ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.55.2006
sp. zn. 1 As 55/2006 - 46
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce J. S.,
zastoupeného Mgr. Marianem Francem, advokátem se sídlem Plzeň, Solní 4, proti
žalovanému Generálnímu ředitelství cel, se sídlem Praha 4, Budějovická 7, o žalobě proti
rozhodnutí generálního ředitele Generálního ředitelství cel ze dne 22. 7. 2004, č. j.
2004/4709/4 v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze
dne 28. 2. 2006, č. j. 5 Ca 156/2004 - 23,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006, č. j. 5 Ca 156/2004 - 23,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Shora označeným rozhodnutím generální ředitel Generálního ředitelství cel zamítl
odvolání žalobce proti rozhodnutí ze dne 29. 4. 2004 č. j. 5803/2004 - 11, kterým ředitel
Celního ředitelství Plzeň jako prvostupňový orgán rozhodl o propuštění žalobce ze služebního
poměru.
Žalobce byl ze služebního poměru propuštěn z důvodu porušení služební povinnosti
zvlášť závažným způsobem podle ustanovení §106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen zákon o služebním poměru“). Porušil základní služební povinnost celníka
stanovenou v ustanovení §135 odst. 4 písm. e) zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), s přihlédnutím k ustanovení
§155 zákona o služebním poměru a §12 odst. 3 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „celní zákon“), a to zvlášť závažným způsobem ve smyslu
§106 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru a dále služební přísahu podle §15
odst. 1 celního zákona, a to rovněž zvlášť závažným způsobem ve smyslu §106 odst. 1
písm. d) zákona o služebním poměru.
Žalovaný nesouhlasil s námitkami, které žalobce uvedl ve svém odvolání proti
prvostupňovému rozhodnutí; ze shromážděných důkazů jednoznačně vyplynulo, že žalobce
nastoupil dne 9. 4. 2004 do výkonu služby pod vlivem alkoholu, když tato skutečnost
byla potvrzena dvěma na sobě nezávislými dechovými zkouškami a přiznáním žalobce
v protokolu o podaném vysvětlení ke kontrolním zjištění, sepsaném dne 10. 4. 2004,
v němž žalobce doznal, že předchozího dne požil větší množství alkoholu. Ustanovení §135
odst. 4 písm. e) zákoníku práce jasně stanoví povinnost celníka nevstupovat pod vlivem
alkoholu na pracoviště. Vlivem je nutno rozumět pouhou přítomnost alkoholu v lidském těle,
tedy i nejmenší možné množství. To, že žalobce vydával zjištěný alkohol za zbytkový,
není právně relevantní, protože zákoník práce hovoří o zaviněném porušení povinnosti,
kterým je i zavinění z nedbalosti. Žalobce věděl, že může způsobem v zákoně uvedeným
porušit nebo ohrozit zájem chráněný tímto zákonem, ale bez přiměřených důvodů se spoléhal,
že se tak nestane, nebo nevěděl, že svým jednáním může takové porušení způsobit,
ač o tom vzhledem k okolnostem a svým osobním poměrům vědět měl a mohl. Jestliže
nedošlo po provedení dechových zkoušek k ukončení služby žalobce a k odebrání
jeho zbraně, jde o pochybení přítomné služební funkcionářky, které bude zohledněno v rámci
kázeňské pravomoci.
Žalovaný považoval úvahu vyjádřenou v prvostupňovém rozhodnutí ohledně toho,
že došlo k porušení služební povinnosti zvlášť závažným způsobem, za logickou
a odpovídající důkazům a okolnostem případu. Žalobce navíc porušil i služební přísahu,
konkrétně povinnost ukázněnosti celníka a prokázal nedostatečně odpovědný přístup
k výkonu služby. Přitom služební poměr celníka je pracovněprávní vztah, který klade zvýšené
nároky na dodržování povinnosti zaměstnanci; na celní správě jako zaměstnavateli, který plní
důležité úkoly státu, nelze spravedlivě požadovat, aby porušování povinností tolerovala.
Skutkové okolnosti byly dostatečně prokázány a žalovaný nehledal, že by prvostupňové
rozhodnutí mělo věcné nebo formální vady.
Žalobce napadl rozhodnutí generálního ředitele GŘC žalobou a domáhal
se, aby jej městský soud zrušil. Uvedl, že během služby, tedy před provedením zkoušky,
nevykazoval žádné známky opilosti a ani sám na sobě žádný vliv alkoholu nepozoroval.
Měl tedy za to, že je služby plně schopen a že požití alkoholu předcházejícího dne nemůže
již mít vliv na plnění jeho povinností. Tento jeho subjektivní předpoklad potvrzuje
i skutečnost, že po provedené zkoušce byl, na rozdíl od některých svých kolegů se stejně
pozitivním testem, ponechán ve službě a sloužil se zbraní až do konce své směny; krevní
zkouška nebyla provedena. Žalovaný hodnotil počínání žalobce i přes uvedení skutečnosti
jako porušení pracovní kázně zvlášť závažným způsobem a v odůvodnění napadeného
rozhodnutí uvedl, že je irelevantní, jak vysoký obsah alkoholu v krvi žalobce měl, protože
sebemenší zjistitelná koncentrace je naplněním definice „pod vlivem alkoholu“. S takovým
výkladem zákona, resp. s konstatováním, že i pouhá přítomnost alkoholu v těle je porušením
pracovní kázně, však žalobce nemůže souhlasit. Přístup žalovaného by znamenal, že bude
trestat stejným způsobem člověka, který má hladinu alkoholu daleko vyšší a způsobenou
jednáním v přímém úmyslu, a člověka, který o své hladině alkoholu v krvi ani neví, což mimo
jiné odporuje i trestání za požití alkoholu i v jiných předpisech. Žalobce měl zjevně v těle
hladinu alkoholu, která byla pro něj subjektivně nerozpoznatelná a jeho zavinění se váže
jen ke skutečnosti, že neodhadl rychlost odbourávání alkoholu. Žalobce uvedl, že může také
prokázat, že v jiných případech stejného provinění postupoval žalovaný jiným způsobem
a připustil tak nerovnost v zacházení se zaměstnanci, která mu je uložena ustanovením
§1 zákoníku práce.
Žalobce připustil, že porušil zákony, poukazoval však, že přesně nezjištěná hladina
alkoholu v krvi, způsobená zbytkovým alkoholem, nemůže být posuzována jako hrubé
porušení pracovní kázně, zejména když byl po dechové zkoušce ponechán na pracovišti.
Následek porušení povinnosti musí být úměrný provinění a veškerá provinění zaměstnanců
musí být posuzována dle stejných měřítek. V případě žalobce přistoupil žalovaný rovnou
k propuštění ze služebního poměru, byť měl k dispozici celou řadu sankčních nástrojů;
žalobce zdůraznil, že se jednalo o jeho vůbec první provinění.
Pokud jde o pracovnici, která po provedení dechové zkoušky ponechala žalobce
ve službě do konce směny, žalobce uvedl, že nese odpovědnost za její jednání, když činila
úkon za žalovaného, a argumentace žalovaného o tom, že bude kárně potrestána, nemůže
obstát. Celou záležitost propuštění ze služebního poměru chápe žalobce snahu žalovaného
zbavit se v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie přebytečných
zaměstnanců a šetřit mzdové náklady.
Městský soud žalobu zamítl. Považoval za podstatné, že k porušení služebních
předpisů, tzn. porušení povinnosti uložené v ustanovení §135 odst. 4 písm. e) zákoníku práce
a služební přísahy, došlo zvlášť závažným způsobem ve smyslu §106 odst. 1 písm. d) zákona
o služebním poměru, a to shora popsaným jednáním. Žalobce si musel být svého
protiprávního jednání vědom, protože dne 9. 4. 2004 v ranních hodinách po delší dobu
(mezi 7.00 a 8.30 hod.) požíval alkoholické nápoje. Bez přiměřených důvodů se spoléhal,
že nemůže ohrozit zákonem chráněné zájmy, tj. služební povinnost celníka a služební přísahu.
Pro závěr, že množství požitého alkoholu nebylo zanedbatelné, svědčí podle městského soudu
opakované výsledky dechové zkoušky provedené dne 9. 4. 2004 ve 23.30 hod.
a cca v 24.00 hod., jakož i vyjádření žalobce ze dne 10. 4. 2004, když v závěru šetření
v 3.15 hod. připustil ve svém dechu alkohol. Proto považoval městský soud právní hodnocení
správního orgánu za zákonné.
K námitce žalobce poukazující na princip rovnosti před zákonem městský soud uvedl,
že tento princip nevylučuje individuální posouzení každého jednotlivého případu ze všech
jeho hledisek, což ve svém důsledku znamená, že v obdobných věcech mohou být vydána
odlišná rozhodnutí; v případě žalobce bylo jednání posouzeno jako jednání porušující
předpisy zvlášť závažným způsobem.
Jestliže byl žalobce v inkriminované době ponechán ve službě (se zbraní), nemělo
to vliv na rozhodování o jeho setrvání ve služebním poměru. Žalobce svým jednáním porušil
služební povinnost zvlášť závažným způsobem a za toto jednání byl zákonem předepsaným
způsobem postižen. Služební funkcionář, který ponechal žalobce ve službě, nenese
odpovědnost za žalobcovo protiprávní jednání a v jeho pravomoci ani není, aby s žalobcem
ukončil služební poměr v případě, že zjistil porušení služebních předpisů. Případné pochybení
tohoto služebního funkcionáře není předmětem tohoto řízení.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce včas podanou kasační stížností,
jíž se domáhá jeho zrušení. Namítl, že napadané rozhodnutí vychází z jednoduchého závěru,
že samotné zjištění alkoholu v organismu žalobce je naplněním hrubého porušení pracovní
kázně, což představuje nebezpečnou paušalizaci jednání bez přihlédnutí ke konkrétnostem
daného případu. Žalobce zopakoval, že v jeho případě se jednalo o alkohol zbytkový,
tj. alkohol, který často zůstává v těle podstatně déle než si člověk uvědomuje, a že na jeho
jednání a konání služby to žádný viditelný vliv nemělo. Žalobce zdůraznil, že nekonzumoval
alkohol na pracovišti.
Žalobce zpochybnil též závěr městského soudu, že byl-li po provedení pozitivní
dechové zkoušky ponechán ve službě, nemá to na samotné provinění vliv, resp. to má význam
jen, pokud jde o kázeňské hodnocení pracovníka, který jej ve službě ponechal. Dne 9. 4. 2004
byl zjištěn alkohol i u jeho pracovních kolegů a ti byli posláni ze služby domů. Není tedy
pravda, že pracovník, který alkohol kontroloval, nechal žalobce ve službě omylem
a že nevyvodil patřičné důsledky; tímto úkonem daný pracovník vyhodnotil schopnost
žalobce konat práci a být činný v další službě.
Žalobce chápe princip ochrany společnosti před následky konzumace alkoholu,
který se odráží i v předpisech aplikovaných na daný případ, a chápe své provinění. Nicméně
nesouhlasí s tím, že žalovaný zvolil nejkrajnější řešení, jež hluboce zasáhlo jeho samého
a členy jeho rodiny. Celou záležitost i nadále vnímá jako snahu žalovaného zbavit
se v souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie přebytečných zaměstnanců.
Výklad městského soudu považuje za úřednický, bez snahy hledat smysl jednotlivých
zákonných ustanovení.
Žalovaný nepovažuje kasační stížnost za důvodnou, protože daná věc byla v řízení
o žalobě městským soudem náležitě posouzena.
Žalobce výslovně neuvedl, které důvody podle ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s.
v kasační stížnosti uplatňuje; ze shora popsaných námitek je však zřejmé, že namítá
nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s.], a to konkrétně otázky, zda pouhá přítomnost alkoholu v krvi žalobce představovala
porušení služební povinnosti a služební přísahy zvlášť závažným způsobem, takže byl dán
důvod propuštění podle §106 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, a že vůči němu
nemohlo být užito nástrojů s nižší intenzitou zásahu do jeho postavení. Stejně jako v žalobě
namítal žalobce i v kasační stížnosti, že došlo k paušalizaci jednání a že nebylo přihlédnuto
ke konkrétním okolnostem jeho případu, tedy konkrétně k tomu, že se v jeho případě jednalo
pouze o zbytkový alkohol, že přítomnost alkoholu byla zjištěna dechovou zkouškou a nikoli
též krevním testem, a že v jeho případě byl po provedení dechové zkoušky ponechán
ve službě se zbraní do konce své směny.
Nejvyšší správní soud odkazuje na své rozhodnutí ze dne 20. 10. 2004 č. j. 1 As 10/2003 - 58,
zveřejněné pod č. 625/2006 Sb. NSS, v němž uvedl, že základem pro úsudek o propuštění
policisty ze služebního poměru podle §106 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru
je úsudek o obsahu a rozsahu neurčitého právního pojmu „porušení služební přísahy zvlášť
závažným způsobem“. Teprve poté, kdy správní orgán tento neurčitý právní pojem vyloží,
může jej konfrontovat se skutkovými zjištěními konkrétního případu a usoudit, zda jednání
policisty spočívající v porušení služební přísahy dosáhlo takové intenzity, že naplňuje zákonný
znak zvlášť závažného porušení. ... Úkolem soudu při přezkumu ve správním soudnictví
je kontrola zákonnosti rozhodnutí správního orgánu a dodržení zákonem stanovených
pravidel v řízení, jež vydání správního rozhodnutí předcházelo. Soudu nepřísluší, aby správní
orgán nahradil a vlastní úvahou obsah neurčitého právního pojmu vymezil a jím pak poměřil
jednání žalobce a posoudil, zda takové jednání naplnilo či nenaplnilo svou intenzitou znaky
takto vymezeného zvlášť závažného porušení služební přísahy, neboť by tak soud
nepřípustným způsobem zasáhl do diskrečního práva žalovaného. Soud však musí mít možnost
přezkoumat, zda interpretace a aplikace takového pojmu správním orgánem je v souladu
se zákonem, jaké podklady pro své rozhodnutí k tomu správní orgán soustředil, zda tak učinil
v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně rozhodnout a zda jeho zjištění nejsou s těmito
podklady v logickém rozporu. Jestliže rozhodnutí správního orgánu takový přezkum
neumožňuje, je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Městský soud se však v napadeném rozsudku zabýval pouze existencí zavinění
na straně žalobce, pokud jde o porušení služební povinnosti a služební přísahy,
když konstatoval, že žalobce bez přiměřených důvodů spoléhal, že zákonem chráněné zájmy
neohrozí a neporuší. Svůj závěr o tom, že množství alkoholu, které žalobce požil,
„nebylo zanedbatelné“, opřel o výsledky opakované dechové zkoušky a odkaz na protokol
o podání vysvětlení, v němž žabce v 3.15 hod. dne 10. 4. 2004 „připustil ve svém dechu
alkohol“. Nezabýval se otázkou, zda žalobcovo jednání skutečně představovalo jednání
porušující služební povinnost a přísahu zvlášť závažným způsobem ve smyslu §106 odst. 1
písm. d) zákona o služebním poměru; uvedl pouze, že takto bylo jednání v případě žalobce
posouzeno. Námitkou, zda nebylo v případě žalobce na místě použít jiných nástrojů, například
řešení jednání žalobce jako kázeňského přestupku s uložením kázeňského trestu, se městský
soud rovněž nezabýval.
K žalobní námitce ohledně porušení principu rovnosti zacházení zakotvené
v §1 zákoníku práce městský soud uvedl úvahu o tom, že princip rovnosti před zákonem
nevylučuje individuální posouzení každého jednotlivého případu ze všech jeho hledisek.
Žalobce touto námitkou opakovaně poukázal na to, že po pozitivní dechové zkoušce
měli být jiní jeho kolegové posláni ze služby domů.
Městský soud zhodnotil, že ponechání žalobce ve službě nemělo vliv na posouzení
jeho jednání, a tato skutečnost může být hodnocena pouze v rámci kázeňské odpovědnosti
příslušného funkcionáře. Je nepochybně pravdou, že za ponechání osob ve službě se zbraní,
pokud k tomu dojít nemělo, nese odpovědnost příslušný funkcionář. Městský soud však
nezkoumal, proč příslušný funkcionář, případně kontrolu provádějící osoby, o setrvání
žalobce ve službě se zbraní do konce směny rozhodl, a zda tato okolnost může svědčit
o tom, že žalobce přes pozitivní dechovou zkoušku byl fakticky uznán za služby se zbraní
schopného.
Z výše uvedeného vyplývá, že městský soud své závěry dostatečně nezdůvodnil
a Nejvyšší správní soud tak nemohl napadený rozsudek přezkoumat.
Není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud
nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní
námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména
tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který
se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také
uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne ze dne 14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 - 44, zveřejněný pod č. 589/2005 Sb. NSS;
srov. např. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52;
oboje dostupné na www.nssoud.cz).
Podle ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského
soudu i bez návrhu, je-li toto rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
V tomto případě tak Nejvyšší správní soud učinil pro nedostatek důvodů rozhodnutí,
což vylučuje, aby se zabýval meritem věci.
Městský soud je zde vyjádřeným právním názorem vázán (§110 odst. 3 s. ř. s.).
V dalším řízení by se měl náležitě vypořádat se všemi žalobními námitkami. Především
by měl přezkoumat zda správní orgán vyložil a aplikoval pojem zvlášť závažného porušení
služební povinnosti a služební přísahy v souladu se zákonem, jaké podklady
pro své rozhodnutí, o tom, že se takového porušení služební povinnosti žalobce dopustil,
správní orgán soustředil, a zda tak učinil v rozsahu, který mu umožnil ve věci správně
rozhodnout a zda jeho zjištění nejsou s těmito podklady v logickém rozporu.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. března 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu