ECLI:CZ:NSS:2007:2.ANS.2.2006
sp. zn. 2 Ans 2/2006 - 90
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. V. K.,
zastoupeného JUDr. Michalem Pacovským, advokátem se sídlem Nad Rokoskou 38, Praha 8,
proti žalovanému: Úřadu vlády České republiky, se sídlem nábřeží E. Beneše 4, Praha 1,
zast. JUDr. PhDr. Františkem Houškou, advokátem se sídlem Třístoličná 13, Praha 5, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 2005,
č. j. 5 Ca 133/2004 - 40,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
III. Odměna advokáta JUDr. Michala Pacovského se u r č u je částkou 1279,30 Kč.
Tato částka bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní
moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností brojí žalobce (dále jen „stěžovatel“) proti výše
uvedenému rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla
zamítnuta jeho žaloba proti nečinnosti správního orgánu.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvádí, že zamítnutím žádosti o ustanovení zást upce
usnesením při stanovení lhůty k podání kasační stížnosti osobou podle §105 odst. 2
zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního v platném znění (dále jen „s. ř. s.“),
když soudu bylo známo, že žalobce nemá advokáta, byl stěžovatel zbaven možnosti domáhat
se toho, aby jeho základní lidská práva byla pod ochranou soudní moci. Stěžovatel dále
konstatoval, že mu měl být ustanoven soudem advokát a teprve následně poté, co by se tento
seznámil s obsahem žaloby, zejména však s vyjádřením žalovaného k žalobě, mohl advokát
činit úkony k ochraně práv a oprávněných zájmů stěžovatele. Stěžovatel je také toho názoru,
že advokát mohl podat soudu návrh na změnu žalovaného. Žalobce se tedy domnívá, že v jeho
případě mu není zaručena ochrana soudní mocí, a tvrdí, že došlo k porušení čl. 90 Ústavy a čl.
37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel dále namítá, že na základě usnesení soudu č. j. 5 Ca 133/2004 - 34 ze dne
7. 1. 2005, o zamítnutí žádosti o ustanovení právního zástupce, podal návrh ze dne 6. 2. 2005
na záměnu účastníků řízení podle §92 odst. 2 o. s. ř. Dále konstatuje, že ve věci bylo soudem
rozhodnuto před obdržením tohoto návrhu. Uvádí, že o tomto návrhu nemohl soud
rozhodnout a že rozsudek ze dne 3. 2. 2005 je v neprospěch stěžovatele a brání tomu,
aby stěžovatel získal rozhodnutí, která mu orgán státní správy odmítá vydat od roku 1998
(byla-li vydána podle zákona), nebo aby stěžovatel prokázal, že nebyla vydána a byl
tak porušen zákon.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje napadené rozhodnutí městského soudu zrušit
a věc vrátit k dalšímu řízení.
II.
Žalovaný ke kasační stížnosti vyjádření nepodal.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu je v ní
namítán důvod odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť stěžovatel namítá,
že městský soud nesprávně posoudil otázku, zda měl být stěžovateli pro řízení o žalobě
ustanoven právní zástupce, a rozhodl před tím, než mu byl doručen návrh stěžovatele
na záměnu účastníků řízení. Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud
podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatel podal dne 2. 7. 2004
žalobu, kterou označil jako žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Uvedl,
že podáním ze dne 7. 3. 2003 požádal předsedu vlády ČR, který zodpovídá za činnost
ministerstev, o to, aby mu ministerstvo vnitra zaslalo listiny týkající se konkrétní trestní věci
ohlášené dne 8. 7. 1998. Dále konstatoval, že žalovaný o této žádosti nerozhodl a nevyřídil
ji, čímž bezdůvodně nedbá práv a oprávněných zájmů stěžovatele jako občana a je nečinný.
Stěžovatel dále konstatoval, že podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností,
oznámení a podnětů pracujících měla být stížnost vyřízení do 30 dnů, což se nestalo. Z těchto
důvodů stěžovatel navrhl, aby soud uložil žalovanému povinnost vyřídit jeho žádost ze dne
7. 3. 2003 o doručení požadovaných listin.
Přípisem ze dne 1. 11. 2004 podaným u městského soudu dne 4. 11. 2004 stěžovatel
požádal o ustanovení právního zástupce soudem z řad advokátů k ochraně zájmů a práv.
Městský soud usnesením ze dne 7. 1. 2005 tento návrh stěžovatele zamítl (toto usnesení
je předmětem kasační stížnosti vedené u Nejvyššího správního soudu pod.
sp. zn. 2 Ans 1/2006).
Městský soud předmětnou žalobu stěžovatele kasační stížností napadeným rozsudkem
zamítl. V odůvodnění tohoto rozhodnutí uvedl, že podle §79 a násl. s. ř. s. je předmětem
ochrany proti nečinnosti správního orgánu subjektivní veřejné právo na to, aby správní orgán
vydal rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Pasivní legitimace je dle §79 a násl. s. ř. s.
určena tvrzením žalobce v žalobě (městský soud odkázal na usnesení Nejvyššího správního
soudu ze dne 8. 4. 2003, č. j. Na 249/2003 - 9). Úřad vlády ČR, jehož v žalobě stěžovatel
označil jako žalovaného dle §28 odst. 2 zák. č. 2/1969 Sb., plní toliko úkoly spojené
s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády ČR a jejích orgánů.
Není tedy správním orgánem, jemuž by bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob, tj. orgánem, který by byl oprávněn vydávat jakákoli rozhodnutí
ve věci samé. Nelze tedy dovodit, že v dané věci žalovaný nevydal rozhodnutí ve smyslu §79
a násl. s. ř.s. Městský soud dále uvedl, že vyřízení stížnosti dle vládní vyhlášky č. 150/1958
Ú.l. ani nelze považovat za rozhodnutí ve věci samé. Dodal, že stěžovatel v petitu žaloby
požaduje, aby soud uložil žalovanému povinnost vyřídit žádost stěžovatele ze dne 7. 3. 2003 o
doručení meritorního rozhodnutí týkající se A. O. a ekonomického subjektu E. Stěžovatel tedy
podle městského soudu nepožadoval, aby soud žalovanému uložil povinnost vydat předmětné
meritorní rozhodnutí, což je však jediné, čeho se může stěžovatel žalobou proti nečinnosti
domáhat. Městský soud dále uvedl, že vyřízení stížnosti podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.
l. nelze považovat za vydání rozhodnutí ve věci samé, takže se nelze domáhat vyřízení této
stížnosti žalobou proti nečinnosti. Podle soudu v dané věci stěžovateli nesvědčilo žalobou
tvrzené veřejné subjektivní právo na vydání rozhodnutí či osvědčení, tj. právo, které je
předmětem ochrany žaloby proti nečinnosti správního orgánu dle §79 a násl. s. ř. s. Proto
podanou žalobu podle §81 odst. 3 zamítl.
V.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek přezkoumal v rozsahu uvedeném v kasační
stížnosti a zjistil, že tato není důvodná.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou týkající se neustanovení právního
zástupce stěžovateli pro řízení o předmětné žalobě.
Podle §35 odst. 7 s. ř. s. navrhovateli, u něhož jsou předpoklady, aby byl osvobozen
od soudních poplatků, a je-li to třeba k ochraně jeho práv, může předseda senátu na návrh
ustanovit usnesením zástupce, jímž může být i advokát. Ustanovení zástupce je tedy vázáno
na dvě podmínky, přičemž splněny musí být kumulativně obě. Od soudních poplatků byl
stěžovatel osvobozen a městský soud to ani sporným ve svém rozhodnutí nečiní. Nesplnění
druhé podmínky pak městský soud spatřuje v tom, že stěžovateli evidentně nesvědčilo
žalobou tvrzené subjektivní právo.
Otázka, zda je třeba k ochraně jeho zájmů žalobci ustanovit advokáta, závisí
na posouzení stupně závažnosti konkrétní věci dané právní úpravou reglementující oblast
dotčenou uplatněným nárokem, v závislosti na dalších okolnostech. Jednou z těchto okolností
může být i posouzení toho, zda má žaloba vůbec teoretickou šanci na úspěch, případně zda by
odbornost advokáta mohla ovlivnit její konečné posouzení.
Podle §79 s. ř. s. odst. 1, ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní
předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního
orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle odst. 2 téhož ustanovení je v tomto případě
žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo
osvědčení. V daném případě se stěžovatel domáhal toho, aby žalovaný vyřídil jeho žádost
ze dne 7. 3. 2004, kterou se domáhal toho, aby tento zajistil určité jednání ministerstva vnitra
ČR.
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval: „Žalobou na nečinnost podle
§79 a násl. s. ř. s. se lze domáhat toliko toho, aby soud uložil správnímu orgánu,
který je nečinný, povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení a stanovil k tomu
přiměřenou lhůtu.“ (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2004,
č. j. 2 Ans 4/2004 - 116, zveřejněno pod č. 506/2005 Sb. NSS). Rozhodnutím ve věci samé
je pak dle §65 s. ř. s. úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší či závazně určují
práva nebo povinnosti. Zásadní otázkou tak tedy je, zda žalovaný vůbec může rozhodnutí
ve smyslu tohoto ustanovení vydat. Podle §28 odst. 2 zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení
ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky v platném znění, Úřad
vlády České republiky plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým
zabezpečením činnosti vlády České republiky a jejích orgánů . Je tedy zřejmé, že žalovaný
není ve vztahu k činnosti, jíž se na něm domáhá stěžovatel, správním orgánem, jemuž by bylo
svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Vzhledem
k tomu tedy a priori nemůže být žaloba stěžovatele podle §79 a násl. s. ř. s. proti tomuto
žalovanému úspěšná. Městský soud tudíž nepochybil, když neshledal splnění jedné ze dvou
podmínek, které jsou nutné pro ustanovení právního zástupce soudem (§35 odst. 7 s. ř. s.).
Vzhledem k tomu, že úspěšnost předmětné žaloby je vyloučena, nelze předpokládat,
že by v tomto případě bylo nutné stěžovateli ustanovit právního zástupce, který by na tomto
faktu nemohl nic změnit. Není tedy důvodná kasační námitka stěžovatele, že mu měl být
ustanoven soudem advokát a teprve následně poté, co by se tento seznámil s obsahem žaloby,
zejména však s vyjádřením žalovaného k žalobě, mohl advokát činit úkony k ochraně práv
a jeho oprávněných zájmů. V daném soudním řízení by následné zamítnutí žaloby nemohl
zvrátit. Ustanovení právního zástupce stěžovateli tedy nebylo potřeba k ochraně jeho práv
(§35 odst. 7 s. ř. s.).
Není důvodná ani námitka stěžovatele, že advokát mohl podat soudu návrh na zm ěnu
žalovaného. V případě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je pasivní
legitimace dána v §79 odst. 2 s. ř. s., který stanoví, že žalovaným je správní orgán, který
podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení. Jak plyne z dikce
§79 odst. 1 s. ř. s., musí jít o správní orgán, který měl být činný tak, že měl vydat určité
rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Musí se tedy jednat pouze o jeden jediný konkrétní
správní orgán, na který se zpravidla žalobce předtím obrátil a domáhal se vydání rozhodnutí
resp. osvědčení, přičemž byl předtím zpravidla povinen (dával-li mu takovou možnost právní
řád) vyčerpat prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanovil
k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Nelze zde tedy ve své podstatě možno
uvažovat o změně účastníka řízení ve smyslu §92 zák. č. 99/1963 Sb., občanského soudního
řádu, v platném znění, neboť zde fakticky nemůže být nejasné, na který takto popsaný orgán
se žalobce předtím, než podal žalobu, se žádostí o vydání rozhodní resp. osvědčení obracel.
Žaloba podle §79 s. ř. s. nemůže mít za účel „hledání“ toho z vícero v úvahu připadajících
správních orgánů, který má učinit, co žalobce po veřejné moci požaduje. Z tohoto důvodu
proto je úvaha o možnosti změny účastníka řízení na straně žalovaného v řízení podle
§79 s. ř. s. ve své podstatě nemístná.
K namítanému porušení ústavně zaručených práv stěžovatele na soudní ochranu jeho
práv a oprávněných zájmů Nejvyšší správní soud uvádí, že neustanovení právního zástupce
(tj. právo na právní pomoc) nelze ztotožňovat s odepřením práva na soudní ochranu.
Stěžovatel měl zákonnou možnost požádat o ustanovení zástupce ještě před podáním žaloby
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. 2 As 2/2006, dostupné
na www.nssoud.cz). Je nutné také připomenout, že právo na právní pomoc není realizováno
pouze pomocí institutu ustanovení právního zástupce soudem (§35 odst. 7, s. ř. s., obdobně
též §30 o. s. ř.). Právní pomoc je zajištěna též zákonem 85/1996 Sb., o advokacii, byť tento
způsob přináší na žadatele o právní pomoc jisté potíže (podání žádosti, osvědčení zákonem
stanovených podmínek apod.). Jak v jednom ze svých rozhodnutí uvedl Ústavní soud:
„Je totiž věcí státu a nikoliv subjektivních představ žadatele o právní pomoc, za jakých
podmínek a jakým způsobem je - i nemajetným žadatelům - poskytnutí právní pomoci
zabezpečeno; posuzováno ústavními aspekty nelze současné úpravě poskytování právní
pomoci nic vytknout“ (Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 17. března 1998
sp. zn. III. ÚS 296/97, zveřejněno pod č. 2020/1998 Sb. r. u .s.). Tato námitka stěžovatele
tedy není důvodná.
Vadou řízení samozřejmě pak není skutečnost, že městský soud rozhodl ve věci samé
před doručením návrhu stěžovatele na záměnu žalovaného. Ani tato kasační námitka tudíž
není důvodná.
VI.
Nejvyšší správní soud tedy nezjistil naplnění žádných z důvodů kasační stížnosti
uplatňovaných stěžovatelem a kasační stížnost proto podle ust. §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
VII.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, zásadně by mu
tedy příslušela náhrada nákladů řízení. Náklady řízení v podobě náhrady nákladů na
zastoupení advokátem však nelze u rozsáhlé státní instituce, jakou je Úřad vlády, vybavený
odborným aparátem čítajícím mimo jiné i řadu právnicky vzdělaných osob, v tomto případě
považovat za účelně vynaložené. Soud proto žalovanému náhradu nákladů řízení nepřiznal
(§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.). Na okraj nutno poznamenat, že advokát žalovaného
nebyl v řízení o kasační stížnosti aktivní, neboť k ní ani nepodal vyjádření.
Advokátu stěžovatele, ustanovenému usnesením městského soudu ze dne 20. 9. 2005,
č. j. 5 Ca 133/2004 - 67, přiznal Nejvyšší správní soud odměnu za zastupování v řízení
o kasační stížnosti, a sice 1 x 1000 Kč za jeden úkon právní služby podle §11 odst. 1 písm. b)
(tímto úkonem byla první porada s klientem včetně převzetí a přípravy zastoupení, je-li
klientovi zástupce ustanoven soudem) ve spojení s §9 odst. 3 písm. f) a §7 vyhlášky
č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AT“), a na to
navázaný paušál 1x 75 Kč podle §13 odst. 3 AT. Advokát stěžovatele doložil, že je plátcem
daně z přidané hodnoty. Nejvyšší správní soud mu proto přiznal též náhradu částky zaplacené
na tuto daň (viz §35 odst. 8, §57 odst. 2 s. ř. s., §23a zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii,
ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zák. o advokacii“), tedy 204,30 Kč (19 % z částky
1075 Kč), celkem tedy 1279,30 Kč.
Advokát stěžovatele ve svém přípise ze dne 2. 1. 2007 požadoval přiznat odměnu
za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, seznámení se spisem), ovšem
Nejvyšší správní soud shledal, že advokát poskytl toliko jeden úkon právní služby – studium
spisu na soudě totiž v jeho případě nelze subsumovat pod ustanovení §11 odst. 1 písm. f) AT,
jak se zřejmě advokát domníval, a to ani cestou jeho užití podle §11 odst. 3 AT, nýbrž je
nutno je považovat za součást přípravy zastoupení ve smyslu §11 odst. 1 písm. b) AT;
rozhodujícím rozdílem zde je, že advokát spis studoval za účelem seznámení se s věcí
a přípravou zastoupení, a nikoli poté, co by ve věci již předtím činil určité úkony a spis
studoval v pozdější fázi svého angažmá pro stěžovatele. Úkon podle §11 odst. 1 písm. b) AT
[obdobně i úkon podle písm. a) téhož odstavce] v sobě totiž zásadně zahrnuje určitý
provázaný soubor dílčích činností advokáta při převzetí případu a přípravě zastoupení,
zejména pak takové činnosti jako úvodní pohovor se zastoupeným a seznámení se s případem,
čítaje v to i studium relevantních podkladů, včetně těch, které jsou obsaženy v soudním spise.
Jeho základní určující charakteristikou je účel (příprava zastoupení) a to, že se děje v úvodní
fázi poskytování právní služby. Úkon podle §11 odst. 1 písm. f) AT (který je zjevně vázán
na trestní řízení), jakož i úkon v řízení občanskoprávním či v řízení podle s. ř. s., který
by svou povahou a účelem byl úkonu podle §11odst. 1 písm. f) AT nejbližší, se bude od
úkonu podle §11 odst. 1 písm. a) či b) AT lišit právě tím, že nepůjde o přípravu zastoupení
jako takového, nýbrž zpravidla o rekapitulaci výsledků dosavadního řízení a přípravu na jeho
další fázi, a že obvykle nebude poskytován v úvodní fázi zastoupení. Advokát ve výše
uvedeném přípise požadoval za jeden úkon 2.100,- Kč. Nejvyšší správní soud upozorňuje
na skutečnost, že jím proved ené činnosti se odehrály (studium spisu např. dne 17. 10. 2005)
ještě před účinností vyhl. č. 276/2006 Sb. (1. 9. 2006), kterou se měnil AT. Podle článku II.
tohoto předpisu za právní služby poskytnuté přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky
přísluší adv okátovi odměna podle dosavadních právních předpisů. Jelikož právní služby
lze z hlediska odměny za ně poskytované bez problémů členit na jednotlivé úkony podle §11
AT, je rovněž na místě „hodnotit“ tyto úkony podle starého a nového práva v závislosti
na tom, kdy byly poskytnuty (tj. zda za účinnosti staré úpravy, nebo již za účinnosti úpravy
nové). V AT účinném pro předmětný úkon právní služby, tedy v jeho starém znění, je pak
jeden úkon ohodnocen částkou 1.000 Kč [§9 odst. 3 písm. f) a §7 AT].
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. ledna 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu