ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.60.2006:106
sp. zn. 1 As 60/2006 - 106
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Marie Součkové,
JUDr. Milady Tomkové, JUDr. Marie Turkové a JUDr. Ludmily Valentové, v právní věci
žalobce Bc. P. B., zastoupeného Mgr. Petrem Smejkalem, advokátem se sídlem Na Sadech
21, České Budějovice, proti žalované Bezpečnostní informační službě, se sídlem Nárožní
1111/2, Praha 5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 13. 6. 2006, č. j. 10 Ca 60/2005 - 54,
takto:
I. Domáhat se zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo
napadenému správnímu rozhodnutí, není procesním právem žalobce,
jemuž by odpovídala povinnost soudu o takovém návrhu výrokem rozhodnout.
Kasační stížnost spočívající pouze v tvrzení, že krajský soud rozhodující o žalobě
měl kromě rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zrušit i rozhodnutí správního
orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo, je n e p ř í p u s t n á .
II. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí ředitele Bezpečnostní
informační služby (dále jen BIS), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozkazu
ředitele BIS č. 461/00, č. j. 864/2000-BIS-6, ze dne 30. 11. 2000. Tímto rozkazem byl žalobce
podle ustanovení §40 odst. 1 písm. c) zákona č. 154/1994 Sb., o bezpečnostní a informační
službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o BIS“), propuštěn ze služebního
poměru příslušníka BIS.
Jednotlivé fáze správního a soudního řízení správního, které vedly k napadenému
rozsudku městského soudu, lze shrnout následujícím způsobem:
Dne 17. 4. 2000 bylo žalobci doručeno oznámení o zániku platnosti osvědčení
ke styku s utajovanými skutečnostmi č. X, vydané na základě §36 odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů. Žalobce podal proti
oznámení o zániku platnosti osvědčení stížnost. Té nebylo vyhověno.
V důsledku zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi
byl žalobce služebním hodnocením ze dne 27. 10. 2000, č. j. 10011/2000-BIS-17, shledán
nezpůsobilým vykonávat jakoukoliv funkci ve služebním poměru příslušníka BIS.
Rozkazem ředitele BIS ze dne 30. 11. 2000, č. 461/00, byl žalobce na základě
negativního služebního hodnocení propuštěn ze služebního poměru příslušníka BIS.
Odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS bylo rozhodnutím ředitele
BIS coby odvolacího orgánu ze dne 5. 2. 2001, č. j. 531-19/200-BIS-1, zamítnuto.
Proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání brojil žalobce u Městského soudu v Praze.
Ten rozsudkem ze dne 7. 5. 2003, sp. zn. 28 Ca 106/2001, žalobu na zrušení rozhodnutí
žalovaného ze dne 5. 2. 2001 zamítl.
Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti žalobce a rozsudkem
ze dne 30. 6. 2004, č. j. 5 As 25/2003 - 83, rozsudek Městského soudu v Praze zrušil. Soud
uznal kasační námitku žalobce ohledně chybějící pravomoci Bezpečnostní informační služby
vydat oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi na základě
zákona č. 148/1998 Sb., ve znění platném před novelou č. 363/2000 Sb.
Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu,
ve svém rozsudku ze dne 22. 9. 2004, č. j. 5 Ca 139/2004 - 90, zrušil rozhodnutí ředitele
BIS ze dne 5. 2. 2001, č. j. 531-19/200-BIS-1. Věc vrátil žalovanému správnímu orgánu
k dalšímu řízení.
Rozhodnutím ze dne 7. 2. 2005, č. j. 4-13/2004-BIS-1, žalovaný znovu zamítl
odvolání žalobce proti původnímu rozkazu ředitele BIS ze dne 30. 11. 2000, č. 461/00.
Žalovaný v odůvodnění konstatoval, že služební hodnocení, které bylo podkladem
pro napadený rozkaz, nebylo ve lhůtě tří let od nabytí právní moci předmětem obnovy řízení,
ani nebylo přezkoumáno mimo odvolací řízení. Nelze jej tedy již zrušit či změnit,
a to i kdyby bylo v rozporu s právními předpisy.
Proti posledně citovanému rozhodnutí žalovaného (tj. proti rozhodnutí správního
orgánu druhého stupně), a zároveň proti rozkazu ředitele BIS dne 30. 11. 2000 č. 461/00
(tj. proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně) podal žalobce novou žalobu
proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 6. 2006,
č. j. 10 Ca 60/2005-54, žalobě vyhověl. Zrušil však pouze rozhodnutí ředitele BIS
ze dne 7. 2. 2005, č. j. 4-13/2004-BIS-1, tj. rozhodnutí orgánu druhého stupně. Jak soud
ve svém odůvodnění uvedl, pro postup dle §78 odst. 3 s. ř. s., tedy pro to, aby zároveň zrušil
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, neshledal důvod.
Proti naposledy vydanému rozsudku městského soudu podal žalobce dne 28. 8. 2006
kasační stížnost. V ní se domáhá, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a vrátil
věc městskému soudu k dalšímu řízení. Nezákonnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
spatřuje žalobce v tom, že soud nevyhověl žalobě v té části, ve které se domáhal zrušení
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o propuštění ze služebního poměru. Jak žalobce
uvádí, nedostatky správního aktu vydaného správním orgánem prvního stupně,
který, jak již předtím konstatoval Nejvyšší správní soud, byl vydán bez zákonného podkladu,
nelze napravit v odvolacím řízení. Za této situace měl městský soud postupovat podle §78
odst. 3 s. ř. s. a zrušit též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Při předběžné poradě zaujal v dané věci rozhodující první senát názor, že klíčová
otázka přípustnosti kasační stížnosti je dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu
řešena rozdílně. Jedná se o posouzení toho, zda kasační stížnost, jejíž jediná námitka
je tvrzení, že krajský soud měl ve svém zrušujícím výroku zrušit k návrhu žalobce
též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, je kasační stížností přípustnou. Na jednu
stranu je možné tvrdit, že kasační stížnost podobného typu není kasační stížností přípustnou,
neboť směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí soudu a nikoliv do jeho výroku (§104 odst. 2
s. ř. s.). Na druhou stranu je ale také možné tvrdit, že podobná kasační stížnost přípustná
je, neboť absence výroku o zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je v podstatě
výrokem chybějícím.
První naznačený právní názor byl zaujat v usnesení Nejvyššího správního soudu
ze dne 31. 5. 2006, č. j. 6 As 18/2004 - 72, www.nssoud.cz, a dále pak usnesením ze dne
22. 2. 2007, č. j. 5 Afs 157/2005 - 214, www.nssoud.cz. V obou případech bylo konstatováno,
že zrušení správního rozhodnutí prvního stupně dle §78 odst. 3 s. ř. s. je úvahou soudu;
žalobce na něj nemá právní nárok. Kasační stížnost, kterou by se žalobce domáhal zrušení
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, není přípustná.
Druhý naznačený právní názor, tedy že kasační stížnost dovolávající se také zrušení
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně přípustná je, byl zaujat rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 27. 1. 2005, č. j. 3 Afs 13/2004 - 56, www.nssoud.cz. V konkrétním
případě sice soud neshledal tuto kasační námitku důvodnou, obecně však konstatoval,
že kasační stížnost směřující k absenci výroku o zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně přípustná je.
Otázka předložená k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu
v souladu s §17 odst. 1 s. ř. s. tedy zní, zda kasační stížnost, uvádějící coby jediný kasační
důvod skutečnost, že správní soud měl v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
podle §65 a násl. s. ř. s. k návrhu žalobce také zrušit dle §78 odst. 3 s. ř. s. rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně, je kasační stížnosti směřující toliko do důvodů rozhodnutí
a z tohoto důvodu kasační stížností nepřípustnou.
Pro posuzovaný případ klíčová ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) znějí:
„§78 Rozsudek
(1) Je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost
nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li,
že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.
[…]
(3) Zrušuje-li soud rozhodnutí, podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního
orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo.“
„§104 Nepřípustnost
[...]
(2) Kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení
nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná.“
Rozšířený senát při posouzení sporné právní otázky vyšel ze skutečnosti, že současná
podoba soudního řízení správního je ovládána principem kasačním; kasační soud
může v případě důvodnosti žaloby rozhodnutí krajského soudu pouze zrušit a vrátit,
a to pouze s ohledem na rozhodnutí tohoto soudu (§110 s. ř. s.). Stejně tak krajský soud
zpravidla napadené rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zruší
a věc vrátí tomuto orgánu k dalšímu řízení (§78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Filosofickým
východiskem takto nastaveného systému omezené kasace je minimalizace zásahů
do rozhodovací pravomoci nižších článků soudní, respektive správní soustavy a možnost
zjednání nápravy v rámci dalšího řízení před tímto orgánem.
Ustanovení třetího odstavce §78 s. ř. s. upravuje výjimku z obecného principu
omezené kasace: krajský soud podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně. Jinými slovy, krajský soud má zákonnou povinnost uvážit, zda v konkrétním
případě není vhodnější zrušit nejenom rozhodnutí správního orgánu druhého stupně,
ale také rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tak tomu bude především v případech,
kdy je patrné, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vůbec nemělo být vydáno.
Stejně tak bude dán důvod pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
v případech, kdy odvolací správní orgán nemůže vady tohoto rozhodnutí sám napravit
a je tedy patrné, že jemu samému nezbude nic jiného, než správní rozhodnutí prvního stupně
zrušit a věc vrátit k novému projednání správnímu orgánu [§90 odst. 1 písm. b)
zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů].
Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 s. ř. s. vždy směřuje
proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně. Pro účely soudního přezkumu správních
rozhodnutí jsou rozhodnutí obou stupňů správních orgánů vnímána jako celek.
Jak již konstatoval například ve své judikatuře Vrchní soud v Praze, „Pod pojmem rozhodnutí
vydané ve správním řízení ve smyslu §247 odst. 2 o.s.ř. je nutno (proběhlo-li řízení
ve dvou správních instancích) chápat rozhodnutí správního orgánu prvního i druhého stupně
jako jeden celek.“ (Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, sp. zn. 6 A 68/93,
publikováno v časopise Správní právo č. 17). To znamená, že ač správní soudy přezkoumávají
a případně ruší především rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, při posuzování
zákonnosti tohoto rozhodnutí přihlížejí k předchozímu správnímu řízení a rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně.
Principy, kterými je současný soudní přezkum správních rozhodnutí ovládán,
lze tedy shrnout jako princip omezené kasace pouze bezprostředně předcházejícího
rozhodnutí, poskytnutí možnosti nápravy správních pochybení v rámci správního řízení
a jednota vnímání obou stupňů správního řízení pro účely soudního přezkumu.
Tomuto vnímání také odpovídá to, čeho se může žalobce správní žalobou podle §65
a násl. s. ř. s. domáhat; pokud je žaloba důvodná, žalobce se může domoci zrušení (správním
orgánem v druhém stupni vydaného) správního rozhodnutí - §78 odst. 1 s. ř. s. jasně stanoví,
že pokud je žaloba důvodná, soud napadené rozhodnutí zruší. Ustanovení §78 odst. 3 s. ř. s.
je však odlišného charakteru - posouzení důvodů pro zrušení rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně svěřuje do volné úvahy krajského soudu. Tomuto závěru svědčí
nejen jazykový výklad daného ustanovení (podle okolností, které nejsou dále specifikovány,
může), ale také výklad logický a výše uvedená kasační filosofie soudního řádu správního.
Z výše uvedeného plyne, že na zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
nemá žalobce před krajským soudem právní nárok. Z absence nároku plyne absence
povinnosti krajského soudu rozhodnout o (ne)zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně ve výroku soudního rozsudku, a to bez ohledu na to, že se zrušení tohoto rozhodnutí
žalobce ve svém podání taktéž domáhá. Konečně z absence výroku o zrušení správního
rozhodnutí vydaného správním orgánem prvního stupně plyne, že pokud žalobce
brojí proti nezrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně kasační stížností,
která je omezena na tento jediný kasační důvod, pak se jedná o kasační stížnost nepřípustnou.
Taková kasační stížnost totiž směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí soudu a nikoliv
proti výroku. Nejvyšší správní soud ji proto postupem podle §104 odst. 2 s. ř. s. odmítne.
Odmítnutím kasační stížnosti, která jako jediný kasační důvod uvádí, že rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně nebylo zrušeno, není odepřena právní ochrana veřejným
subjektivním právům, respektive upřeno právo na spravedlivý proces podle §36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod, případně čl. 6 odst. 1 ve spojení s čl. 13 Evropské úmluvy
na ochranu lidských práv a základních svobod. Především je třeba zdůraznit, že i když krajský
soud po provedení úvahy podle §78 odst. 3 s. ř. s. sice rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně nezruší, tak stejným rozhodnutím zrušil zároveň rozhodnutí odvolacího správního
orgánu. To znamená, že pokud bylo správní rozhodnutí prvního stupně také stiženo
nezákonností, pak správnímu orgánu druhého stupně, který bude v dané právní věci vázán
právním názorem krajského soudu (§78 odst. 5 s. ř. s.), nezbude nic jiného, než zrušit
rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Ke zrušení
tohoto rozhodnutí tak může dojít sice o něco později, než kdyby tak učinit přímo správní
soud, nicméně k němu dojde. Případné zpoždění je však vyváženo dodržením jiných zájmů
a principů, které takto nastavený systém právní ochrany sleduje, zde především
již výše zmiňované omezené kasace a možnost správních orgánů zjednat nápravu primárně
a samostatně.
Závěrem je však nezbytné zdůraznit, že o typově odlišnou situaci se bude jednat
v případě, kdy krajský soud svoji úvahu svěřenou mu ustanovením §78 odst. 3 s. ř. s.
provede, dojde k pozitivnímu závěru, že jsou dány okolnosti též pro zrušení rozhodnutí
správního orgánu prvního stupně a k jeho zrušení také ve výroku svého rozsudku přistoupí.
Citované ustanovení totiž představuje povinnost krajského soudu v každém konkrétním
případě vážit, zda jsou dány podmínky pro zákonem předvídaný postup.
Soud je zde, s ohledem na princip procesní ekonomie, tedy povinen zkoumat, zda existují
důvody i pro zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo.
Shledá-li jejich existenci, zruší též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V takovém
případě není pochyb o tom, že zrušující výrok může zasáhnout nejen do veřejných
subjektivních práv žalobce, ale také do zájmů žalovaného. Je nezbytné, aby soud i tento výrok
náležitě odůvodnil. Pokud některý z účastníků řízení v podobném případě namítá, že nebyl
dán důvod pro zrušení správního rozhodnutí orgánu prvního stupně, pak kasační stížnost
bude přípustná, neboť v takovém případě směřuje do výroku rozhodnutí krajského soudu,
byť věcně jistě polemizuje s jeho důvody, resp. může namítat, že takové důvody chybí (§104
odst. 2 s. ř. s. a contrario).
Rozšířený senát v souladu s §71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu
rozhodl usnesením jen o této otázce a věc vrací prvnímu senátu, který ji projedná a rozhodne
v souladu s právním názorem vysloveným v tomto usnesení.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. srpna 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu