
vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen
uvést svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Líčení skutkových
okolností přitom nemůže být toliko typovou charakteristikou určitých „obvyklých“
nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, ale musí být
individualizovaným, a tedy od jiných skutkových okolností jednoznačně odlišitelným
popisem. Právní náhled na věc pak nemůže být toliko s obecným odkazem na určitá
ustanovení zákona a na práva či povinnosti v nich stanovené, ale musí aplikovatelné
právní normy subsumovat na vylíčená skutková tvrzení a obsahovat konkrétní – o tyto
skutkové okolnosti - se opírající právní výtky, tj. tvrzení o porušení práva. Nelze
se ztotožnit s názorem, že při obecném výčtu porušených ustanovení správního
řádu soud žalobu může projednat v takto obecných mezích, tedy z hlediska, zda nebyla
porušena označená ustanovení správního řádu. Takový přezkum by nemohl
být přezkumem omezeným, naopak, pokud by soud takovou žalobu považoval
za projednatelnou, musel by vymezit všechny povinnosti, které jsou označenými
ustanoveními správnímu orgánu uloženy, podřadit jim veškeré jeho úkony a posoudit,
zda ustanovením zákona odpovídají či nikoliv, stejně jako by z těchto hledisek
musel úplně zkoumat vydané rozhodnutí. K žalobě postrádající skutkové výtky
by se tak mnohdy dostalo žalobci podrobnějšího přezkumu, než pokud by jimi byl rozsah
přezkumu vymezen. Ve vztahu k porušení předpisu hmotněprávního by nedostatek
skutkového vymezení žalobních bodů a pouhý odkaz na ustanovení právního předpisu
znamenal rozbor všech v úvahu přicházejících podmínek jeho naplnění, což je nereálné.
Nakonec pak by akceptace podobných nedostatků žalobních bodů vedla k popření
povinnosti žalobní body označit. V této argumentaci a v posuzované věci vychází
Nejvyšší správní soud z rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005 - 57 (publikováno pod č. 835/2006 Sb. NSS).
Prostý výčet paragrafů správního řádu, případně jejich parafrázi, bez jakékoli
specifikace, tedy nelze považovat za žalobní bod (právní důvod). Soud není povinen ani
oprávněn sám vyhledávat možné nezákonnosti správního aktu, nepostačí proto, vytýká-li
žaloba obecně, že zákon byl porušen a případně pouze v obecné rovině odkazuje
k zákonným ustanovením, nebo vytýká-li, že řízení bylo vadné, aniž by zároveň
poukazovala na konkrétní skutečnosti, z nichž je takové tvrzení dovozováno. Rovněž
pouhý odkaz na spisový materiál nelze považovat za žalobní bod (skutkový důvod),
neboť jak je uvedeno výše, skutkové důvody se mají vztahovat ke konkrétnímu
namítanému porušení zákona. Soud nemá a nemůže za žalobce podsouvat prosté
žalobní citaci procesního předpisu skutkové okolnosti ze spisu. Pokud žaloba žádný
žalobní bod neobsahuje, může být sice tento nedostatek podmínek řízení zhojen, nicméně
jen v zákonné lhůtě pro podání žaloby. (Srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 5. 2005, čj. 8 Azs 52/2005 - 56,
1
a ze dne 22. 4. 2004, čj. 6 Azs 22/2004 – 42
2
).
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobkyně v žalobě pouze uvedla,
že v předcházejícím řízení o udělení azylu v České republice byla zkrácena na svých
právech, a proto napadá předmětné rozhodnutí v rozsahu výroků, kterými jí žalovaný
neudělil azyl podle ustanovení §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu a nevztáhl
na ni překážku vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu; dále parafrázovala některá
ustanovení správního řádu a zákona o azylu, která měla být správním orgánem porušena;
pokud jde o skutkové důvody, na jejichž základě tvrdí porušení zákona, odkázala
na spisový materiál, který se vztahuje k jeho žádosti o udělení azylu. V žalobě tak zcela
absentují jakákoli konkrétní skutková tvrzení o nezákonnostech a rovněž právní výtky,
neboť citovaná ustanovení zákona nejsou jakkoli subsumována na konkrétní skutková
tvrzení.
V posuzované věci je zřejmé, že žaloba žádný žalobní bod neobsahovala a tento
nedostatek podmínek řízení nebyl v zákonné lhůtě (ostatně ani po jejím uplynutí)
odstraněn.
Nejvyšší správní soud dodává, že není dána zákonná povinnost soudu v případech,
kdy žaloba neobsahuje žádný žalobní bod, vyzývat žalobkyni k odstranění vad ve smyslu
ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná povinnost soudu by zjevně
odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace řízení, v souladu
s nimiž je tento typ řízení koncipován (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003 - 40
3
). I kdyby Nejvyšší správní soud připustil povinnost
soudu vyzvat žalobkyni k odstranění vad podání, nemohlo by to zvrátit jeho závěry
v posuzované věci. Uplynutím lhůty pro podání žaloby se absentující žalobní body staly
neodstranitelným nedostatkem podmínky řízení. Lhůta pro podání žaloby je přitom
lhůtou zákonnou, kterou soud svým rozhodnutím nemůže prodloužit.
Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že Krajský soud v Praze měl poté,
co uplynula zákonem stanovená lhůta pro podání žaloby, žalobu stěžovatelky odmítnout
podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek podmínek řízení. Jestliže tedy
krajský soud o žalobě proti rozhodnutí žalovaného rozhodl meritorně, tj. jestliže věc
přezkoumal a žalobu zamítl, pochybil, neboť v posuzované věci nebyly splněny
podmínky řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005,
1
http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=3853
2
http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=5065
3
http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=5137
čj. 7 Azs 294/2004 - 41
4
). Nejvyšší správní soud k této skutečnosti přihlédl z úřední
povinnosti, tedy bez ohledu na to, že tuto námitku stěžovatelka v kasační stížnosti
nevznesla [§109 odst. 3 s. ř. s.].
S ohledem na shora uvedené odůvodnění již neměl Nejvyšší správní soud důvod
přezkoumávat napadený rozsudek v rozsahu stížních bodů.
Jelikož v řízení vyšla najevo vada, k níž musí kasační soud přihlížet z úřední
povinnosti [§109 odst. 3 s. ř. s.], Nejvyšší správní soud napadený rozsudek podle
ustanovení §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil. S ohledem na dikci ustanovení
§110 odst. 1 s. ř. s. věty první za středníkem, rozhodl Nejvyšší správní soud
současně o odmítnutí žaloby stěžovatelky podle ustanovení §46 odst. a) s. ř. s., neboť
v posuzované věci nebyly splněny podmínky řízení.
V souladu s ustanovením §110 odst. 2 věty druhé s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní
soud i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého
žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení, bylo-li řízení zastaveno nebo
žaloba odmítnuta. Z tohoto důvodu nemá jak stěžovatelka, tak i žalovaný právo
na náhradu nákladů řízení ani před krajským soudem, ani před soudem kasačním.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. června 2006
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu
4
http://www.nssoud.cz/anonym.php?ID=4153