ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.13.2006:90
sp. zn. 1 As 13/2006 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní věci žalobce
Hnutí na obranu majitelů realit, se sídlem Praha 2, Vinohradská 32, zastoupeného
Mgr. Stanislavem Němcem, advokátem v Praze 2, Vinohradská 32, proti žalovanému Úřadu
pro ochranu osobních údajů, se sídlem Praha 7, pplk. Sochora 27, o žalobě proti
kontrolnímu protokolu žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 18. 8. 2004, č. j. 50/16/04/INSP-6 a proti rozhodnutí žalovaného ze dne
16. 12. 2004, č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2005, č. j. 5 Ca 47/2005 - 61,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2005, č. j. 5 Ca 47/2005 - 61,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobou podanou u Městského soudu v Praze napadl žalobce kontrolní protokol
žalovaného ze dne 12. 7. 2004, č. j. 50/13/04/INSP-6, kterým bylo, postupem dle §15 zákona
č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon
o státní kontrole“), vysloveno porušení blíže specifikovaných ustanovení zákona
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění platném pro projednávanou
věc (dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“) žalobcem v souvislosti se zpracováváním
osobních údajů fyzických osob; tímto kontrolním protokolem bylo současně žalobci uloženo
opatření k nápravě zjištěného stavu, postupem dle §40 zákona o ochraně osobních údajů.
Současně s tím se žalobce domáhal též zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 8. 2004,
č. j. 50/16/04/INSP-6, kterým bylo rozhodnuto o námitkách proti tomuto kontrolnímu
protokolu a dále rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 16. 12. 2004,
č. j. 3581/1356/04-RKP/1081/04-OLP o odvolání proti tomuto rozhodnutí.
Městský soud žalobu odmítl s tím, že napadený kontrolní protokol i obě rozhodnutí
o námitkách jsou výsledkem specifické činnosti kontrolujících subjektů, která je odlišná
od správního řízení. Po provedené kontrole (ať již je zakončena vydáním kontrolního
protokolu či je rozhodováno i o námitkách proti jeho obsahu) může, ale nemusí následovat
samostatné správní řízení. Pokud jde o kontrolní protokol, ten zachycuje především skutkový
stav zjištěný kontrolním orgánem a jeho závěry; obsahuje -li též opatření k nápravě,
nejde o úkon, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti
kontrolovaného subjektu - jde v podstatě o upozornění kontrolovanému subjektu, aby uvedl
skutečnosti, jichž se kontrola týkala, do souladu se zákonem. Dle názoru městského soudu
nelze za správní rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“) považovat ani rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu vydaná
v obou stupních, neboť ta neukládají žalobci žádné povinnosti a taktéž nezakládají, neruší,
nemění či závazně neurčují jeho práva. Těmito rozhodnutími tedy nemůže být žalobce
na svých právech zkrácen; fakt, že o uplatněných námitkách je rozhodováno
tímto formalizovaným způsobem nemůže na uvedeném závěru ničeho změnit. Městský soud
tedy uzavřel, že žalobou nebylo napadeno správní rozhodnutí, tedy správní akt podřaditelný
pod definici rozhodnutí správního orgánu vyplývající z §65 odst. 1 s. ř. s. a jde tedy o úkony,
které jsou ze soudního přezkumu vyloučeny ve smyslu §70 pí sm. a) s. ř. s. Z tohoto důvodu
mu proto nezbylo než postupem dle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ustanovením
§60 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. a) s. ř. s. žalobu odmítnout.
Proti tomuto usnesení brojil žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností opírající
se (posuzováno dle obsahu) o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Dle názoru stěžovatele městský soud pochybil, pokud dovodil, že kontrolní protokol
nelze považovat za soudně přezkoumatelné správní rozhodnutí. Dle jeho názoru jej za správní
rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. považovat lze, neboť mu jím byly uloženy
povinnosti. V souvislosti s částí V. kontrolního protokolu, kterým mu byla uložena opatření
k nápravě, stěžovatel uvedl, že povinnosti zde uvedené mu byly uloženy kategoricky
a nejedná se tedy jen o jistá doporučení, jak dovodil městský soud. Tento postup
se přitom opírá o ustanovení §40 zákona o ochraně osobních údajů, který umožňuje
kontrolnímu orgánu ukládat kontrolovanému subjektu nápravná opatření.
Tento akt má tedy ve vztahu ke stěžovateli vrchnostenskou povahu a lze jej proto považovat
za správní rozhodnutí podřízené soudnímu přezkumu. Pokud jde o obsah tohoto rozhodnutí,
stěžovatel již v řízení před městským soudem namítal neurčitost uložené povinnosti;
sama tato vada však nemůže být důvodem pro odepření přezkumu, má být naopak
konstatována jako jeho výsledek. Stěžovatel dále uvedl, že i v řízení vedeném dle zákona
o státní kontrole se, s jedinou výjimkou, použije jako procesní předpis správní řád (§26
zákona o státní kontrole). Tato řízení mají nicméně svá specifika, přičemž jedním
z nich je i projednávaný případ, kdy má správní rozhodnutí formu kontrolního protokolu.
Dle názoru stěžovatele tedy městský soud pochybil, pokud žalobu bez věcného projednání
odmítl.
Žalovaný ve svém vyjádření k věci uvedl, že žalobce opakuje v kasační stížnosti
argumentaci použitou již v žalobě, přičemž s jejím obsahem se již dostatečným způsobem
vypořádal městský soud. Odmítl dále tvrzení stěžovatele, dle kterého mu byly kontrolním
protokolem uloženy povinnosti ve smyslu nápravných opatření. Uložená opatření
jsou totiž pouze doporučením kontrolovanému subjektu uvést kontrolované jednání
do souladu se zákonem, který jeho práva a povinnosti určuje. Kontrolní subjekt
k těmto doporučením nemusí vyhovět, byť musí logicky počítat s důsledky případného
následného správního řízení, kde bude neodstraněný závadný stav řešen. Z těchto důvodů
tedy, dle názoru žalovaného, postupoval městský soud správně, pokud žalobu odmítl
s tím, že jí nebylo napadené žádné soudně přezkoumatelné správní rozhodnutí. Z uvedených
důvodů proto navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109
odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost je důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel zásah do svých veřejných
subjektivních práv (§2 s. ř. s.) spojuje v zásadě pouze s tou částí kontrolního protokolu
(a na něj navazujících rozhodnutí o námitkách obou stupňů) kterou mu bylo uloženo opatření
k nápravě. Stěžovatel tak implicitně připouští, že skutková zjištění a popsané nedostatky
v kontrolním protokolu, stejně jako na něj navazující rozhodnutí o námitkách dle §18 zákona
o státní kontrole, nevyvolávají změnu v jeho právním postavení a jde tedy o úkony správních
orgánů nepodléhající soudnímu přezkumu v řízení dle části třetí hlavy druhé dílu prvního
s. ř. s. Tento závěr je ostatně zcela v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu
(srov. např. rozsudek č. 567/2005 Sb. NSS) i Ústavního soudu (např. nález ze dne 9. 6. 1999,
sp. zn. II. ÚS 318/98, in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 14, nález č. 98,
str. 241).
Pokud ve prospěch závěru o přípustnosti soudního přezkumu v těchto aktů stěžovatel
dále uvádí, že „navazující správní řízení z výsledků předchozí kontroly vychází“,
lze tomuto tvrzení přisvědčit pouze potud, že obsah kontrolního protokolu je významným
podkladem pro případná následující správní řízení. Nejde však o podklad,
který by nebylo lze případně konfrontovat s jinými (v navazujícím řízení provedenými)
důkazy. Obsah kontrolního protokolu tedy nepředjímá konečným a nezměnitelným způsobem
skutkový stav, z něhož by mělo být v dalších řízeních vycházeno (viz výše zmiňovaný
nález Ústavního soudu). Ani tato argumentace stěžovatele tedy nemůže vést k závěru
o možnosti přezkoumání zákonnosti shora uvedených správních aktů ve správním soudnictví.
V projednávané věci však nelze přehlédnout fakt, že součástí předmětného kontrolního
protokolu byla i část V., označená jako „opatření k nápravě“, kterou byla stěžovateli uložena
povinnost uvést zpracování osobních údajů v rámci jím provozované internetové domény
do souladu se zákonem o ochraně osobních údajů; současně s tím byl stěžovatel zavázán
podat ve stanovené lhůtě písemnou zprávu o realizaci uloženého opatření.
Jelikož výše zmiňovaný závěr o soudní nepřezkoumatelnosti kontrolního protokolu
a na něj navazujících rozhodnutí o námitkách vychází z účelu kterému kontrolní protokol
slouží (popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních
předpisů, které byly porušeny - §15 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů), dle názoru
Nejvyššího správního soudu nelze bez dalšího přistupovat stejným způsobem k případu,
kdy je v kontrolním protokolu ukládána kontrolovanému subjektu nějaká povinnost. Nejvyšší
správní soud je toho názoru, že za této situace je především nutno zabývat se povahou
této části kontrolního protokolu.
Jak bylo již výše uvedeno, opatření k nápravě bylo stěžovateli uloženo s odkazem
na ustanovení §40 zákona o ochraně osobních údajů. Dle odstavce prvního tohoto ustanovení
zjistí-li kontrolující, že došlo k porušení povinností uložených tímto zákonem, uloží inspektor,
jaká opatření je třeba učinit, aby byly zjištěné nedostatky odstraněny, a stanoví lhůtu
pro jejich odstranění. Hovoří-li citované ustanovení o tom, že inspektor „uloží“ opatření
k nápravě a „stanoví“ lhůtu pro jejich odstranění, nelze dospět k jinému závěru,
než že jde o ukládání právní povinnosti cestou individuálního správního aktu - rozhodnutí.
Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde explicitně o vydávání
správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoli
jeho označení (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1997,
sp. zn. 6 A 226/95, in Soudní judikatura ve věcech správních č. 835/2001). Tvrzení městského
soudu, dle kterého jde pouze o jakousi nezávaznou formu doporučení, není v usnesení
blíže rozvedeno a nelze pro ně nalézt oporu v zákoně. Za této situace se tedy měl městský
soud zabývat tím, zda jde o rozhodnutí soudně přezkoumatelné, ve smyslu ust. §65 odst. 1
s. ř. s.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že toto rozhodnutí podmínky vyplývající
z ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. splňuje (jde o rozhodnutí, kterým je jeho adresátovi ukládána
povinnost), a jeho soudní přezkum není vyloučen ani s ohledem na dikci §40 odst. 2 zákona
o ochraně osobních údajů.
Dle tohoto ustanovení byla-li uložena likvidace osobních údajů, jsou osobní údaje
do likvidace blokovány. Proti uložení likvidace může správce podat námitku k předsedovi
Úřadu. Do doby, než bude o námitce rozhodnuto, musí být osobní údaje blokovány.
Proti rozhodnutí předsedy lze podat žalobu podle předpisů o správním soudnictví.
Do doby, než bude soudem rozhodnuto, jsou údaje blokovány. Dle ustálené judikatury
Ústavního soudu i soudů obecných, může být princip generální přezkumné klauzule
(na němž je správní soudnictví vystavěno) prolomen pouze v případě, kdy to zákon explicitně
stanoví. Sluší zde zmínit například nález Ústavního soudu ze dne 30. 7. 1996,
sp. zn. I. ÚS 4/96 (publikovaný pod č. 70, v ročníku 1996 Sb. ÚS), vydaný v souvislosti
s interpretací svou povahou obdobného ustanovení, zde §137 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Ústavní soud zde konstatoval,
že „Koncepce správního soudnictví (…) vychází z obecné přípustnosti soudního přezkumu
zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy, vyloučeného pouze v taxativně uvedených
případech. (…) Ustanovení §137 odst. 1 zákona České národní rady č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, sice výslovně zakotvuje
některá rozhodnutí služebních funkcionářů, jež podléhají přezkoumání soudem,
mezi nimiž není uvedeno rozhodnutí o nároku na příspěvek za službu, avšak přezkoumávání
těchto případů soudem není nikde ani vyloučeno.“ V tomto smyslu je judikováno i soudy
obecnými – viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu č. 1046/2007 Sb. NSS,
dle kterého „Soud ve správním soudnictví přezkoumá také ta rozhodnutí služebních
funkcionářů, která sice nejsou výslovně uvedena ve výčtu ustanovení §137 odst. 1 zákona
ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky,
ale jsou materiálně „rozhodnutími“ ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.“ V nyní projednávané
věci jde o typově zcela obdobný případ, na který lze shora uvedené závěry bezezbytku
vztáhnout. Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí o uložení opatření k nápravě, vydané dle §40
zákona o ochraně osobních údajů, je soudně vždy přezkoumatelné a v této části tedy nebyly
splněny podmínky pro nepřipuštění žaloby stěžovatele k meritornímu projednání, s odkazem
na ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ve spojení s ust. §68 písm. e) s. ř. s. Posouzením,
zda toto rozhodnutí bylo vůbec oděno do odpovídající procesní formy se Nejvyšší správní
soud nezabýval, neboť tato otázka bude věcí právního hodnocení věci městským soudem.
Pokud tedy krajský soud odmítl žalobu jako celek meritorně projednat,
jeho rozhodnutí z hlediska zákona neobstojí a je tak založen kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s.
O náhradě nákladů v řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém
rozhodnutí ve věci (§110 odst. 2, věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. listopadu 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu