ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.18.2007
sp. zn. 2 As 18/2007 - 115
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobců: a) K. Č., b)
F. H., c) J. U., a d) J. K., proti žalovanému: Krajský úřad kraje Vysočina, odbor
územního plánování a stavebního řádu, se sídlem Žižkova 57, Jihlava, za účasti
zúčastněné osoby: a. - t. k. p. k. a., spol. s r. o, o kasační stížnosti žalobců K. Č., F. H. a J. U.,
všech zastoupených JUDr. Přemyslem Krausem, advokátem se sídlem Revoluční 1, Praha,
proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 1. 2007, č. j. 30 Ca 152/2005 - 80,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 18 . 1. 2007, č. j. 30 Ca 152/2005 - 80,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobci a)-c) (dále jen „stěžovatelé“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zamítnuta jejich žaloba proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2005, č. j. KUJI 5654/2005 OUP-Fu, KUJIP007PLFC.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobců a)-d) a dále B. Č., J. H., V. U. a M. P.
proti rozhodnutí Městského úřadu Žďár nad Sázavou, stavební odbor ze dne 24. 1. 2005,
č. j. Stav 2969/2004/Ka – Rozh, o umístění stavby „Přístavba administrativní a montážně
výrobní budovy a stavební úpravy stávající budovy a. - t. k. p. k. a., spol. s r. o., N. 486,
Ž. n. S. 2 za účelem rozšíření a dostavby areálu společnosti, včetně napojení budovy na sítě
technického vybavení a na komunikace, zpevněných ploch pro parkoviště a pro přístup a
příjezd k budově, přeložky vedení NN a slaboproudu, přístřešku pro kola a motocykly a
sadových úprav“ na blíže specifikovaných pozemcích.
Stěžovatelé v kasační stížnosti uplatňují důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tzn. namítají
nezákonnost napadeného rozsudku, vady správního řízení a nepřezkoumatelnost tohoto
rozsudku.
Stěžovatelé předně nesouhlasí s tím, že krajský soud s odkazem na ustanovení
§75 odst. 1 s. ř. s. nepřihlédl k předkládanému důkazu, tzn. ke znaleckému posudku.
Stěžovatelé tvrdí, že v něm nejsou uvedeny žádné nové skutečnosti , jež by již dříve nebyly
uplatněny ve správním řízení. Skutkový stav věci tak je i po vyhotovení a předložení posudku
totožný s tím, který byl v době rozhodování správních orgánů, pouze dokládá oprávněnost
námitek stěžovatelů a nesprávnost postupu správních orgánů při posuzování celé záležitosti.
Pokud krajský soud vytýká stěžovatelům, že znalecký posudek nebyl předložen již ve
správním řízení, tito namítají, že tak měl učinit správní orgán. Pokud totiž neměl dostatečné
podklady pro vydání rozhodnutí, měl si zajistit podklady další, navíc za situace,
kdy stěžovatelé vypracování nezávislého znaleckého posudku navrhovali. Postup krajského
soudu tak popírá samotný smysl soudního přezkumu správním soudem.
Stěžovatelé dále uvádějí, že krajský soud vychází pouze z tvrzení žalovaného a jako
důkaz zpravidla používá tvrzení projektanta, tzn. osoby spojené s navrhovatelem ve správním
řízení. Ve správním spise pro tato tvrzení není nikde obsažen žádný důkaz. Např. na str. 10
rozsudku je převzato tvrzení ohledně průmyslového areálu v místě umístění stavby, ačkoliv
v dané lokalitě nikdy průmyslový areál nebyl. Následně je tvrzena nevhodnost dané lokality
pro bydlení z důvodu přilehlé hlavní komunikace, ačkoliv v platném územním plánu je již
uveden obchvat města, který dopravu z této komunikace odvede. O těchto skutečnostech
žalovaný ví, nicméně uvádí nepravdivé údaje a krajský soud tato tvrzení bez dalšího přejímá a
naopak tvrzení a důkazy stěžovatelů bez vysvětlení odmítá.
Stěžovatelé konečně upozorňují na to, že podáním ze dne 30. 6. 2005 do řízení
přistoupilo O. s. p. o. b. N. U P., o jehož účastenství však krajský soud nijak nerozhodl.
Rovněž v tom stěžovatelé spatřují vadu rozsudku.
Proto stěžovatelé navrhují napadený rozsudek krajského soudu zrušit.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkazuje na zásadu koncentrace
řízení obsaženou v ustanovení §36 odst. 1, 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu („stavební zákon“). Tato zásada by byla popřena, jestliže by ve správním
řízení neuplatněné námitky mohly být uvedeny jako žalobní body. V daném případě proto
měli stěžovatelé svoje námitky uplatnit nejpozději při ústním jednání konaném dne
30. 11. 2004, což však neučinili a nenavrhli ani vypracování nezávislého znaleckého posudku.
Stavební úřad měl pro své rozhodnutí dostatek relevantních a věrohodných podkladů
a námitky účastníků řízení byly řádně vypořádány. K argumentaci obchvatem žalovaný uvádí,
že jeho výstavba (přesahující stomilionové investiční náklady) je pouze ve výhledu, nicméně
i v případě realizace nelze předpokládat, že přilehlá hlavní komunikace přestane sloužit
dopravě. Ani tato okolnost proto nemůže mít vliv na posuzování umístění předmětné stavby.
Konečně k přistoupení O. s. p. o. b. N. U P., se žalovaný domnívá, že tento subjekt nemá
žalobní legitimaci, jelikož nebyl účastníkem územního řízení.
Proto žalovaný navrhuje kasační stížnost zamítnout.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Brně
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Především je nutno uvést, že stěžovatelé sice výslovně označili tři kasační důvody,
nicméně z obsahu jejich podání je patrno, že ve skutečnosti brojí toliko proti
nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Právě sem totiž spadá jak námitka, že krajský
soud nepřihlédl k předmětnému znaleckému posudku, tak také tvrzení, že krajský soud
v podstatě toliko převzal argumentaci žalovaného. Nevypořádání se s přistoupením do řízení
O. s. p. o. b. N. U P., představuje tzv. jinou vadu řízení před soudem, což je rovněž
podřaditelné pod kasační důvod zakotvený v ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Lze tak učinit dílčí závěr, že Nejvyšší správní soud, vázán rozsahem a skutečně
uplatněnými důvody kasační stížnosti, se v dalším zaměřil pouze na posouzení toho,
zda napadený rozsudek krajského soudu je nepřezkoumatelný ve smyslu citovaného
ustanovení s. ř. s., neboť ostatní dva důvody stěžovatelé toliko označili, bez jakékoliv bližší
argumentace. Navíc, u nepřezkoumatelného rozhodnutí ani nelze hodnotit správnost
posouzení relevantních právních otázek ani vady správního řízení, nýbrž je nutno takovéto
rozhodnutí zrušit a otevřít tím soudu procesní prostor pro vydání rozhodnutí nového, jež
nebude zmíněným deficitem postiženo.
Dle setrvalé judikatury Ústavního soudu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne
20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, zveřejněný pod č. 34 ve svazku č. 3 Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu, nález Ústavního ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
zveřejněný pod č. 85 ve svazku č. 8 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, nález
Ústavního ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, zveřejněný pod č. 155 ve svazku č. 35
Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu ) jedním z principů, představujícím součást práva
na řádný proces, jakož i pojmu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,
čl. 1 Ústavy) a vylučujícím libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky
odůvodnit (ve správním soudnictví viz ustanovení §54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění musí
vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné
a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky
pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo
na spravedlivý proces. Této judikatuře (s níž je plně v souladu ustálená judikatura Nejvyššího
správního soudu) je společné, že není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu
zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě
a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat
takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., a to zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci z hlediska účastníka klíčovou,
na níž je postaven základ jeho žaloby. Nestačí, pokud soud při vypořádávání se touto
argumentací účastníka pouze konstatuje, že tato je nesprávná, avšak neuvede, v čem
(tj. v jakých konkrétních aspektech resp. důvodech právních či případně skutkových) její
nesprávnost spočívá. Nejvyšší správní soud se proto, vycházeje ze shora předestřených
obecnějších úvah (viz také rozsudek sp. zn. 2 Afs 24/2005, in: www.nssoud.cz), zabýval,
zda napadený rozsudek krajského soudu obstojí v konfrontaci s uvedenými požadavky.
V tomto směru k první stížnostní námitce zjistil, že stěžovatelé žalobu podanou
ke Krajskému soudu v Brně dne 6. 6. 2005 doplnili dne 29. 7. 2005 (č. l. 59)
o odborný posudek zpracovaný k návrhu na umístění předmětné stavby, který zpracovalo
ČVUT – Fakulta architektury, doc. ing. arch. J. M., CSc. V závěru tohoto posudku
je obsaženo konstatování, že navrhovaná stavba není v souladu s územním plánem města
a vydané územní rozhodnutí o umístění stavby nezabezpečuje soulad s cíly a záměry
územního plánování.
Krajský soud v Brně k tomu v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že správní
orgány opřely své závěry o odborný posudek a žádný další posudek jim ve správním řízení
nebyl předložen. Správní orgány svoji úvahu řádně a logicky odůvodnily s odkazem
na podklady ve spise. Proto soud neakceptoval předmětný odborný posudek, jehož závěry
jsou opačné než závěry posudku projektové kanceláře A. a. „Mimo to soud musí respektovat
ustanovení §75 odst. 1 s. ř. s. a vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování žalovaného. Žalovanému však odborný posudek z července 2005 předložený
žalobci až v rámci soudního řízení nebyl znám, neboť jeho rozhodnutí bylo vydáno dříve.“
K tomu Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zejména uvést, že stávající
systém soudního přezkumu správních rozhodnutí je založen na zásadě plné jurisdikce.
To znamená, že krajský soud je povinen vypořádat se s navrženými důkazními prostředky
a posoudit jejich relevanci, nikoliv je paušálně odmítnout. Pokud tak neučiní, zatíží svoje
řízení vadou. Je totiž třeba od sebe odlišovat dvě rozdílné roviny: na straně jedné samozřejmě
platí, že soud přezkoumává napadené správní rozhodnutí podle skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§75 odst. 1 s. ř. s.). K objasnění tohoto
skutkového a právního stavu je však rozhodující soud oprávněn zopakovat nebo i doplnit
důkazy provedené správním orgánem (§77 odst. 2). Jakýkoliv jiný výklad, tzn. včetně
myšlenkové zkratky, kterou použil krajský soud v nyní projednávané věci, proto smysl
tzv. plné jurisdikce ve správním soudnictví popírá (viz také rozsudek sp. zn. 5 Afs 14/2004,
in: č. 618/2005 Sb. NSS). Pokud by totiž platilo, že respektování skutkového a právního stavu
z doby rozhodování správního orgánu znamená i nemožnost provést další dokazování,
odporoval by tento výklad výslovnému znění ustanovení §77 odst. 2 s. ř. s. a ve svých
důsledcích by znamenal, že by se soudy musely omezit toliko na přezkum zákonnosti
napadených správních rozhodnutí a nebyly by oprávněny přezkoumat jejich správnost
ve smyslu faktickém. Tím by se však správní soudnictví dostalo na časové ose zpět před rok
2003 (tj. před nabytí účinnosti s. ř. s.), a to do situace, kterou Ústavní soud (viz nález
č. 276/2001 Sb.) oprávněně prohlásil za protiústavní a také za odporující čl. 6 odst. 1 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod.
V nyní projednávané věci proto krajský soud pochybil, když se s předloženým
odborným posudkem nevypořádal. Tento posudek totiž nemůže znamenat prolomení zásady,
že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného,
protože je z jeho obsahu jasné, že se vztahuje právě k situaci v této době, nikoliv
k okolnostem pozdějším. Tuto stížnostní námitku proto Nejvyšší správní soud shledal
důvodnou a v tomto směru je napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelný pro
nedostatek důvodů rozhodnutí ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nad tento rámec Nejvyšší správní soud uvádí, že ustanovení §77 odst. 2 s. ř. s. dává
vodítko i pro hodnocení předložených důkazů, když podle něj platí, že „ soud jím provedené
důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním
orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného.“
To v nyní projednávaném případě znamená, že krajský soud byl povinen se s obsahem
předmětného posudku seznámit a přezkoumatelným způsobem vyjádřit, zda závěry v něm
obsažené považuje za relevantní, a pokud nikoliv, z jakých důvodů. Mohl tak např. provést
konfrontaci tohoto posudku se stanoviskem projektové kanceláře A. a. a vyložit, který
z těchto posudků a z jakých důvodů považuje za směrodatný, případně mohl si nechat
zpracovat posudek nový. Nic takového však pohříchu krajský soud neučinil a spokojil
se se strohým konstatováním, že správní orgány svoje úvahy řádně a logicky odůvodnily
a že posudkem předloženým stěžovateli se nemůže zabývat. Takovýto postup však ze shora
uvedených důvodů v přezkumu prováděném Nejvyšším správním soudem nemůže obstát.
Druhá stížnostní námitka spočívá v tom, že krajský soud vycházel pouze z tvrzení
žalovaného, opřená o stanovisko projektanta. Rovněž této námitce je nutno přisvědčit. Obsah
vlastního odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu totiž skutečně je takřka
bezvýhradně koncipován tak, že soud toliko přepisuje argumentaci obsaženou v odůvodnění
přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného správního orgánu. O tom ostatně svědčí i uvození
jednotlivých odstavců (str. 8-10 rozsudku): „z odůvodnění rozhodnutí žalovaného vyplývá...“,
„ohledně koeficientu zastavěnosti žalovaný v odůvodnění rozhodnutí uvedl...“, „ohledně
námitky, že stavba naruší druhovou stavbu zastavěného území žalovaný uvedl...“,
„pořizovatel územně plánovací dokumentace ... dospěl k závěru...“, „žalovaný ve vyjádření
k žalobě uvedl...“. Lze tak konstatovat, že poté, co krajský soud provedl poměrně rozsáhlou
rekapitulaci věci a popsal obsah vyjádření účastníků řízení, v dalším v podstatě toliko převzal
formálně i materiálně obsah rozhodnutí žalovaného, které měl přezkoumat. Tím se však
značně zpronevěřil svojí funkci orgánu provádějícího nezávislý soudní přezkum. Takovýto
postup totiž - do důsledků vzato - znamená zbytečnost správního soudnictví, jelikož jeho
úkolem je kontrola činnosti veřejné správy, což nemůže být naplněno, jestliže se správní soud
namísto této skutečné kontroly omezí na mechanické převzetí závěrů správních orgánů.
Jakkoliv tedy si lze představit, že skutkové a právní závěry správního orgánu mohou být
natolik perfektní a přesvědčivé, že jejich bližší rozvádění by bylo zjevně nadbytečné, nemůže
takto správní soud postupovat tehdy, pokud jsou žalobou tyto závěry zásadním způsobem
zpochybňovány, o čemž v daném případě dostatečně svědčí velmi podrobný obsah žaloby
ze dne 6. 6. 2005. Za takovéto konstelace by totiž došlo k faktické eliminaci soudního
přezkumu.
Soud je povinen v odůvodnění svého rozhodnutí srozumitelným a přesvědčivým
způsobem zareagovat na všechny uplatněné námitky, přičemž je samozřejmě oprávněn
z těchto námitek a uplatněných argumentů vybrat takové, které považuje za relevantní
a přiklonit se k nim, a naopak vysvětlit, proč jiné relevantními neshledal. Při tomto postupu
však musí mít na zřeteli, že je povolán k hodnotovým úsudkům a že jeho úkolem
v demokratickém právním státu je ochrana základních práv a svobod (čl. 4 Ústavy ČR). Proto
musí v plné míře naplňovat očekávání, z této jeho role plynoucí. V oblasti správního
soudnictví z toho konkrétně plyne, že smyslem správních soudů je poskytovat ochranu
veřejným subjektivním právům (§2 s. ř. s.). Proces poskytování této ochrany musí být zcela
transparentní a srozumitelný, což v daném případě krajský soud zcela očividným způsobem
nesplnil, když odůvodnění napadeného rozsudku není ničím jiným než transformovanou
podobou argumentace žalovaného, tedy správního orgánu, a to bez jakéhokoliv hodnotícího
úsudku soudu. Takovýto postup odporuje rovněž zásadě rovnosti účastníků řízení, jejíž
vychýlení v neprospěch soukromých fyzických osob, k němuž došlo v daném případě, je ještě
daleko citelnější pochybení než by tomu bylo např. v občanském soudním řízení, kde proti
sobě (zpravidla) nestojí účastníci řízení s tak nepoměrně nerovnými faktickými právními
i materiálními možnostmi, jako tomu je ve správním soudnictví.
Lze tak uzavřít, že odůvodnění soudního rozhodnutí představuje kreativní intelektuální
činnost, kladoucí vysoké nároky na argumentační schopnosti příslušných soudců.
Za uspokojivý výsledek této činnosti však nelze považovat prostou reprodukci názorů jednoho
z účastníků řízení, jak učinil v daném případě krajský soud.
Rovněž tato námitka stěžovatelů je proto důvodná a i v tomto směru Nejvyšší správní
soud shledal napadený rozsudek krajského soudu nepřezkoumatelným ve smyslu ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Naopak nedůvodnou shledal Nejvyšší správní soud třetí námitku stěžovatelů,
spočívající v tvrzení, že krajský soud nijak nerozhodl o účastenství O. s. p. o. b. N. U P.
Z obsahu soudního spisu totiž plyne, že o tomto návrhu na přistoupení účastníka řízení ze dne
7. 7. 2005 (č. l. 45) krajský soud rozhodl usnesením ze dne 26. 7. 2005, č. j. 30 Ca 152/2005 -
52, kterým přistoupení nepřipustil s odůvodněním, že toto sdružení vzniklo teprve dne 23. 6.
2005, tzn. teprve poté, co bylo správní řízení pravomocně ukončeno, takže nemohlo být
napadeným rozhodnutím žalovaného dotčeno na svých právech. Stěžovatelé se tedy mýlí,
jestliže tvrdí, že o tomto návrhu nebylo vůbec rozhodnuto.
Ze shora popsaných důvodů Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně jako nepřezkoumatelný. Tím současně krajskému soudu otevírá
procesní prostor pro vydání nového, tentokrát již procesně bezvadného, rozhodnutí, v němž se
dostačujícím a přesvědčivým způsobem vypořádá se všemi uplatněnými žalobními námitkami
a také s navrženými důkazy.
Protože Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu a věc mu
vrátil k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě nákladů řízení
o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 9. října 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu